論案創(chuàng)制權(quán)的法律性質(zhì)

論案創(chuàng)制權(quán)的法律性質(zhì)

它也稱為提議提交法律案件的權(quán)利，是指誰有權(quán)提交立法機(jī)關(guān)的法律案件，或者誰有權(quán)提交立法機(jī)關(guān)的法律案件。對此,我國《憲法》和《立法法》做出了不一致且相互矛盾的規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》對議案創(chuàng)制權(quán)有做出了明確規(guī)定,在《憲法》所有的條款中,有關(guān)提案權(quán)規(guī)定的只有第八十九條第一款第(二)項(xiàng),它規(guī)定了向全國人大和全國人大常委會(huì)提出議案的國家機(jī)關(guān)是國務(wù)院。顯然,依照《憲法》之規(guī)定,能向全國人大和全國人大常委會(huì)提出議案的,除了國家立法機(jī)關(guān)——全國人大及其常委會(huì)外,國家機(jī)關(guān)中只有國務(wù)院。而我國《立法法》也對議案創(chuàng)制權(quán)做出了相關(guān)規(guī)定,集中在《立法法》第十二條、第十三條、第二十四條和第二十五條。這些條款規(guī)定,全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名,可以向全國人民代表大會(huì)提出法律案;委員長會(huì)議、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名,可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案。依照我國現(xiàn)行《憲法》,全國人大及其常委會(huì)是國家的立法機(jī)關(guān),而提交法律案又是立法的第一步。因此,《立法法》的上述規(guī)定,是對《憲法》立法權(quán)條款的具體化和細(xì)化,是符合《憲法》的,并不涉嫌違反《憲法》。但是,《立法法》第十二條和第二十四條中的中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大和全國人大常委會(huì)提出法律案的規(guī)定,值得商榷,筆者認(rèn)為是不符合《憲法》精神的,涉嫌違反《憲法》。理由如下:第一,《憲法》中規(guī)定向全國人大和全國人大常委會(huì)提出議案的國家機(jī)關(guān)只有國務(wù)院。其他的國家機(jī)關(guān)例如國家主席、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院,《憲法》中均未賦予它們向全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律議案的權(quán)力?！稇椃ā分幸?guī)定中央軍事委員會(huì)的職權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量,中央軍事委員會(huì)主席就領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量的工作向全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。除此而外,《憲法》并未賦予它其它的職權(quán)?！稇椃ā分幸?guī)定的人民法院職權(quán)是審判工作,依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān),監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作。最高人民法院在審判工作上對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。人民檢察院的職權(quán)是法律監(jiān)督工作,依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院在法律監(jiān)督工作上對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。除此而外,《憲法》并未賦予它們其它的職權(quán)。第二,從建國后我國頒布的四部憲法來看,除了一九七五年憲法之外,其它的一九四五年憲法、一九七八年憲法和現(xiàn)行一九八二年憲法均規(guī)定向全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案的國家機(jī)關(guān)是國務(wù)院。這項(xiàng)權(quán)力是一貫的。而中央軍事委員會(huì)(一九四五年憲法中的國防委員會(huì))、最高人民法院和最高人民檢察院均無此權(quán)力,說明不授予這些國家機(jī)關(guān)這項(xiàng)權(quán)力也是一貫的。不是立法者的疏忽,而是立法者的本意。第三,從世界各國憲法來看,議案創(chuàng)制權(quán)通常屬于本國政府和國會(huì)議員。在三權(quán)分立的西方資本主義國家憲法里,也是如此,最高司法機(jī)關(guān)通常是沒有議案創(chuàng)制權(quán)的。首先,看君主立憲制國家憲法。在英國的不成文憲法里,能向上議院、下議院提出法律議案的只有英國政府和國會(huì)議員。所以英國法律議案又分為政府法案和議員法案兩大類。政府法案一般容易列入議程,議員法案要經(jīng)特別委員會(huì)的挑選,在經(jīng)過抽查,僥幸抽中者才允許列入議程。而《日本國憲法》規(guī)定:“內(nèi)閣總理大臣代表內(nèi)閣向國會(huì)提出議案”。而《日本國憲法》第六章中規(guī)定最高法院的職權(quán)主要有三項(xiàng):一是最高審判權(quán);二是憲法的最終解釋權(quán);三是下一級(jí)法院法官的提名權(quán)和考核權(quán)。無論是從憲法的規(guī)定還是憲法的實(shí)踐來看,最高法院是沒有向國會(huì)提出議案權(quán)的。(1)其次,看總統(tǒng)制國家憲法?！睹绹鴳椃ā返诙l第三款規(guī)定總統(tǒng)“應(yīng)不時(shí)向國會(huì)報(bào)告聯(lián)邦情況,并向國會(huì)提出他認(rèn)為必要和妥善的措施供國會(huì)審議”。(2)據(jù)此,美國政府實(shí)際上通過“行政通信”形式大量倡議立法,總統(tǒng)在致國會(huì)的咨文以及內(nèi)閣部長等在致國會(huì)兩院議長的函件中,都可以附上法律草案,通過這些形式提出的政府法案,實(shí)際上已成為美國國會(huì)法案的主要來源,成為國會(huì)優(yōu)先審議的對象?？偨y(tǒng)事實(shí)上擁有了代表聯(lián)邦政府向國會(huì)提出議案的權(quán)力。而美國聯(lián)邦最高法院除了擁有《美國憲法》規(guī)定的獨(dú)立審判權(quán)、最高審判權(quán)、終審權(quán)和依判例取得的立法監(jiān)督權(quán)、憲法解釋權(quán)外,并無向國會(huì)提出議案的權(quán)力。能向國會(huì)提出議案的只有總統(tǒng)代表的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦國會(huì)議員?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第八十四條也規(guī)定:“總統(tǒng)代表聯(lián)邦政府向國家杜馬提出法律草案”。(3)最后,看議會(huì)內(nèi)閣制國家憲法?！斗ㄌm西第五共和國憲法》第三十九條規(guī)定:“法律的創(chuàng)制權(quán)同時(shí)屬于總理和議會(huì)議員”。而最高法院和最高司法委員會(huì)均無此權(quán)力。(4)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第七十六條也規(guī)定:“法案應(yīng)由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議會(huì)議員或聯(lián)邦參議院提出于聯(lián)邦議會(huì)”。而聯(lián)邦最高司法機(jī)關(guān)無此權(quán)力。(5)可見,世界上三權(quán)分立的西方資本主義國家憲法里,幾乎都規(guī)定了議案創(chuàng)制權(quán)屬于本國政府和國會(huì)議員。法理上講,大陸法系的法院法官只能服從法律、只向法律負(fù)責(zé),沒有創(chuàng)制法律的權(quán)力和義務(wù),而議案創(chuàng)制權(quán)又是屬于創(chuàng)制法律的第一步,如果規(guī)定最高司法機(jī)關(guān)有議案創(chuàng)制權(quán),無疑確立了法院法官可以創(chuàng)制法律,這有悖于法官只能服從法律而不能創(chuàng)制法律的法理。而英美法系的法院法官不僅要服從法律、向法律負(fù)責(zé),而且在法律無明文規(guī)定的情況下,可以創(chuàng)制法律,作為判例,供以后的法官直接引用。如果規(guī)定最高司法機(jī)關(guān)有議案創(chuàng)制權(quán),則有畫蛇添足之感。況且,西方資本主義國家的最高司法機(jī)關(guān)通常擁有立法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán),是立法的監(jiān)督機(jī)關(guān)。如果規(guī)定最高司法機(jī)關(guān)有議案創(chuàng)制權(quán),無異最高司法機(jī)關(guān)既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,這有悖于三權(quán)分立、以權(quán)力制約權(quán)力的憲法宗旨。我國憲法規(guī)定的議案創(chuàng)制權(quán)與這些三權(quán)分立的西方資本主義國家憲法的規(guī)定是一致的,那就是議案創(chuàng)制權(quán)屬于國務(wù)院和國家立法機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)本身?！读⒎ǚā返谑l和第二十四條的規(guī)定,顯然有悖于我國《憲法》的精神,筆直認(rèn)為是違反憲法的條款,應(yīng)予以取締或者修改。這些國家機(jī)關(guān)在由其管轄的問題上確須提出法律案的,可以由以下三種途徑提出:一是中央軍事委員會(huì)須提出法律案的,轉(zhuǎn)交國務(wù)院國防行政部門起草;最高人民法院和最高人民檢察院須提出法律案的,轉(zhuǎn)交國