公共部門績效管理理論

公共部門績效管理主要內(nèi)容第一節(jié)公共部門績效管理的理論根底第二節(jié)公共部門績效指標(biāo)體系的設(shè)計第三節(jié)公共部門績效管理系統(tǒng)過程及方法第四節(jié)美國政府績效管理及其經(jīng)驗借鑒第五節(jié)績效管理在中國公共部門的推進(jìn)第一節(jié)公共部門績效管理的理論根底一、公共部門績效管理的內(nèi)涵〔一〕績效美國領(lǐng)導(dǎo)力研究中心CEO羅納德·坎貝爾:“績效是行為的同義詞。它是人們實際的行為表現(xiàn)并能觀察到。就定義而言，它只包括與組織目標(biāo)有關(guān)的行動或行為，能夠用個人的熟練程度〔即奉獻(xiàn)水平〕來定等級〔測量〕?？冃墙M織雇人來做并需做好的事情?？冃Р皇切袨楹蠊蚪Y(jié)果，而是行為本身……績效由個體控制下的與目標(biāo)相關(guān)的行為組成，不管這些行為是認(rèn)知的、生理的、心智活動的或人際的〞。Brumbrach:“績效指行為和結(jié)果。行為由從事工作的人表現(xiàn)出來，將工作任務(wù)付諸實施?！残袨椤巢粌H僅是結(jié)果的工具，行為本身也是結(jié)果，是為完成工作任務(wù)所付出的腦力和體力的結(jié)果，并且能與結(jié)果分開進(jìn)行判斷〞〔一〕績效1．從績效的本質(zhì)規(guī)定性來看，績效反映的是組織整體或者個人在履行其職能或崗位職責(zé)的過程中、在一定時間內(nèi)以某種方式實現(xiàn)某種結(jié)果的過程；在職能或職責(zé)履行以外所產(chǎn)生的結(jié)果不能視為績效。2．從行使職能或職責(zé)、產(chǎn)生績效的主體來看，績效包括組織整體績效或部門績效、工程績效、個人績效。3．從績效的質(zhì)與量的規(guī)定性來看，績效并不等于產(chǎn)出本身，也不等于任務(wù)或產(chǎn)品本身，績效不僅有數(shù)量的規(guī)定性，而且也有質(zhì)的規(guī)定性。4．從績效形成的過程來看，績效具有一定的周期，具有從投入—到獲得中期結(jié)果—再獲得最終結(jié)果的周期性開展過程；時間對績效形成具有影響作用?！捕彻膊块T的績效臧乃康在?政府績效的復(fù)合概念與評估機制?:政府績效是評判政府治理水平和運作效率的重要依據(jù)。政府績效意指扣除政府本錢后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績。政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府本錢、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、開展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府績效主要包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效?！捕彻膊块T的績效〔1〕經(jīng)濟(jì)績效。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)開展上，國民經(jīng)濟(jì)不僅僅在量上擴(kuò)張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升?？疾旖?jīng)濟(jì)績效要以經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹率、就業(yè)率、利率和匯率作為重要衡量指標(biāo)?！?〕社會績效。社會績效是經(jīng)濟(jì)開展根底上的社會全面進(jìn)步。社會全面進(jìn)步內(nèi)涵豐富，包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會公共產(chǎn)品供給及時到位，社會治安狀況良好，人們安居樂業(yè)；社會和諧有序，社會群體、民族之間和諧開展，沒有明顯的對抗和鋒利的沖突。〔3〕政治績效。政治績效是公共部門績效的集中表現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政治績效最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)規(guī)那么的制定或社會秩序的維護(hù)是一種政府制度安排，政府制度安排的能力越強，政治績效就越容易凸顯?！踩晨冃Ч芾砻绹冃Ч芾韺＜伊_伯特·巴克沃將績效管理定義為是一個持續(xù)的交流過程，該過程由員工和其直接主管之間達(dá)成的協(xié)議來保證完成，并在協(xié)議中對未來工作達(dá)成明確的目標(biāo)和理解，并將可能受益的組織、經(jīng)理及員工都融入到績效管理系統(tǒng)中來。理查德.威廉姆斯在其?組織績效管理?一書中指出：績效管理是把對組織的績效管理和對員工的績效管理結(jié)合在一起的一種體系。行政學(xué)者夏夫里茨和盧塞爾就認(rèn)為，績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為，績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效?！踩晨冃Ч芾砻绹冃гu估中的績效衡量小組曾為績效管理下了一個經(jīng)典性的定義：所謂績效管理，是指“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)方案，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程。〞它是一個完整的過程，是由收集績效信息，確定績效目標(biāo)、劃分考核指標(biāo)、進(jìn)行績效考核、根據(jù)考核結(jié)果改進(jìn)績效等流程構(gòu)成的行為體系，是持續(xù)提高管理績效、不斷促進(jìn)有效管理的過程。它既包括對組織績效創(chuàng)造過程的管理，也包括對組織績效結(jié)果的評估；既包括對個人績效的考核，也包括對組織績效的考核。〔四〕公共部門績效管理1、公共部門績效管理的開展背景〔1〕公共管理理論研究的開展〔2〕西方國家行政改革實踐〔3〕我國社會開展的需要2、公共部門績效管理的涵義公共部門績效管理作為從私人部門引入的管理方法和理念，指的是以公共部門為關(guān)注對象，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益、效勞質(zhì)量的提高和公民滿意為目標(biāo)，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會為導(dǎo)向和以市場為導(dǎo)向，就是要將公眾的需求作為公共部門存在開展的前提和部門改革、組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。公共部門績效管理的“4E〞標(biāo)準(zhǔn)〔1〕經(jīng)濟(jì)〔Economic〕〔2〕效率〔Efficiency〕〔3〕效能〔Effectiveness〕〔4〕公平〔Equity〕3、公私部門績效管理的差異〔1〕環(huán)境差異〔2〕目的差異〔3〕理念差異〔4〕功能差異第二節(jié)公共部門績效指標(biāo)體系的設(shè)計一、績效指標(biāo)體系及績效標(biāo)準(zhǔn)〔一〕績效指標(biāo)1．根據(jù)績效評估的內(nèi)容分類〔1〕行政業(yè)績評估指標(biāo)。所謂行政業(yè)績就是指公共部門履行職能與職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果及其社會影響。具體表現(xiàn)為公共部門完成工作的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、行政效率指標(biāo)以及本錢費用指標(biāo)?！?〕行政能力評估指標(biāo)。〔3〕工作態(tài)度評估指標(biāo)。一、績效指標(biāo)體系及績效標(biāo)準(zhǔn)2．硬指標(biāo)和軟指標(biāo)〔1〕硬指標(biāo)。所謂硬指標(biāo)指的是那些可以以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為根底，把統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為主要評估信息，建立評估數(shù)學(xué)模型，以數(shù)學(xué)手段求得評估結(jié)果，并能夠以數(shù)量表示評估結(jié)果的評估指標(biāo)。硬指標(biāo)也就是可以量化的定量指標(biāo)?！?〕軟指標(biāo)。軟指標(biāo)指的是通過運用人的知識、經(jīng)驗進(jìn)行判斷和主觀評估方能得出評估結(jié)果的評估指標(biāo)。在實際的績效評估過程中，這種主觀評估往往表現(xiàn)為專家評估，由評估專家對系統(tǒng)的輸出作出主觀的分析，直接給被評估對象進(jìn)行打分或作出模糊評判〔如，很好、好、一般、不太好、不好〕?！捕晨冃?biāo)準(zhǔn)績效標(biāo)準(zhǔn)指的是在各個指標(biāo)上分別應(yīng)該到達(dá)什么樣的水平，解決的是要求被評估者做得怎樣、完成多少的問題，也就是在各個指標(biāo)上所應(yīng)到達(dá)的具體的績效要求?？冃?biāo)準(zhǔn)包括根本標(biāo)準(zhǔn)和卓越標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。二、公共部門績效指標(biāo)體系設(shè)計的原那么與步驟〔一〕績效指標(biāo)體系設(shè)計的原那么〔1〕綜合、全面性原那么〔2〕可操作性原那么〔3〕獨立性和差距性原那么〔4〕“硬〞指標(biāo)與“軟〞指標(biāo)相合的原那么〔二〕公共部門績效指標(biāo)體系設(shè)計的步驟1．明確公共部門績效內(nèi)涵與外延公共部門績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的根本因素主要依據(jù)三個方面：一是公共部門目標(biāo)。這是政府績效評價的根本依據(jù)。二是由公共部門職能決定的工作職責(zé)和工作任務(wù)。工作職責(zé)、工作任務(wù)是績效目標(biāo)的具體化。三是公共部門職能分工。界限清晰的部門職能分工是績效評價體系的根本決定因素。2．確定合理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)3．構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)三、公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)成〔1〕量的規(guī)定性效率比例。包括投入與產(chǎn)出的比例、單位時間內(nèi)提供公共物品或公共效勞的數(shù)量比例、單位物質(zhì)投入內(nèi)提供公共物品或公共效勞的數(shù)量比例、無形損耗與一定的公共物品或公共效勞之間的數(shù)量比例，以及這種比例的開展趨向。頻率大小。頻率大小作為績效評估量的標(biāo)準(zhǔn)是指公共部門活動節(jié)奏的快慢。它包括公共產(chǎn)品提供之間的時間間隔、公共效勞提供之間的時間間隔、公眾提出要求與公共效勞供給者做出反映之間的時間間隔，以及這種頻率變化的情況和趨向。環(huán)節(jié)多少。環(huán)節(jié)多少是指公共部門從開始進(jìn)行某一項活動到這項活動全部結(jié)束之間的距離遠(yuǎn)近、步驟多少和所經(jīng)過部門的多少。三、公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)成〔2〕質(zhì)的規(guī)定性態(tài)度。它包括指導(dǎo)公共部門進(jìn)行公共管理活動的管理理念，也就是行政理念；對公眾提出的要求和抱怨是否及時予以答復(fù)、解釋、處理與解決；處理與解決的程度等方面。使用的方法和手段。這些方法和手段包括管理自由裁量權(quán)的使用與限制；吸收公眾參與管理和決策的過程；與公眾進(jìn)行信息溝通與交流的機制；對公眾需求的回應(yīng)力、與社會進(jìn)行物質(zhì)與能量交換的過程等方面。管理結(jié)果。這是指公共部門通過實施公共管理活動所使用和消耗的各種投入、所取得的中期和最終成果、所產(chǎn)生的社會效果。第三節(jié)公共部門績效管理系統(tǒng)過程及方法反饋績效計劃績效監(jiān)控績效評價績效戰(zhàn)略目的開發(fā)目的管理目的評價什么誰來評價評價方法結(jié)果應(yīng)用評價周期3：目的4：環(huán)節(jié)5：關(guān)鍵一、績效管理的系統(tǒng)過程〔一〕準(zhǔn)備評估資料評估資料的準(zhǔn)備是指全面收集、整理涉及被評估對象的各方面信息和資料。這些信息與資料包括政府部門的效勞承諾、工作方案與方案、工作報表、回復(fù)與解釋公眾提出問題或抱怨的信件和數(shù)量的統(tǒng)計與記錄、解決實際問題的數(shù)量、實際取得的效勞結(jié)果與社會效果、會議記錄、物質(zhì)投入與消耗、成果鑒定結(jié)果、管理方法的改進(jìn)與調(diào)整等。一、績效管理的系統(tǒng)過程〔二〕確定績效目標(biāo)、建立評估指標(biāo)體系和績效標(biāo)準(zhǔn)績效目標(biāo)是指公共部門在行使職能過程中投入應(yīng)當(dāng)獲得的產(chǎn)出與社會效果；績效標(biāo)準(zhǔn)指的是在各個指標(biāo)上分別應(yīng)該到達(dá)什么樣的水平，解決的是在績效方案過程中根據(jù)績效目標(biāo)在不同的績效等級上要求被評估者做得怎樣、完成多少的問題。也就是在各個指標(biāo)上所應(yīng)到達(dá)的具體的績效要求，正是績效標(biāo)準(zhǔn)將績效區(qū)分為不同的績效等級。一、績效管理的系統(tǒng)過程〔三〕劃分與確定績效評估工程劃分與確定績效評估工程應(yīng)根據(jù)公共部門的具體職能。具體來說：一是要根據(jù)每一個公共部門的管理職能，這樣就會使不同的公共部門績效評估有不同的評估工程。二是要根據(jù)社會開展的整體價值取向和公眾最大的社會需求，這樣就會使不同時間、不同地區(qū)和不同社會條件下的績效評估，即使是對同一類公共效勞供給者的績效進(jìn)行評估，也會有不同的評估工程。一、績效管理的系統(tǒng)過程〔四〕選定評估方式評估主體的多樣性決定了評估方式也是多樣的。評估方式是指評估主體所采取的績效評估形式、手段和方法。它包括：1．公共部門的自我評估方式公共部門的自我評估方式是指公共部門對公共管理活動及其所提供的公共產(chǎn)品和公共效勞的量與質(zhì)進(jìn)行自我測定的方式。公共部門自我評估方式的主要內(nèi)容：〔1〕評估部門內(nèi)部的自身管理?！?〕評估部門對公共事務(wù)的管理。一、績效管理的系統(tǒng)過程2．專門評估機構(gòu)的評估方式專門評估機構(gòu)的評估方式是指由國家、政府根據(jù)法律與組織原那么，按法定程序建立的專門績效評估機構(gòu)，或依據(jù)各類社會組織、教學(xué)科研機構(gòu)的章程，經(jīng)申請批準(zhǔn)而成立的社會性專門績效評估中介機構(gòu)，根據(jù)效率、公平、管理能力、效勞質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾的滿意程度等價值取向，對政府部門的管理活動以及公共效勞供給過程中所表現(xiàn)出的輸出、輸入、中期成果和最終成果所做的等級評定與劃分。因此，專門評估機構(gòu)的評估方式包括政府類專門評估機構(gòu)和社會性專門績效評估中介機構(gòu)的評估兩種形式。一、績效管理的系統(tǒng)過程〔五〕公布績效評估結(jié)果和改進(jìn)公共管理績效評估結(jié)果的公布就是評估者通過制作評估書或評估報告，客觀地再現(xiàn)整個評估過程、再現(xiàn)被評估者的績效等級，根據(jù)評估的任務(wù)與要求得出結(jié)論。二、績效管理方法表現(xiàn)性評價平衡計分卡〔TheBalancedScoreCard，BSC〕關(guān)鍵績效指標(biāo)〔KeyPerformanceIndicators,KPI〕目標(biāo)管理〔ManagementbyObjectives,MBO〕關(guān)注經(jīng)營功能在縱向不斷提升評價內(nèi)容范圍在橫向不斷拓展財務(wù)維度要在財務(wù)方面取得成功，我們應(yīng)向股東展示什么?顧客維度為實現(xiàn)愿望，我們應(yīng)該向顧客展示什么？內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度為滿足顧客與股東的需求，我們應(yīng)該在哪些業(yè)務(wù)中處于領(lǐng)先?學(xué)習(xí)與成長維度我們要取得怎樣的進(jìn)步來適應(yīng)變革和發(fā)展?愿景戰(zhàn)略

圖1：平衡計分卡的框架

資料來源：【美】羅伯特·S·卡普蘭，大衛(wèi)·P·諾頓，《平衡計分卡—化戰(zhàn)略為行動》，廣東省出版集團(tuán)，2004年版。它由四個局部組成：財務(wù)方面、客戶方面、內(nèi)部營運方面及學(xué)習(xí)和成長方面?！?〕財務(wù)層面：由營業(yè)收入成長與組合、本錢下降生產(chǎn)力提高、資產(chǎn)利用投資策略等指標(biāo)構(gòu)成。〔2〕顧客層面：由市場占有率、顧客延續(xù)率、顧客爭取率、顧客滿意度及顧客獲利率等五大核心指標(biāo)構(gòu)成?！?〕企業(yè)內(nèi)部流程層面：可以分解為創(chuàng)新、營運、售后效勞等三大流程。企業(yè)通過界定一個完整的內(nèi)部流程以開展新的解決方案，滿足顧客與股東的需求。〔4〕學(xué)習(xí)與成長層面：包括企業(yè)通過增強員工潛力、信息處理能力、明確權(quán)責(zé)和目標(biāo)來提升員工滿意度、員工留職率及員工生產(chǎn)力。由于平衡記分卡所具有的強有力的理論根底和便于操作的特點，自20世紀(jì)90年代初一經(jīng)卡普蘭教授提出，便迅速被美國等興旺國家的企業(yè)所采用。雖然平衡記分卡最初的焦點和運用是改善私營企業(yè)的管理，但是平衡記分卡在改善公共部門的績效上也能取得很好的效果。平衡計分卡的特點：平衡〔指標(biāo)〕財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)的平衡〔根本特征〕〔財務(wù)：營業(yè)收入、利潤非財務(wù)：客戶保持率、雇員滿意度〕長期指標(biāo)與短期指標(biāo)的平衡〔長期開展：客戶滿意度、雇員滿意度、雇員培訓(xùn)次數(shù)短期增長：本錢、利潤〕外部群體〔評價指標(biāo)〕與內(nèi)部群體〔評價指標(biāo)〕的平衡〔股東、客戶內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、員工的學(xué)習(xí)與成長〕客觀指標(biāo)與主觀判斷指標(biāo)的平衡〔財務(wù)與內(nèi)部層面：收入、利潤客戶與人力資源：滿意度、準(zhǔn)備度〕前置指標(biāo)與滯后指標(biāo)的平衡〔取得滯后指標(biāo)的績效動因：及時交貨代表過去的績效：客戶滿意度〕公共部門的平衡計分卡愿景與戰(zhàn)略公眾效勞〔顧客維度〕內(nèi)部管理〔業(yè)務(wù)流程維度〕業(yè)績結(jié)果〔財務(wù)維度〕創(chuàng)新與學(xué)習(xí)〔學(xué)習(xí)成長維度〕公共部門平衡計分卡的特點：〔1〕公共部門的平衡計分卡以維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公正、提供公共效勞為最高宗旨，其改善績效的最終目的仍在于公共部門的最高使命。〔2〕公共部門平衡計分卡實施的核心仍然是戰(zhàn)略，圍繞績效管理和公共部門管理的戰(zhàn)略實施平衡計分卡。〔3〕提升了顧客維度，充分表達(dá)了公共部門效勞行政的特點，為公共部門績效管理效率、效勞理念的推廣奠定了根底。〔4〕財務(wù)維度居于弱勢，平衡計分卡顯得不完整。我國的希望工程等支助工程，其產(chǎn)出完全是社會性的精神產(chǎn)品，很難計量本錢和收益，也就無法用財務(wù)維度來衡量其管理的有效性。公共部門平衡計分卡財務(wù)維度的缺乏是其最重要的弱點，影響到公共部門績效評估的過程和結(jié)果?！?〕作為使命導(dǎo)向型組織，公共部門績效評估的有效進(jìn)行有賴于公務(wù)員的技能、奉獻(xiàn)精神、合作態(tài)度和效勞觀念?？冃Ч芾硎且粋€“由相互補充的三大環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程，包括確定戰(zhàn)略方向，制定年度目標(biāo)和測度體系，報告績效水平〞?！绹倢徲嬍鹈绹冃Ч芾淼膶嵤C制：1.法律根底：?政府績效與結(jié)果法案?2.正面指導(dǎo)：管理和預(yù)算辦公室3.審核督察：政府責(zé)任辦公室第四節(jié)美國政府績效管理及其經(jīng)驗借鑒?政府績效與結(jié)果法案?1989年美國管理與預(yù)算局〔USOfficeManagementandBudget，OMB〕起草的?管理報告?正式提出了政府績效管理的建議并描述了其操作性方案，構(gòu)成了美國政府績效評估法案的根本形態(tài)。1991年，奧斯本和蓋布勒合著的?重塑政府——企業(yè)精神如何改革公共部門?直接催生了戈爾主持的國家績效評估委員會的?國家績效評估報告?，其標(biāo)題就是?從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好而花錢更少的政府?。在克林頓總統(tǒng)的大力支持并在美國管理和預(yù)算局的推動下，1993年8月3日，美國第103屆國會終于通過了?政府績效與結(jié)果法案?〔GPRA〕，從而使美國政府績效管理走上了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的開展軌道。?政府績效與結(jié)果法案?的內(nèi)容包括：?政府績效與結(jié)果法案?要求各聯(lián)邦機構(gòu)制定覆蓋未來五年的戰(zhàn)略規(guī)劃〔strategicplans〕報告；同時，要求聯(lián)邦機構(gòu)每年提供將戰(zhàn)略規(guī)劃分解為定量化實施目標(biāo)的年度績效規(guī)劃〔annualperformanceplans〕報告，并對照年度績效規(guī)劃中的定量目標(biāo)檢查其完成情況，形成年度績效評估報告〔performancereports〕?！惨弧炒_定了戰(zhàn)略方案根據(jù)?政府績效與結(jié)果法案?，各機構(gòu)的戰(zhàn)略方案由以下六個要素構(gòu)成：1．陳述機構(gòu)的綜合性使命。它必須覆蓋該機構(gòu)的主要職能及其履行過程。2．總目標(biāo)和分目標(biāo)。它們包括與該機構(gòu)主要職能及其履行要求相對應(yīng)的產(chǎn)出目標(biāo)和分目標(biāo)。3．說明如何落實目標(biāo)的策略。它要對操作過程、操作技巧與技術(shù)以及為滿足到達(dá)目標(biāo)所需要的人力、資金、信息和其他資源等做出說明。4．說明績效目標(biāo)與前述總目標(biāo)和分目標(biāo)的相互關(guān)聯(lián)性，績效目標(biāo)如何與戰(zhàn)略規(guī)劃中的總目標(biāo)與和具體指標(biāo)相聯(lián)系。5．對關(guān)鍵因素做出陳述。部門外部的和無法控制的但能對總目標(biāo)和具體指標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生重大影響的關(guān)鍵因素。6．工程評估的說明。這種評估用于確立或修改總目標(biāo)和分目標(biāo)，具有對未來工程評估的具體安排?！捕炒_定了年度績效方案1．建立績效目標(biāo)，確定工程活動所能到達(dá)的績效水準(zhǔn)。2．用客觀、可數(shù)和可計量的形式表述目標(biāo)。3．簡要說明操作的過程、技巧和技術(shù)以及為實現(xiàn)績效目標(biāo)所需要的人力、資金、信息或其他資源。4．建立績效指標(biāo)以用于測量或評估相應(yīng)的產(chǎn)出、效勞水平和每個工程活動的結(jié)果；5．為將實際工程活動結(jié)果同已建立的績效目標(biāo)進(jìn)行比照提供一個根底。6．說明用于驗證和確認(rèn)測量價值的手段與工具。〔三〕撰寫和提交年度績效報告?政府績效與結(jié)果法案?規(guī)定，每一個機構(gòu)在一個財政年度后向總統(tǒng)和國會提交一份前一年度的績效報告。年度績效報告主要包括以下三個方面的內(nèi)容：1．每一個績效報告應(yīng)該陳述已經(jīng)在機構(gòu)績效方案中確立的績效指標(biāo)，同時要對實際取得的績效成績和年度績效方案中的績效指標(biāo)進(jìn)行比較。2．檢查是否到達(dá)了本財政年度的績效目標(biāo)，比照報告財政年度完成績效目標(biāo)的情況，評估當(dāng)前財政年度的績效方案。3．如果沒有到達(dá)績效目標(biāo)，就要說明沒有到達(dá)目標(biāo)的原因，以及將來完成績效目標(biāo)的方案和時間表；如果某個績效目標(biāo)是不實際或不可行的，就要提出改進(jìn)目標(biāo)的方案或終止目標(biāo)的理由。第一步系統(tǒng)的使命陳述系統(tǒng)的使命陳述 使命——接近于“天職〞，“追求一種活動或?qū)崿F(xiàn)一種職責(zé)的內(nèi)心召喚〞。組織肩負(fù)的歷史責(zé)任或力求實現(xiàn)的終極目標(biāo)。 系統(tǒng)——使命陳述要覆蓋部門所有主要職責(zé)領(lǐng)域。勞工部職業(yè)平安與健康管理局：促進(jìn)和保障工作場所的平安與健康，減少疾病和傷亡。美國商務(wù)部：創(chuàng)造就業(yè)時機，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)可持續(xù)開展，提高全體美國人的生活水平和質(zhì)量。第二步目標(biāo)體系確實定使命戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)第三步手段和策略描述策略：管理改革和創(chuàng)新，包括結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、工作重點、業(yè)務(wù)流程、工作方式等。手段：擁有的資源，包括人力、物力、財力和信息等資源。手段和策略描述的核心是“協(xié)調(diào)〞，圍繞目標(biāo)實現(xiàn)的需要進(jìn)行管理改革和創(chuàng)新，按照目標(biāo)實現(xiàn)的需要配置資源，從而確保目標(biāo)的實現(xiàn)。策略與目標(biāo)的協(xié)調(diào)手段與目標(biāo)的協(xié)調(diào)第四步外部因素和風(fēng)險分析確認(rèn)并界定各個關(guān)鍵因素分析各因素與目標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系特定目標(biāo)的實現(xiàn)如何受制約化解內(nèi)部風(fēng)險的主要措施第五步績效協(xié)議與資源配置第六步績效報告與信息利用績效狀況監(jiān)測和反響年度績效報告績效信息利用績效獎懲責(zé)任與靈活性交易診斷與指導(dǎo)績效預(yù)算加強績效與結(jié)果法的實施9.分權(quán)并明確責(zé)任10.建立激勵機制11.能力建設(shè)12.整合管理改革步驟2.測定績效4.各組織層級設(shè)定績效測度·能夠展示結(jié)果·集中少數(shù)核心指標(biāo)·反映工作重點·與相關(guān)項目掛鉤5.收集數(shù)據(jù)步驟3.報告和信息利用6.確認(rèn)績效差距7.報告績效信息8.績效信息利用步驟1.確定使命和期望的結(jié)果1.咨詢利益相關(guān)者2.環(huán)境評估3.活動、流程和資源整合美國政府績效管理的框架流程第五節(jié)績效管理在中國公共部門的推進(jìn)

一是與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的對政府工作部門的績效管理，如北京、陜西、青島、上海市楊浦區(qū)等；二是以加強機關(guān)效能建設(shè)為目的的績效管理，如福建、浙江等；三是與經(jīng)濟(jì)社會開展指標(biāo)相結(jié)合的績效管理，如遼寧等；四是以督查驗收重點工作為主的績效管理，如湖南等。五是在社會公眾評議政府績效方面進(jìn)行了有益探索。從這些地方的實踐看，開展政府績效管理工作加強了政府自身建設(shè)，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會開展，取得了積極成效。1.目標(biāo)責(zé)任制的典范——青島模式

90年代的目標(biāo)責(zé)任制關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長，自上而下的系統(tǒng)推進(jìn)。中央和上級機關(guān)制定各項數(shù)字化經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，以任務(wù)的形式分派給下級單位，形成一個金字塔結(jié)構(gòu)。進(jìn)入21世紀(jì)后，目標(biāo)責(zé)任制發(fā)生了變化，在目標(biāo)設(shè)定過程中，突出了社會職能和公共效勞，將新的施政理念通過目標(biāo)責(zé)任制加以貫徹落實。1.目標(biāo)責(zé)任制的典范——青島模式

自1998年以來，青島市以“科學(xué)民主的目標(biāo)化決策機制、責(zé)任制衡的剛性化執(zhí)行機制、督查考核的制度化監(jiān)督機制、獎懲兌現(xiàn)的導(dǎo)向化鼓勵機制〞為核心目標(biāo)，創(chuàng)造性地把督察工作與目標(biāo)績效管理相結(jié)合、考績與評人相結(jié)合，形成了“青島模式〞。青島做法的本質(zhì)就是將目標(biāo)責(zé)任制和績效評估有效的結(jié)合起來，以此來到達(dá)提高政府效率的目標(biāo)。青島實行目標(biāo)責(zé)任制管理確實取得了一些比較好的效果。然而，第一，目標(biāo)管理有一個致命的缺點，那就是：目標(biāo)管理需要列舉非常詳細(xì)的目標(biāo)集合，并以完成這些目標(biāo)項的程度來衡量績效，但是目標(biāo)集合以外的東西卻通常被無視。第二，實際上青島的目標(biāo)考核做法也會在一定程度上刺激政府官員的短期行為，即政府官員只顧及目標(biāo)集，而不惜一切的代價。

2.杭州模式

2000年初,杭州市委、市政府通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)制約杭州開展主要有兩個因素。一是開展空間問題，二是機關(guān)作風(fēng)問題。為了解決機關(guān)作風(fēng)問題，2000年杭州市54個市級單位全面展開滿意不滿意單位評選，評選的主要內(nèi)容是各單位的全局觀念、效勞宗旨、效勞質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔、工作業(yè)績等六個方面。杭州市專門成立了滿意不滿意評選活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)全面工作。活動的評價主體包括四大層面，一是市黨代會代表、市人大代表和市政協(xié)委員層面；二是企業(yè)層面；三是市民層面；四是市直機關(guān)互評。據(jù)統(tǒng)計，共發(fā)出選票5969張，回收5787張，回收率到達(dá)96.96％。2.杭州模式

2005年，杭州對考核評價體系進(jìn)行了改革，成立了杭州市綜合考評委員會，對各單位的工作情況通過目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評和社會評價等三個方面進(jìn)行綜合考核評價。2006年8月，杭州市委在整合市級機關(guān)目標(biāo)管理、市直單位滿意單位不滿意單位評選和機關(guān)效能建設(shè)等職能的根底上，組建成立了杭州市綜合考評委員會辦公室，作為杭州市綜合考評委員會的常設(shè)辦事機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)市直單位綜合績效考評、效能建設(shè)等工作。杭州政府績效評估模式以公民為主要導(dǎo)向，其特點有：第一，整合了“自上而下〞和“自下而上〞兩種評估模式，表達(dá)了公民滿意原那么。滿意評選活動即“公眾評議政府〞活動，屬于近年來方興未艾的“自下而上〞的評估模式，是對“自上而下〞評估模式的有效補充。兩種評估模式的整合，既保證了組織考核的有效度，提高了公眾的民主觀念和參與意識，對政府工作起到監(jiān)督作用，又通過民情民意表達(dá)渠道的制度化建設(shè)，進(jìn)一步提升了綜合績效評估的公信度。第二，推進(jìn)了績效評估從“重結(jié)果〞向“過程與結(jié)果并重〞轉(zhuǎn)化。杭州模式加強目標(biāo)任務(wù)完成情況的過程督查、加大機關(guān)和公務(wù)員行政作為的效能監(jiān)督以及重視社會評價公眾意見的整改和反響等各種過程管理措施和手段的不斷完善，必將使考評對象的注意力從結(jié)果向過程轉(zhuǎn)移，從而有效促進(jìn)各部門在行政行為中提高本錢意識、優(yōu)化資源配置，最終使綜合考評到達(dá)“全面質(zhì)量管理〞的效果。第三，考評維度表達(dá)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，績效導(dǎo)向進(jìn)一步明確。在綜合考評指標(biāo)體系中，引入了績效評估的理念和方法，對創(chuàng)新目標(biāo)實行績效考核，進(jìn)一步鼓勵市直單位創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，提高整體工作水平和績效。創(chuàng)新目標(biāo)績效考核程序包括申報、立項、申請驗收、檢查核實和公示，最終由市考評辦組織專家組,對各單位創(chuàng)新目標(biāo)完成情況進(jìn)行績效評估,寫出績效評估報告，根據(jù)“創(chuàng)新工作目標(biāo)得分=1.5分×難度系數(shù)×評估系數(shù)〞計算最終得分。3.綜合性的效能建設(shè)——福建模式福建省成立了以省長為組長的機關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)設(shè)立辦公室，具體負(fù)責(zé)績效評估的組織實施、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和綜合反響；各設(shè)區(qū)市和省直各部門都成立了工作小組，形成了績效評估工作的組織體系。福建省的績效評估主要采用三大方法。在開展績效評估的根底上，福建探索建立獎懲機制，把績效評估結(jié)果作為評價政府、部門及其領(lǐng)導(dǎo)人工作實績的重要依據(jù)，與干部使用、評先評優(yōu)、物質(zhì)獎勵掛鉤。福建模式的主要特點是：第一，績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)明確。績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組召集了省級各部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，各部門能夠及時收集和反響績效評估信息和績效評估結(jié)果。第二，確定較為系統(tǒng)的政府績效評估指標(biāo)體系，包括評估目標(biāo)、評估維度、評估指標(biāo)設(shè)計以及評估主體確定等。從通用指標(biāo)到具體部門的指標(biāo)，在指標(biāo)設(shè)計上綜合考慮了所有情況，適合政府管理的具體操作。第三，在具體指標(biāo)設(shè)計上，采取定性考核與定量測評相結(jié)合的指標(biāo)模式第四，實現(xiàn)評估主體多元化。第五，綜合運用多種評估方法。第六，采取了試點評估、逐步開展的方法。采用試點的做法能較好地協(xié)調(diào)矛盾。福建省堅持試點評估，以幾個效能建設(shè)先進(jìn)單位為第一輪試點，為績效評估在全區(qū)的推廣積累了經(jīng)驗。福建省在實施政府績效評估時側(cè)重于三個方面，一是績效方案的設(shè)計，二是試點工作的展開，三是評估結(jié)果的運用。4.第三方評價政府績效的開端——甘肅模式

2004年，甘肅省政府開創(chuàng)了政府績效外部評價的新形式，并成為我國政府績效管理領(lǐng)域的新探索。從2004年起，甘肅省將全省14個市、州政府及政府39個職能部門的績效評價工作，委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心具體負(fù)責(zé)組織實施。其主要做法有：〔1〕圍繞樹立科學(xué)開展觀和提高地方政府行政能力的主題，為企業(yè)創(chuàng)業(yè)和開展?fàn)I造一個標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)明的法制環(huán)境、老實守信的信用環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的效勞環(huán)境和寬松和諧的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對全省14個市、州政府及政府39個職能部門的工作績效進(jìn)行評價?！?〕評價主體以各地有代表性的非公有制企業(yè)為主，并結(jié)合蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心的專家意見得出評價意見。4.第三方評價政府績效的開端——甘肅模式

〔3〕評價指標(biāo)體系按市、州政府和省政府所屬職能部門兩類評價對象分別設(shè)置。每套評價指標(biāo)體系分別按企業(yè)、上級政府、專家三類評議主體分別設(shè)計。根據(jù)兩類評價對象和三類評價主體，共設(shè)計了四套指標(biāo)體系和兩套調(diào)查問卷。〔4〕市州政府和省政府職能部門績效用綜合績效指數(shù)來衡量。5、山東省壽光市經(jīng)濟(jì)工作綜合考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)〔街道〕經(jīng)濟(jì)工作實行點評考核與指標(biāo)考核相結(jié)合，總分值為100分，其中點評考核占40分，指標(biāo)考核占60分。1、點評考核每年組織兩次，上半年以工業(yè)投入及招商引資為主，占15分；下半年分工業(yè)投入及招商引資、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)建設(shè)三類進(jìn)行，占25分。在現(xiàn)場觀摩點評的根底上，由點評人員無記名投票打分，然后匯總平均。以得分最高者為總分值，按照比例折算。2、指標(biāo)考核指標(biāo)考核體系序號主要指標(biāo)權(quán)數(shù)總計其中增幅（任務(wù)完成比例）絕對值1地方財政收入5322稅收實際入庫數(shù)7433工業(yè)投入工業(yè)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資642四大工業(yè)園項目區(qū)投資120124招商引資實際到位市外資金1064實際利用境外資金5325出口額3216地區(qū)生產(chǎn)總值3217規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)品銷售收入5328凈增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)404我國目前的政府績效評估的形式主要表現(xiàn)為三大類：第一類是普適性的政府績效評估。這是作為公共管理機制中的一個環(huán)節(jié)，通常表現(xiàn)為目標(biāo)責(zé)任制、社會效勞承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風(fēng)評議、干部實績考核等評估形式；這種評估形式主要在政府組織內(nèi)部進(jìn)行，目的是要通過目標(biāo)責(zé)任制等評估手段追求傳統(tǒng)行政模式下行政效率的提高，存在著對上不對下、對內(nèi)不對外的責(zé)任缺失現(xiàn)象。第二類是行業(yè)績效評估。這是將評估應(yīng)用于具體行業(yè)，由政府主管部門設(shè)立評估指標(biāo)和對其所管轄的行業(yè)進(jìn)行定期評估，具有自上而下的單向性評估特征。第三類是專項績效評估。這是針對某一專項活動或政府工作的某一方面而展開評估，主要強調(diào)了外部評估，目的是要通過社會調(diào)查、滿意度評價等方法提高公眾對政府工作的滿意程度。但這種評估形式存在著如何識別和選擇公眾評估主體、滿意度評價是否適用于所有黨政機關(guān)、評估結(jié)果能否客觀地表征被評估對象的績效等問題。我國公共部門績效管理取得的重大改進(jìn)第一，越來越重視分類評估，逐步改變了以往一套指標(biāo)評全國的不科學(xué)做法。例如，廣東根據(jù)所轄的都市開展區(qū)、重點開展區(qū)、優(yōu)先開展區(qū)和生態(tài)開展區(qū)四類不同的功能區(qū)的劃分，將評估指標(biāo)區(qū)分為共性指標(biāo)與差異性指標(biāo)，并通過評估指標(biāo)權(quán)重設(shè)計和分值的不同安排