第03章 衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理理論與方法

國家衛(wèi)生和計劃生育委員會“十二五”規(guī)劃教材全國高等醫(yī)藥教材建設(shè)研究會“十二五”規(guī)劃教材供衛(wèi)生管理及相關(guān)專業(yè)用全國高等學(xué)校教材衛(wèi)生應(yīng)急管理主審陳賢義主編吳群紅楊維中副主編譚曉東吳美珍PublicHealthEmergencyManagement第三章衛(wèi)生應(yīng)急中的

風(fēng)險管理理論與方法

目錄

學(xué)習(xí)目標(biāo)章前案例引

言第一節(jié)風(fēng)險管理相關(guān)概念和理論第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理內(nèi)容和流程第三節(jié)風(fēng)險管理過程中涉及的主要方法本章小結(jié)關(guān)鍵術(shù)語討論題、思考題

學(xué)習(xí)目標(biāo)

通過本章的學(xué)習(xí)，你應(yīng)該能夠：掌握：風(fēng)險、風(fēng)險管理的相關(guān)概念，突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的特征、風(fēng)險管理的特征、原則及基本流程；熟悉：風(fēng)險管理的幾種常用方法和快速風(fēng)險評估方法的應(yīng)用；

了解：風(fēng)險管理的理論發(fā)展歷程及常用的風(fēng)險管理理論；章前案例2008年北京奧運會與殘奧會期間，來自世界各地的人員在短期內(nèi)聚集于北京，人口數(shù)量及人口密度劇增，對餐飲供應(yīng)、居住環(huán)境、室內(nèi)空氣質(zhì)量以及飲用水安全等方面要求較高。而且，北京奧運會期間正值夏季，高溫高濕天氣正是食物中毒和腸道傳染病高發(fā)季節(jié)。如果防控措施不力，在一定條件下，將容易導(dǎo)致重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。為此，在衛(wèi)生保障工作中引進風(fēng)險管理思路，通過風(fēng)險識別及評估，發(fā)現(xiàn)可能會對奧運會產(chǎn)生較大影響的公共衛(wèi)生事件共有五類45種，其中三類5種屬于極嚴重風(fēng)險事件；五類22種屬于高危險度風(fēng)險事件；四類10種屬于中等危險度風(fēng)險事件；四類8種則屬于低危險度風(fēng)險事件。6根據(jù)風(fēng)險評價的結(jié)果，制定相應(yīng)的風(fēng)險管理計劃，確定風(fēng)險具體防范措施和各項應(yīng)急預(yù)案。通過采取嚴密有效的管理和預(yù)防措施，并在活動舉辦期間開展全程動態(tài)評估，最終達到奧運期間無重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，公共衛(wèi)生安全保障任務(wù)圓滿完成。

引言

風(fēng)險無時不在、無處不在，并隨著人類的發(fā)展而不斷變化。人類社會的發(fā)展歷史本身就是一部同風(fēng)險做斗爭、對抗風(fēng)險、管理風(fēng)險的歷史；而風(fēng)險管理理論的產(chǎn)生則是社會生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。人們在長期與風(fēng)險打交道的過程中，對風(fēng)險的認識也在不斷的深化與發(fā)展，風(fēng)險管理的理論與方法也在不斷豐富。

在衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域引入和應(yīng)用風(fēng)險管理的相關(guān)理論和方法，有助于有效控制和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，提高衛(wèi)生資源使用效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件給人類帶來的危害和損失。

第一節(jié)

風(fēng)險管理相關(guān)概念和理論

風(fēng)險管理的相關(guān)概念和發(fā)展歷程衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理123風(fēng)險的概念和特征一、風(fēng)險的概念和特征（一）風(fēng)險的概念

風(fēng)險是指事件發(fā)生可能性及后果的組合，通常具有不利性、不確定性和復(fù)雜性。

風(fēng)險實質(zhì)包括兩個要素：可能性與不利后果——前者指風(fēng)險發(fā)生的概率，后者指風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實后對保護目標(biāo)和對象可能造成的影響、影響的數(shù)量和方式。

風(fēng)險學(xué)說：風(fēng)險客觀說、風(fēng)險主觀說以及風(fēng)險因素結(jié)合說。風(fēng)險的客觀性：不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移風(fēng)險的不確定性：無法完全準(zhǔn)確的預(yù)知風(fēng)險的可測定性：具有一定統(tǒng)計規(guī)律風(fēng)險的損益性：一對矛盾風(fēng)險的相對性：主體不同，結(jié)果可能不同風(fēng)險的可變性：隨著社會發(fā)展有所改變（二）風(fēng)險的特征：11（三）公共衛(wèi)生風(fēng)險公共衛(wèi)生風(fēng)險是客觀存在的。按照突發(fā)事件的生命周期理論，可將事件分為事件前、事件中和事件后，各個階段都存在不同的風(fēng)險。文中所要討論的，主要是指可能會引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險，即指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前的事實隱患，也就是說，如果任其發(fā)展，可能演變?yōu)槭录?.公共衛(wèi)生風(fēng)險的范圍和分類按可能引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型：重大傳染病疫情群體性不明原因疾病重大食物和職業(yè)中毒其他嚴重影響公眾健康的事件風(fēng)險按控制目標(biāo)：可確定的不可確定的2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的特點

突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險除了具有風(fēng)險的一般特征外，還具有如下幾方面特征：成因的多樣性分布的差異性危害后果的隱蔽性和不可預(yù)見性14知識拓展—當(dāng)前我國所面臨的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險氣候等自然生態(tài)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險經(jīng)濟社會發(fā)展和人口流動日益頻繁帶來的風(fēng)險生態(tài)系統(tǒng)失衡，環(huán)境質(zhì)量下降帶來的風(fēng)險人與動物接觸的頻率和方式改變，動物間疫病所帶來的風(fēng)險生活習(xí)慣不同、生產(chǎn)生活方式落后所帶來的風(fēng)險二、風(fēng)險管理的相關(guān)概念和發(fā)展歷程（一）風(fēng)險管理（riskmanagement）的概念風(fēng)險管理，即協(xié)調(diào)各項活動以指揮和控制一個組織去處理和應(yīng)對風(fēng)險（ISO）。具體來講，就是發(fā)現(xiàn)、篩選和實施可用于降低風(fēng)險水平措施的過程。

風(fēng)險管理是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性、科學(xué)性和綜合性很強的工作，是應(yīng)急管理實現(xiàn)“預(yù)防為主、關(guān)口前移”的一項重要基礎(chǔ)性工作。（二）風(fēng)險管理的特征風(fēng)險管理的對象具有特殊性和專門性風(fēng)險管理的范圍具有廣泛性風(fēng)險管理具有較強的應(yīng)用性風(fēng)險管理具有全面性第一階段：早期風(fēng)險管理意識的萌芽

第二階段：傳統(tǒng)風(fēng)險管理階段第三階段：現(xiàn)代風(fēng)險管理階段第四階段：全面風(fēng)險管理階段4123（三）風(fēng)險管理理論的產(chǎn)生和發(fā)展三、衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理

通過實施風(fēng)險管理來控制、降低甚至消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險。實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險管理的本質(zhì)是減少損失概率或降低損失程度。（一）風(fēng)險管理、危機管理及應(yīng)急管理三者之間的

聯(lián)系與區(qū)別狹義

衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域中的風(fēng)險管理與應(yīng)急管理在管理對象、管理目標(biāo)、管理手段、管理績效等方面存在較大的不同。廣義應(yīng)急管理必須涉及風(fēng)險管理與危機管理。簡言之，從突發(fā)事件的管理流程上來看，應(yīng)急管理往前可延伸至風(fēng)險管理。應(yīng)急管理在縱深上可擴展至危機管理。（二）風(fēng)險管理在衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的應(yīng)用在食品安全領(lǐng)域已得到廣泛的應(yīng)用和推廣，如歐盟建立了“歐盟食品快速預(yù)警系統(tǒng)”。在傳染病防控方面，世界衛(wèi)生組織、歐盟疾病預(yù)防控制中心以及美國等已率先引入風(fēng)險管理理論，并取得了很好的成效，如WHO建立了“突發(fā)急性傳染病風(fēng)險評估通報制度”。在舉辦大型活動時，開展公共衛(wèi)生風(fēng)險評估與風(fēng)險管理工作，已得到國際上的普遍認可和重視，如2008年奧運會期間引入風(fēng)險評估理念開展大型活動公共衛(wèi)生風(fēng)險管理活動。

第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理內(nèi)容和流程

公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的目標(biāo)1公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的組織2公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的職能3公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的原則4公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的基本流程5

一、公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的目標(biāo)

衛(wèi)生應(yīng)急中的風(fēng)險管理目標(biāo)與其他領(lǐng)域風(fēng)險管理的目標(biāo)略有不同。首先，預(yù)防和控制風(fēng)險對人造成的危害，保護群眾的健康和生命安全，出發(fā)點務(wù)必是以人為本；然后，在考慮成本-效益基礎(chǔ)上，選擇相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，以最小的代價獲得最大的效益；最后，增強人群抵御公共衛(wèi)生風(fēng)險的能力和提高衛(wèi)生應(yīng)急人員的整體應(yīng)急能力水平的目的。

二、公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的組織

一般風(fēng)險管理組織機構(gòu)形態(tài)的設(shè)置受很多因素的影響風(fēng)險的嚴重性和復(fù)雜程度；風(fēng)險主體的規(guī)模；風(fēng)險主體管理層的態(tài)度；外部因素（如政策和法令）的影響。突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險管理組織各級衛(wèi)生行政部門是其主要的責(zé)任管理主體，其內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理部門作為直接的協(xié)調(diào)與處置機構(gòu)；各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件具體的技術(shù)管理與處置部門，內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理部門或衛(wèi)生應(yīng)急人員來負責(zé)開展突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險評估與管理工作。

三、公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的職能

計劃職能：設(shè)計管理方案，制訂風(fēng)險處理的實施計劃組織職能：權(quán)責(zé)分配和組織相關(guān)職務(wù)調(diào)整等。指導(dǎo)職能：風(fēng)險處理計劃解釋、判斷、傳達、交流信息和指揮等活動。管制職能：計劃執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督、分析和評價。四、公共衛(wèi)生風(fēng)險管理的原則支持決策過程應(yīng)用系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)化的方法以信息為基礎(chǔ)廣泛參與，充分溝通動態(tài)管理，持續(xù)改進五、公共衛(wèi)生風(fēng)險管理基本流程（一）風(fēng)險溝通與咨詢在風(fēng)險管理的各個階段，都應(yīng)該與外部和內(nèi)部的利益相關(guān)者進行溝通和咨詢，找出開展風(fēng)險管理所面臨的風(fēng)險和障礙。在初期就應(yīng)該制定咨詢與溝通的各種計劃，說明與風(fēng)險本身有關(guān)的各種問題。在決策制定過程中應(yīng)鑒別、記錄并考慮利益相關(guān)者的看法。（二）計劃準(zhǔn)備1.制定風(fēng)險管理計劃2.界定風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)3.風(fēng)險管理的資源準(zhǔn)備建立相關(guān)規(guī)章制度、技術(shù)方案以及方法和工具；開展培訓(xùn)和組建風(fēng)險管理專家咨詢隊伍；完善風(fēng)險信息和知識管理系統(tǒng)；健全風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)。4.風(fēng)險管理基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)備（三）風(fēng)險評估

突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險評估是對可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險進行識別、描述和評估的一個系統(tǒng)和循序的過程，風(fēng)險評估是整個風(fēng)險管理過程的核心部分，包括：風(fēng)險識別風(fēng)險分析風(fēng)險評價1.風(fēng)險識別（RiskIdentification）

發(fā)現(xiàn)和描述風(fēng)險或不確定性事件的來源。風(fēng)險識別內(nèi)容可能存在的風(fēng)險是什么？引發(fā)這些風(fēng)險的因素包括哪些？風(fēng)險可能導(dǎo)致怎樣的后果？風(fēng)險識別程序分析并列出所有可能出現(xiàn)的風(fēng)險確定風(fēng)險控制點2.風(fēng)險分析（RiskAnalysis）

判定風(fēng)險等級，包括不確定事件發(fā)生的概率和后果。其目的是分離可接受的小風(fēng)險和不能接受的大風(fēng)險，為風(fēng)險評價和處理提供數(shù)據(jù)。

風(fēng)險分析的過程包括:發(fā)生可能性分析影響程度分析脆弱性分析風(fēng)險承受能力

風(fēng)險控制能力3.風(fēng)險評價（Riskevaluation）

根據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果與確定的風(fēng)險評價準(zhǔn)則進行比較，綜合確定風(fēng)險水平的等級及優(yōu)先順序，以判斷特定的風(fēng)險是否可接受或需要采取其它措施處置。風(fēng)險評價的結(jié)果為具有不同等級的風(fēng)險列表。風(fēng)險水平風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)極低風(fēng)險罕見、幾乎無潛在影響和脆弱性的風(fēng)險低風(fēng)險不容易發(fā)生、潛在影響小、脆弱性低的風(fēng)險中等風(fēng)險高水平和低水平之間的其他風(fēng)險高風(fēng)險易發(fā)生、潛在影響大、脆弱性高的風(fēng)險極高風(fēng)險極易發(fā)生、潛在影響很大、脆弱性非常高的風(fēng)險（四）風(fēng)險處置風(fēng)險處置是修正風(fēng)險的過程。根據(jù)風(fēng)險等級和可控性，分析存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，依據(jù)可行性、有效性、針對性、全局性等原則，從降低風(fēng)險發(fā)生可能性、減小影響程度嚴重性和降低脆弱性等方面，確定風(fēng)險控制策略?；乇茱L(fēng)險預(yù)防風(fēng)險控制風(fēng)險自留風(fēng)險轉(zhuǎn)移風(fēng)險（五）監(jiān)控和審核監(jiān)控和審核都應(yīng)該是風(fēng)險管理過程中的一部分，包括常規(guī)的檢查和監(jiān)督（可以是周期性的或臨時性的），應(yīng)當(dāng)貫穿風(fēng)險管理的全過程。保證新風(fēng)險的監(jiān)測和管理風(fēng)險處置計劃的實現(xiàn)管理者和風(fēng)險影響者對情況的及時了解等幫助識別風(fēng)險的發(fā)生趨勢發(fā)現(xiàn)可能遇到的麻煩及出現(xiàn)的其它變化（六）記錄風(fēng)險管理的過程風(fēng)險管理活動應(yīng)當(dāng)是可追蹤的。對風(fēng)險管理整個過程相關(guān)活動和內(nèi)容進行記錄，可以為已開展的風(fēng)險管理工作的審查和評價提供證據(jù)資料；同時，為今后面對類似風(fēng)險的管理提供了參考依據(jù)；并為后來的風(fēng)險管理工作者提供了豐富的學(xué)習(xí)和借鑒資源。1風(fēng)險識別的主要方法2風(fēng)險分析的主要方法風(fēng)險評價的主要方法歐盟CDC傳染病快速風(fēng)險評估方法簡介34第三節(jié)

風(fēng)險管理過程中涉及的主要方法

一、風(fēng)險識別的主要方法

風(fēng)險管理主體應(yīng)根據(jù)所面臨的風(fēng)險、自身的目標(biāo)和實際能力來選擇適宜的風(fēng)險識別方法及技術(shù)。常見的風(fēng)險識別方法有組內(nèi)討論、使用檢查列表、調(diào)查問卷、屏障模型、系統(tǒng)工程分析等。（一）基于小組的風(fēng)險識別技術(shù)

風(fēng)險識別通常主要是基于專家的定性判斷。大多數(shù)風(fēng)險識別技術(shù)都需要一個專家小組參與，因為小組互動更可能刺激人們考慮即使是信息豐富的人也可能會忽略掉的風(fēng)險。（二）清單技術(shù)僅需要一張清單來構(gòu)建一個直觀的思維過程圖。幫助總結(jié)過去風(fēng)險識別的經(jīng)驗，并為個人或小組提供風(fēng)險評估的信息。（三）屏障模型危險往往也被認為是相應(yīng)保障措施的失效。通過使用可靠性分析可以對技術(shù)保障失效的概率進行預(yù)測。保護措施也可以與安全管理系統(tǒng)中的其他要素相銜接，將關(guān)注放在保障措施而不是危險上，有助于確保將注意力直接放在風(fēng)險控制上，而不是簡單地描述風(fēng)險。

二、風(fēng)險分析的主要方法

風(fēng)險分析為風(fēng)險評價提供了參考，同時也對是否進行風(fēng)險處理、如何選擇最恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險處理策略和方法提供了參考。另一方面也有助于針對不同形式與等級的風(fēng)險，做出關(guān)鍵的決策。

根據(jù)評估過程中評價、賦值方法的不同，風(fēng)險分析的方法可分為：定量（quantitative）定性（qualitative）定量與定性相結(jié)合40（一）德爾菲專家咨詢法德爾菲（Delphi）法是指按照確定的風(fēng)險評估邏輯框架，采用專家獨立發(fā)表意見的方式，使用統(tǒng)一問卷，進行多輪次專家調(diào)查，經(jīng)過反復(fù)征詢、歸納和修改，最后匯總成專家基本一致的看法，作為風(fēng)險評估的結(jié)果。具體實施步驟組成專家小組。按照議題所需要的知識范圍，確定專家。向所有專家提出所要論證的問題及有關(guān)要求，并附上相關(guān)材料，由專家做書面答復(fù)。專家提出個人的測量意見，并說明提出測量值的方法。匯總、整理專家第一次判斷意見，或請身份更高的其他專家加以評論，然后把這些意見再分送給各位專家。收集和信息反饋一般要經(jīng)過三、四輪，在向?qū)＜疫M行反饋的時候，只給出各種意見，直到每一個專家不再改變自己的意見或者各位專家的意見基本趨于一致為止。對專家的意見進行綜合處理，得出結(jié)論。德爾菲法的優(yōu)缺點

優(yōu)點是：專家意見相對獨立，參與評估的專家專業(yè)領(lǐng)域較為廣泛，所受時空限制較小，結(jié)論較可靠；

缺點是：準(zhǔn)備過程較復(fù)雜，評估周期較長，所需人力、物力較大。（二）風(fēng)險矩陣法

風(fēng)險矩陣法是指由有經(jīng)驗的專家對確定的風(fēng)險因素的發(fā)生概率和嚴重程度進行量化評分，將評分結(jié)果列入二維矩陣表進行計算，可按照公式：“風(fēng)險等級=風(fēng)險概率×后果”來計算，最終得出風(fēng)險等級。具體實施步驟組成專家小組。按照議題所需要的知識范圍，確定專家。專家人數(shù)的多少，可根據(jù)預(yù)測課題的大小和涉及面的寬窄而定，一般不超過20人。組織專家對風(fēng)險因素的發(fā)生概率按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行量化評分，計算平均得分。組織專家對風(fēng)險因素的影響程度按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行量化評分，計算平均得分。將各風(fēng)險因素的發(fā)生概率和影響程度的得分列入二維表矩陣進行計算，得出相應(yīng)的風(fēng)險等級風(fēng)險矩陣示例有可能的非?？赡艿木仃嚪ǖ膬?yōu)缺點

優(yōu)點是：操作方便，可以量化風(fēng)險，此外，可同時對多種風(fēng)險進行系統(tǒng)評估，比較不同風(fēng)險的等級，便于決策者使用；

缺點是：矩陣法的通用性較差，很難清晰劃分等級，要求被評估的風(fēng)險因素相對確定，主觀性強導(dǎo)致不同人的分級差異，參與評估的專家對風(fēng)險因素的了解程度較高，參與評估的人員必須達到一