1990年代中國城市空間結構的變化

1990年代中國城市空間結構的變化

119城市郊區(qū)的重新組合改革開放以來，特別是1992年改革加快，經濟快速發(fā)展，中國城市發(fā)生了重大變化。國內外一批學者對中國城市空間結構的變化作了研究。(Gaubatz,1999;Wu,1996;Dreyer,1997;Einwalter,1996;Zhu,1999;周一星等,1998;唐子來等,2000;吳志強等,2000)綜合各位學者的發(fā)現,可以概括1990年代中國城市空間的變化主要表現為兩方面:城市建成區(qū)向外擴展,以及與此同時發(fā)生的城市內部空間的重新組合。建成區(qū)向外擴展的主要表征是城市,尤其是特大城市的郊區(qū)化趨勢。北京、上海、廣州和沈陽等城市的建成區(qū)的擴展,已表現出典型的郊區(qū)化過程。(周一星,孟延春,1998)以上海為例,原為上海郊區(qū)縣的寶山縣、上?？h、川沙縣、嘉定縣等大片郊區(qū)已經城市化,成為市區(qū)的一部分。這個郊區(qū)化過程的動力機制,包括政策因素——城市土地有償使用制度的建立,促使土地批租、土地置換和企業(yè)郊遷,及住房制度改革和大規(guī)模市政建設和舊房改造帶來居住區(qū)的外遷;經濟因素——國內外巨額建設投資為郊區(qū)化提供了資金;以及技術發(fā)展因素——新的交通和設施通訊設施使郊遷的缺點大幅下降,從而消除了郊遷的顧慮,鼓勵了郊區(qū)化。城市建成區(qū)內部空間的重新組合則有更為復雜的表征。(唐子來、欒峰,2000;吳志強、姜楠,2000;胡俊、張廣恒,2000)其基本趨勢是:(1)CBD區(qū)的加強或重現,其商業(yè)、辦公功能大為增強;(2)由于CBD的發(fā)展,城市居住區(qū)開始從城市核心轉移到城市內圈;(3)原來位于中心城的工業(yè)遷移到城市外圈,和原有的郊外工業(yè)區(qū)、工業(yè)衛(wèi)星城市合并,或在城市外圈開發(fā)出新的工業(yè)區(qū)。一些中國城市原來由“單位大院”組成的城市結構正在消失,代之以不同用途的功能區(qū)組成的城市。(Gaubatz,1999)城市內部空間變化的動力同樣有政策的作用——土地使用制度及住房制度的改革;現代企業(yè)制度的建立使企業(yè)有權處置土地;金融制度改革使開發(fā)貸款和住房貸款得以實現;以及經濟發(fā)展的作用——土地批租獲得開發(fā)重建的資金,城市經濟發(fā)展對城市建設的需求和推動。城市空間變化的外向擴展和內部重組這兩大方面是互相關聯、互為因果的。沒有建成區(qū)的向外擴展,外遷的企業(yè)和居住區(qū)就無去處,則城市內部空間的結構重組無從實現。沒有內部重組造成的推力,郊區(qū)化就失去了動力而無法產生。因此,造成城市內、外空間變化的動力機制實質是相同的:即所謂“政策力”、“經濟力”和“社會力”三者的共同作用。按照這個發(fā)展趨勢,原來所謂“功能混雜”的城市市區(qū)正在漸漸向“功能分區(qū)”的、經典的同心園式用地模型靠攏:在城市核心是商貿功能為主的CBD,緊靠核心外圍的城市內圈主要是居住區(qū),在城市外圈則是新舊工業(yè)區(qū),以及由核心及內圈外遷出來的新居住區(qū)。眾所周知,同心園式的用地模型是1925年由芝加哥大學的伯吉斯(Burgess)根據芝加哥市土地使用模式總結而成的。但很少有人知道,伯吉斯作為社會學家,其用地模型主要基于社會學的人口遷居理論。他在1928年發(fā)表的“美國城市的居住分離”(Residentialsegregation)一文中描繪的城市空間結構是:市中心是CBD,市中心區(qū)外圍的第一層是工業(yè)區(qū);緊接著工業(yè)區(qū)是“過渡區(qū)”(Zoneintransition),即外來移民到達該城市后的第一個落腳點。因為該區(qū)靠近工業(yè)區(qū),故房價低廉,又接近工作地點。然而,一旦新移民找到工作,來自不同種族背景的移民就向城內不同地區(qū)遷移。例如,黑人向市區(qū)西部擴展,猶太人向西偏南方向遷移,而波蘭人、意大利人則向西北向遷移。最終,形成了一個由族裔移民相對集中的組團構成的“拼合城市”。在這些組團中,各自有自己的商業(yè)中心及社會服務設施。這樣的城市結構已具有某些“多中心城市”的影子。這些“小中心”有的保留至今,如今天芝加哥城中的“小意大利”、“希臘城”和“唐人街”。因此,人口遷移是城市空間結構變化的基本原因之一。人口遷移當然有經濟上的原因,但更多是社會學方面的原因,因而作為一種社會學理論的遷移理論成為研究城市空間結構變化的基本理論之一。迄今為止,對中國1990年代城市空間結構變化的分析,基本上是出于經濟、政策兩方面的考慮,而從社會學和其他學科角度所作的分析仍為罕見。如何從多學科的角度來研究城市空間結構變化及其動力,仍是一個尚待開發(fā)的領域。由于描述1990年代中國城市空間的變化已有眾多的論文,本文著重討論引起城市空間變化的內在動力,以及這些變化與城市規(guī)劃的關系。2關于城市空間結構變化的幾個理論城市空間結構的形成及其動力歷來是城市研究關注的中心,在發(fā)達國家中,有以下一些主要理論解釋城市空間結構的動力機制。2.1經濟解釋從經濟學角度分析城市結構是最經典的解釋城市結構的理論?；诓煌闹攸c,又分成若干流派。2.1.1理想狀態(tài)下土地配置模型在市場經濟下,基于供需關系的價格決定了資源的分配。在城市中,城市土地的地價則決定了土地資源的配置,由此不但造成了城市空間結構的現狀,也引導了其未來發(fā)展的方向。這個基本觀點獲得廣泛的支持,成為分析城市空間結構的基本理論。由地價來分析用地結構有眾多的流派。1960年代,阿朗索(Alonso)通過分析土地成本(地價)和區(qū)位成本(因區(qū)位引發(fā)的其他費用,如交通費用)對形成居住區(qū)分布狀態(tài)的影響,指出不同地價導致不同的土地使用,故地價是形成城市空間結構最基本的因素。然而,對“地價的影響究竟有多大”這一問題,有不同的解釋。新古典主義經濟學派傾向于討論理想狀態(tài)下的土地配置模型,即按自由市場條件下,根據供需關系決定地價,能支付最高地價的用途占用地價最高的地區(qū),其目的是提出在“理性條件下”經濟地利用土地的“最佳”用地模式,以供規(guī)劃土地配置時作指導。由于“理性條件”在現實生活中并不存在,行為學派則加入了“現實條件”作為約束,對“理想的”土地配置模式作出修正。土地經濟學中的結構學派則認為,不應抽去現實生活中的政治因素討論抽象的地價問題,因而引入了政治經濟學的內容。如哈維(Harvey)以新馬克思主義的觀點提出,城市空間結構的變化是出于資本主義生產關系中新的生產形式對資本流動及再生產的需要。這個學派在解釋國際層面上城市結構的變化方面有較大影響。按此觀點,由于國際上勞動力的再分工,發(fā)達國家日益成為生產的管理中心和研究中心,而將生產中的生產環(huán)節(jié)遷移到發(fā)展中國家土地、勞力便宜的地區(qū)去。帶來的結果是,發(fā)達國家中制造業(yè)衰退,由此引發(fā)老的工業(yè)中心城市衰退。而新的管理、研究中心多建在郊區(qū),帶來了高度的郊區(qū)化。與此同時,新興國家中有土地和勞動力優(yōu)勢的城市吸引了制造業(yè)、加工業(yè),城市得以發(fā)展,并向外擴展。吳志強提出的“A型全球城”即指發(fā)達國家集中了管理(包括金融管理)、研究中心的城市,而“B型全球城”即指新興國家的主要工業(yè)中心,兩者相互對應。由此可見,國際資本的流動是造成發(fā)達國家和新興國家城市空間變化的基本動力。資本流動影響到城市土地需求的變化,而土地需求則造成地價變動,地價的變化會對中國城市的空間結構發(fā)生影響。因為中國土地價格相對便宜,有國際資本流入的城市則增加建設量而向外擴張。城市內部地價的差異,則導致城市土地的重新配置——工業(yè)及低價格住宅外遷,將地價較高的中心區(qū)讓給可以出高價買地的商業(yè)、辦公及高級住宅區(qū),出現城市內部空間的重組。按土地經濟學的地價理論來配置用地,成為當前中國修編總體規(guī)劃的重要依據。對現有用地的調整、對新區(qū)的選址、地價因素均是主要考慮。2.1.2對經濟發(fā)展重點的認識不到位經濟活動的客觀規(guī)律之一是規(guī)模效應。由于商業(yè)、服務業(yè)及工業(yè)都需要一定的集聚規(guī)模,故各專門化的經濟活動區(qū)漸漸形成。在計劃經濟下,由于經濟效益不是主要考慮因素,故規(guī)模效應也不被重視。引進市場經濟后,對經濟效益的追求,使各企業(yè)都十分注重規(guī)模效應,于是在市中心區(qū)發(fā)展了商業(yè)、辦公為主的CBD,而原來的近郊工業(yè)區(qū)和新建的工業(yè)開發(fā)區(qū)則成為工業(yè)的集中地,出現了城市空間結構的重組。經濟規(guī)模效應使相同功能用地有集聚的傾向,從而使城市用地出現一種“集中”的趨勢。在現實生活中,我們看到小塊分散的零星工業(yè)用地正漸漸遷并到工業(yè)區(qū)中,一些城市的“單位大院”也正讓位于按使用功能組織的大區(qū)。除了因地價不同而調整土地之外,規(guī)模效應是另一個經濟因素。2.1.3新的經濟社會,能促使交通成本向低地方成本轉變,造成郊區(qū)化社會發(fā)展的新趨勢。為了交通從經濟上“理性決策”出發(fā),一切經濟活動都為了低投入、高產出。反映在選擇用地時,無論是考慮工廠選址,或是購買住房,對土地成本和交通成本的分析,都成為決策的重要依據。當交通成本相對于土地成本變得便宜時,郊區(qū)化就會出現,因為郊區(qū)的低廉地價能使總投入減少。在美國,以同樣的資金,可以在郊區(qū)購買到更大片的土地,而政府投資建造的便捷的公路系統(tǒng)使交通成本下降,由此客觀上鼓勵更多人遷到郊區(qū),造成城郊空間的變化。一般認為,政府投資建設的交通系統(tǒng)越發(fā)達,郊區(qū)化的進程將越加速,這樣會出現一種“離心”的傾向——工業(yè)、居住都可能遷到郊區(qū)。以上兩種理論實際上是土地經濟學的延伸,雖然著重點不一,實質仍是土地地價對土地配置的影響。2.1.4城市擴展與財政投入是城市發(fā)展的內在要求一切經濟活動都需要一定的經濟基礎即財政力量作支撐。城市空間的擴展和重組作為一種大規(guī)模的經濟活動,極其敏感地受到經濟基礎的制約。雖然中國政府的城市政策歷來要求發(fā)展中小城市,但在改革開放之前,中小城市因經濟基礎薄弱而難以發(fā)展。1990年代的城市快速發(fā)展正是改革后城市財力充裕的表現。在經濟條件較好的城市,市政府用于市政建設、新區(qū)開發(fā)上的投資十分可觀,而這種市政建設又進一步吸引了國內外投資,促進城市的擴展?！笆硷@點理論”(張庭偉,1982)提出人均GNP要在3000美元以上,才可能出現城市的郊區(qū)化,主要依據即是城市擴展所需要的經濟基礎。從城市內部來看,雖然居民普遍向往更好的住房,但家庭收入的限制妨礙了居民遷向更好的住宅。只有家庭的經濟實力增強后,遷移才成為可能。因此,無論是城區(qū)的擴展或內部空間結構的重組,都受制于城市的經濟實力。2.2從城市社會學的視角,把城市社會學作為社會科學的核心,以社會分析為工具,以解釋社會現象為任務。而城市社會學作為社會學的一支,則把城市空間結構的形成這種社會現象作為主要研究對象。早在1920年代,以帕克(Park)為代表的芝加哥學派提出城市社會生態(tài)結構理論,從此成為城市社會學的主要理論之一。數十年來,有兩個理論流派在解釋城市空間結構中有較大影響,即新馬克思主義理論和遷移理論。2.2.1社區(qū)的階級分化和“老”按照這個理論,城市空間配置的實質,是城市中各階級所處地位高低的物質表現。從對居住區(qū)的分析中可發(fā)現,居住區(qū)的分離是階級分化的物化表現。占統(tǒng)治地位的社會群體占有最優(yōu)良的用地,而市政府作為統(tǒng)治群體的代表,以提供不同的公用服務設施的方法,認同、甚至加劇了居住區(qū)的這種分離,其實質是加深了階級分化。一旦經濟基礎和作為上層建筑的公共政策發(fā)生變化,新的得益的階級將替代原先占統(tǒng)治地位的階級,對城市空間進行重新分配,其表現就是城市空間的重組。所以城市空間的變化是城市中各利益集團關系變動的物質表現。由此分析,發(fā)達國家中的高度郊區(qū)化,是中產階級中上層作為新上升的政治勢力,迫使政府以公共投資建造郊區(qū)公路和基礎設施為自己服務的結果。而老城市中舊居住區(qū)的衰落則是居住在其中的低收入者和有色人種政治影響力下降的表現。在中國城市,新產生的中產階級向市區(qū)的高級住宅區(qū)集聚,同時一般工薪階層向郊區(qū)“適用住宅”和“廉租住宅”遷移,也是不同收入的社會階層分化的結果,反映出不同階層在城市中決策影響力的變化。這種分化產生了一種“分散”的力,導致城市外擴和內部重組。2.2.2居住的共同性前文已引用了伯吉斯(Burgess)對芝加哥市不同族裔居民遷移的研究。這個研究認為,種族的集聚是移民遷移的動力。而居民遷移對形成美國大城市的空間結構,尤其是居住空間結構起著決定性的作用。幾十年后的今天,種族分離仍然是形成美國城市空間結構的基本因素之一。黑人和白人的分離,黑人和拉丁美洲裔(以墨西哥人為主)的分離,不僅出于一般意義上的種族分離,而且更出于政治上的要求:只有同一族裔高度集中在一區(qū),該區(qū)才可選出代表該主導族裔的市議員或聯邦眾議員。這是因為美國的選區(qū)劃分是基于社區(qū)的人口數,只有達到一定人數,才有資格選出議員。而某一族裔占多數則是該族裔贏得該選區(qū)的基本保證。所以,人口分離的原因不僅是種族方面的,反映出人類尋找共同社會屬性而居住的共同特性,也是政治體制方面的,即特定(如選舉制度、戶口制度)體制人為造成的。在中國大城市,外來打工人員占城市居民的比例正在上升。某些城市(如東莞)中外來人員的比例已是當地原有人口的數倍。外來打工人員的居住分布已明顯反映出外來者省籍、職業(yè)等社會屬性的影響。作為群體,外來人員往往集中在城市外圍邊緣及城鄉(xiāng)結合部地區(qū),和城市原住人口分離。(馮健,周一星,程茂吉,2001)在外來人員居住區(qū)中,又分化為基于省籍而形成的居住組因,如“浙江村”、“新疆村”;或基于行業(yè)而組成的商業(yè)服務業(yè)組因,如“服裝街”、“修理街”等。與此同時,高收入的中青年精英正向市中心的黃金地段遷移,并帶動為他們服務的高消費區(qū),如上海的衡山路及“新天地”一帶。一旦這些帶有各自特點或名聲(“上只角”或“下只角”)的區(qū)域形成,與之有相似社會特性的人們就會認同、遷入,從而加劇社會分化。這樣,在城市內部形成城市空間的分離和重組。某些地區(qū)從不出名可以變?yōu)槌雒?某些地區(qū)曾是“下只角”可以變?yōu)椤吧现唤恰?其原因在于遷居進入者的社會聲名。這樣一種社會變動在城市空間中必然會有反映。以“階級”(新馬克思主義理論)和“種族”(遷移理論)這兩大社會關系來解釋城市空間結構的形成和變化,是從社會學角度討論空間結構的主流。在此基礎上,又有一些分支,如以人口的職業(yè)特點、以家庭的生命周期等來解釋居住區(qū)的結構的理論等。但簡而言之,階級(class)和種族[包括人種(race)和族裔(ethnic)]是社會學理論的兩大支柱。從社會學的這些理論來看,社會屬性不同使居民有“分”“合”兩種力量。不同階層、不同族裔的人群之間有分化的傾向,而相同社會屬性手群體則有集聚的傾向。其結果,是城市內部空間的同質化程度上升。從不同程度的異質空間向同質化空間過渡的過程就是遷居的過程,也就是城市空間內部重組的過程。一組內部同質化程度相當高的異質空間組合在一起,就構成了城市。2.3“新政治文化論”和“新時代”的內涵從廣義的定義來看,文化—政治也可歸入社會學的范疇。但由于文化—政治學的觀點更接近于政治學,故分開介紹。以階級和種族來解釋城市空間結構的社會學理論,被一些學者認為過于偏激。為了尋求更為普遍的解釋,文化—政治學的理論作出了努力。這個理論的基礎是文化價值觀。按此理論,城市空間的構筑建立在居民對相近的文化價值的認同上。具有相近文化價值觀的組群住在一起,推選出反映自己價值觀的政治代表管理城市,并按這些價值觀建造、改造城市。在這個理論中,“階級”和“種族”這樣比較“狹義”的社會屬性,被“文化價值”這個包容性更大、更模糊的社會屬性所覆蓋了。“階級”和“種族”的不同,猶如教育程度的不同,家庭結構的不同一樣,僅是文化價值不同的特殊表現。自1980年以來,以芝加哥大學(FerryClark)教授為首的研究小組對全世界38個國家(主要是發(fā)達國家)的7000多個城市進行了調查。受訪的6萬余名政府官員、專家被要求回答一系列問題,中心是:怎么管理城市?這個耗資1500萬美元的研究的成果,是“新政治文化論”(TheNewPoliticalCulture)這一系列專著的問世。這個理論認為,隨著后福特主義生產方式替代了傳統(tǒng)的生產方式,社會進入了后工業(yè)時代。在這個時代,大批具有更高教育程度、更高收入、更多在研究和管理領域內就職的人們正成為社會中堅。他們不同于傳統(tǒng)的“社會中堅”,在價值觀上表現出一種“新政治文化”。這種新政治文化有以下一些特點(Clark等,1998):(1)傳統(tǒng)的左翼—右翼,或自由派—保守派之間的分正變得模糊。具有新政治文化價值觀的人們在社會問題上往往更多表現出自由派或左翼的傾向(如關心弱勢群體,支持女權運動,對同性戀者認可,主張寬容的基本人生態(tài)度)。但在經濟上他們則往往傾向保守(主張減少對經濟的干預,讓市場法則引導經濟增長等)。因此,在價值觀上,社會問題和經濟問題可以分開,即,價值觀本身可以是多面的,甚至是自相矛盾的。(2)具有新政治文化價值觀的人們,以及代表他們的政府,以具體的城市問題的關心超越了對抽象的意識形態(tài)的關心。而在眾多的城市問題中,對城市社會問題的關注又超越了對經濟問題的關注。(3)在前工業(yè)社會和工業(yè)社會中,人們的分化多基于社會政治的群體因素,如階級,種族。而在后工業(yè)社會中,新的社會分化(Cleavages)則更多基于非政治的個體因素——各人教育程度的差異或性別的不同而引起的分化。由于注重個人的差異,社會個人主義,隨同市場個人主義一起,有膨脹的趨勢。(4)與這種獨立的個人主義價值觀有關,傳統(tǒng)的等級式的政治組織(如政黨)的影響力正在減弱,而掌握了更多知識的居民作為個體的參與決策的愿望在上升。這一點,尤其表現在高學歷、高收入的中青年組群中。他們對城市管治(governance)的要求是今日城市問題中的重要內容。“新政治文化論”對當代發(fā)達國家主流價值觀的描繪,不一定覆蓋了西方國家價值觀變化的全部。而且淡化“階級”和“種族”這兩大造成社會分化的主因,而代之以個體的差異,也受到左翼學者相當多的批評。但這個理論在某種程度上反映了當代西方中青年中主流的文化價值,這個理論提出的本身,就是新興的中青年中產階級表達自己政治聲音的表現。在他們看來,美國總統(tǒng)克林頓,英國首相布萊爾,德國總理施羅德,都是這一代“新政治文化”價值觀的擁護者。按此理論,新政治文化價值觀的支持者對城市建設有自己的要求。他們強調全體市民共享的公共設施(publicgoods)的重要性,強調城市應是一個整體,而不是關注種族和不同社區(qū)間的沖突,或城市空間為特定的組群服務。所以城市中共享的公共綠地、商店、休憩設施應當是市政府關注的中心,而市中心區(qū)在城市結構中的重要性也因而重新出現。他們對城市的“質”的關心更甚于對城市向外擴展的“量”的關心,因此城市內部空間的重組應獲得更多注意。支持該觀點的一個例證是,2000個美國人口普查結果顯示,很多美國大城市已停止人口流失,數十年來第一次出現中心城人口上升的現象。例如芝加哥市,在1990-2000年中人口增長了4%,反映出市中心區(qū)生活質量及城市環(huán)境的改善吸引了相當多的中青年人口回流進城。2.4從政府管治的角度談近20年來,占美國城市理論主導地位的理論是“城市政體理論”(UrbanRegimeTheory)。這個理論是從政治經濟學的角度出發(fā),對城市發(fā)展的動力——市政府(所謂“政府的力量”),工商業(yè)及金融集團(“市場的力量”)和社區(qū)(“社會的力量”)三者的關系,以及這些關系對城市空間的構筑和變化所起的影響,提出了一個理論框架。由斯通(Stone)、羅根(Logan)和莫羅奇(Molotch)所創(chuàng)建的政體理論是從發(fā)達國家中城市政策的演變分析中得出的。它有兩個前提:(1)在市場經濟下,社會資源基本上是由私人(包括私有企業(yè)和個人)所控制。(2)在發(fā)達國家,政府經由全體市民選舉產生,必須代表全體選民的利益。這兩個前提反映出發(fā)達的市場經濟國家面臨的一個基本矛盾:經濟活動的私有性和政府管治的公共性之間的矛盾。一方面,為了贏得選舉,每屆市政府都必須表現出政績,最主要是促進城市發(fā)展,提供就業(yè)機會,增加稅收,以便用稅收收入改善城市面貌,提高公共服務的質量,以贏得市民的支持。但另一方面,由于大部分社會資源在私人控制之下,市政府能支配的資源有限,故市政府為了做出政績,不得不借助于私人集團——工商業(yè)及房地產公司的財力。為了得到這些公司的投資,市政府就必須滿足這些公司的要求,作出讓步,提供優(yōu)惠條件。例如,減少企業(yè)稅,以政府投資改善基礎設施來吸引投資等。這樣,掌握著權力的市政府就必須和控制著資源的企業(yè)集團結盟,出現在管治城市中的“權”和“錢”的同盟,或稱為“政體”(regime)。這種結盟不是為了某一私人(如市長)的個人利益,而是為了代表統(tǒng)治者群體的共同利益。但這種結盟在同時又受制于社會的約束。因為權錢的結盟若是以犧牲過多的社會利益作代價,或者城市發(fā)展帶來的利益未能被市民所分享,則市民在選舉時可以用更換掌握權力的人——改選市政府的辦法來拆散現有的權錢同盟,而代之以新政府。新政府雖然會更多考慮市民的利益,但一旦掌握權力,就會發(fā)現向控制資源的集團讓步是吸引投資的必須,于是新一輪的政體變遷就產生了。而“政體理論”關注的中心,是如何在“吸引投資促進經濟”和“讓廣大市民分享到經濟發(fā)展的利益”之間找到平衡。由于“權”和“錢”的力量總是大于社會的力量,故關鍵是加強社會的監(jiān)督作用,培育社區(qū)參與決策的能力。城市空間的變化是政體變遷的物質反映。如果商業(yè)、零售業(yè)及投資于市中心的開發(fā)商和市政府結盟,則市中心改造會成為市政府關心的重點。在總投資有限的情況下,城市空間變化會表現出市中心更新、而一般社區(qū)面貌不變或衰退的狀況。在這些一般社區(qū)中的高收入者外遷,使地價、房價下降,而低收入者遷入,替換了原來收入較高的居民,由此因居民遷移使城市空間發(fā)生重組。若是房地產公司、大建筑公司和市政府結盟,則有市場“賣點”的新開發(fā)區(qū)會成為市政府的重點,政府會以公共投資在那些新區(qū)建造基礎設施以吸引更多開發(fā)投資,這些新區(qū)則成為城市向外擴展的熱點。所以,誰是“政體”的成員,誰是“政體”的主導者,會引起城市空間的不同變化。市政府通常有四組可供選用的發(fā)展戰(zhàn)略。在每種戰(zhàn)略中,市政府和不同的利益集團結盟,并對城市規(guī)劃有著全然不同的影響(表1)。2.4.1減少規(guī)劃、管理策略、市場等金這個戰(zhàn)略為了促進城市經濟增長和城市發(fā)展,因此市政府和控制資源的市場勢力結盟,但忽視社區(qū)的利益,例如,要求某些社區(qū)搬遷以為開發(fā)商提供土地等。在與城市規(guī)劃的關系上,為了吸引投資,市政府可能要求減少城市規(guī)劃的管理作用,包括簡化規(guī)劃審批手續(xù),下放規(guī)劃決策權,按投資商的要求修改規(guī)劃等等。與此同時,又希望發(fā)揮規(guī)劃的設計功能,交給規(guī)劃師更多的設計項目,讓規(guī)劃轉向純粹的物質發(fā)展規(guī)劃,而減少規(guī)劃在資源分配、尤其是土地資源分配中的作用。在中國的一些城市里,賦予規(guī)劃以“龍頭”的美譽,希望規(guī)劃更好為市政府的經濟發(fā)展戰(zhàn)略服務,為投資商服務,為城市的擴展服務,卻不希望規(guī)劃強調全體市民、尤其是普通市民的利益而和投資商沖突。在現實生活中,這個戰(zhàn)略受到市政府的提倡,具有最大的現實可能性,并在中國城市廣為采用。2.4.2“可持續(xù)發(fā)展的城市”與“監(jiān)管破局”的策略這個戰(zhàn)略承認經濟增長和城市發(fā)展的必要性,但希望這種增長是有計劃、有管理的增長,而增長中“質”的提高又比“量”的增加有更重要的意義。采用這個戰(zhàn)略的市政府會爭取“市場力”的支持并與之合作,但同時又借助于“社區(qū)力”來制約、平衡“市場力”的過度的要求。由下而上的社區(qū)公眾參與是市政府劃助社區(qū)力量的主要途徑?！翱沙掷m(xù)發(fā)展的城市”和“精明地增長”(Smartgrowth)是這個戰(zhàn)略提出的口號——要求發(fā)展,但必須要能持續(xù);支持增長,但必須要考慮全局。這個戰(zhàn)略最重視城市規(guī)劃的作用,希望借助于規(guī)劃手段,如劃定城市發(fā)展界限,限制城區(qū)蔓延等措施來引導、管理城市的擴展。在城區(qū)內部,則注重所有社區(qū)質量的提高,強調環(huán)境質量問題。這個戰(zhàn)略是當代美國規(guī)劃界大力推崇的做法,也是中國規(guī)劃界努力提倡的方向。2.4.3美國促進減少積極城市化的政策,為城市未來發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境。一個新這個戰(zhàn)略主張保持城市規(guī)模的現狀,反對以公共資金即納稅人的錢建造新的基礎設施、資助開發(fā)商的開發(fā)投資。它要求政府減少涉及城市發(fā)展的項目,因此也希望減少作為政府職能的城市規(guī)劃的作用。在美國,支持這個政策的大多為中小房地產主,他們反對市政府增加房產稅以增加政府收入,而希求一個“節(jié)儉的小政府”,維持一套運作良好、平穩(wěn)的市政服務系統(tǒng),不愿看到城市擴展帶來新人口遷入、擴建施工帶來喧鬧混亂等等弊端。由廣大中小房地產業(yè)主構成的社區(qū)組織形成“社會力”,支持政府采用這個戰(zhàn)略,而可以帶入資源的“市場力”則遭到冷遇。2.4.4從美國的國家市場經濟體制的角度談這個戰(zhàn)略為窮人和弱勢階層請命,要求市政府以更多的財力建造低收入住宅,改善公共交通,為窮人提供醫(yī)療服務,投資于公立學校的建設等等?？傊?強調社會公平,突出改善低收入者的社區(qū)是這個戰(zhàn)略的核心。支持這個戰(zhàn)略的是低收入市民和一部分高級知識分子。如果采用這個戰(zhàn)略,則城市規(guī)劃的作用將大為增強,規(guī)劃將作為政府職能,主要起到重新分配財富,并在物質建設中落實這種重新分配的作用。在這樣的政策下,眼下建設重點是低收入區(qū)的改造,故現有城市不會外擴,市中心也不會集中了大部分的建設投資和項目,從而影響城市空間結構的變化。迄今為止,在美國沒有見到有城市完全采用這個戰(zhàn)略。在一些城市里,即使是受下層社區(qū)的選民支持而成功進入市政府執(zhí)政的左翼人士,如芝加哥市的黑人市長華盛頓(H.washingtan),一旦主政,也不得不修改他們在競選時的諾言,而在一定程度上向掌握資源的勢力妥協(xié)。其實質是美國社會根深蒂固的財產私有制,使市政府無法離開掌握資源的勢力的幫助來建設和管理城市。以市場來配置資源的體制能有效地促進效率的提高,其代價是無法兼顧公平。以“公平”為出發(fā)點的激進的戰(zhàn)略所以必然會在私有制市場體制下失敗。以上從經濟學、社會學、文化—政治學和政治經濟學等方面討論了研究城市空間結構及其變化動力的幾種理論。其中有些理論(如土地經濟學)在中國早有介紹,故從簡討論。有些理論(如“新政治文化論”和“政體理論”)則見之不多,故詳細介紹。在這里,我們看到的是一個錯綜復雜的“力場”。在這些力中,有的牽引城市離心式地外向擴展,有的則向心式地吸引城市內向重組。為什么不同城市呈現出不同的空間結構?為什么同一城市在不同時期,也會呈現出不同的空間結構的變化?答案在于這些力的相互作用。在此提出一個“綜合理論”的理論框架來討論各種力的關系。3社會力量對城市空間的影響城市空間結構的形成和變化是城市內部、外部各種社會力量相互作用的物質空間反映。擁有資源或影響力的力量,在相互作用之后的合力的物化,體現為城市空間的重組或擴展。在市場經濟條件下,沒有一個單一的力可以完全決定城市空間的結構。在經濟全球化條件下,更有國際資本對地方層面上各種力的影響。但在諸多的社會力量中,在某一時期,有某種力會主導最后的合力,并主要地影響城市空間結構的變化。城市中各區(qū)的功能變化則是城市空間結構變化的產物。影響城市的社會力量可簡約地分為“政府力”(主要指當時當地政府的組成成分及其采用的發(fā)展戰(zhàn)略)、“市場力”(主要包括控制資源的各種經濟部類及與國際資本的關系)和“社區(qū)力”(主要包括社區(qū)組織、非政府機構及全體市民)。這三種力的相互作用,有以下三種可能的模式。(1)“普遍的影響”按物理學的定義,一組相等權重的力的合力可以由各力大小作綜合而得出(圖1a)。這里的關鍵是“相等的權重”。在這個條件下,如政府希望城市新區(qū)向東南發(fā)展,社會民眾希望向西發(fā)展,而市場力則看好西南時,最后發(fā)展方向可能是南方。實際影響力大的力,會對最后合力有較大的影響。這個模型只能作概念上的抽象模型,實用價值很低,因為在現實生活中,這三組力并不以相同權重同時起作用。(2)決策意圖的相互覆蓋政府、市場和社區(qū)三組力,有不同的權重,在決策時有不同的層次。在大多數中國城市中,政府的決策作用遠遠大于市場和社區(qū)的決策,因此,這三組力的相互作用有著覆蓋的特征(圖1b)。處于權重最大的上層的決策意圖,將覆蓋處于下層的影響力較小的決策意圖。影響力越大,其覆蓋力也越大,最后形成的決策僅僅反映出占主導地位的力的意圖,并不反映其他力的意圖。(3)城市空間布局:一個崛起大國的考慮結合現實狀況,將覆蓋模型加以改進,提出綜合理論模型。政府、市場和社區(qū)三組力的權重不一,且對城市發(fā)展的意圖不一。在制訂城市發(fā)展決策時,有一組力為主因,提出發(fā)展的創(chuàng)議(initiative),并力圖貫徹之。但由于另外兩組力的存在,使這個動議受到約束而不得不加以調整。最后的決策主要地反映了主因力的意圖,但在某些方面可能作了調整,以滿足另外兩組力的要求。調整的程度則取決于其他兩組力的力度的大小。這個模型似乎可以較全面地解釋城市空間結構的變化,并將經濟學、社會學、文化—政治學和政治經濟學的不同理論綜合起來。試以此模型作框架討論1990年代中國城市空間結構的變化。1990年代以來,由于中央政府權力下放,市政府的獨立決策能力上升,成為城市發(fā)展問題上決策的主因力。以“政體理論”來分析,大多數市政府采用了促進經濟增長的戰(zhàn)略。為了經濟增長,就需要吸引投資,包括國際、國內的投資。在市內,土地是市政府能控制的最大資源?；谕恋亟洕鷮W的