特別行政區(qū)法律審核制度的法理基礎(chǔ)

特別行政區(qū)法律審核制度的法理基礎(chǔ)

《香港法》和《澳門法》明確規(guī)定了特別行政區(qū)的法律審查制度。所謂特別行政區(qū)法律的備案審查制度,又稱報備審查制度,是指特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律在依照法定程序公布后,由依法承擔(dān)報備義務(wù)的單位按照法定程序?qū)⒎上蛉珖嗣翊泶髸?wù)委員會報送備案,由全國人民代表大會常務(wù)委員會依法進(jìn)行審查與處理的一種事后監(jiān)督制度。隨著基本法的實施,特別行政區(qū)法律的備案審查制度開始運(yùn)作。展開并加強(qiáng)這一制度的相關(guān)理論研究,對于推進(jìn)基本法的正確實施有著重大的現(xiàn)實意義。本文擬就特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)、法律性質(zhì)、法理基礎(chǔ)等問題作一探析,以期在基本法實施過程中不斷完善特別行政區(qū)法律的備案審查制度。一、對“備案”法律的審查權(quán):基本法的所作的法律背景關(guān)于特別行政區(qū)法律的備案審查制度,無論是《香港基本法》還是《澳門基本法》都有非常明確的規(guī)定。這些規(guī)定就是特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。以《澳門基本法》為例,第17條第1款在規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)后,第2款緊接著便規(guī)定澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。雖然該款同時規(guī)定備案不影響該法律的生效,但這里的備案決不是僅指備份在案、以供查考這種相當(dāng)于“知道了”意義上的備案,此處的備案是與審查不可分的一種備案。因為《澳門基本法》第17條第3款明確賦予了全國人民代表大會常務(wù)委員會對報其備案的法律以審查權(quán)。雖然第3款的文字表述中并未出現(xiàn)“審查”二字,但整個第3款的內(nèi)容表明的就是全國人民代表大會常務(wù)委員會擁有對澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行審查的權(quán)力?！栋拈T基本法》第17條第3款規(guī)定:“全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見后,如認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系的條款,可將有關(guān)法律發(fā)回,但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效,除澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外,無溯及力。”其中,全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款,意在表明全國人民代表大會常務(wù)委員會對報送備案的法律擁有實質(zhì)性的審查權(quán)。因為不經(jīng)實質(zhì)性的審查,便不可能知道或認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項法律在內(nèi)容上不符合基本法的相關(guān)規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會之所以能作出澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定的判斷,正是以其對該項法律的內(nèi)容擁有實質(zhì)性審查權(quán)為基礎(chǔ)的,也只有在對某一項法律作出實質(zhì)性審查后才能得出其是否與基本法的相關(guān)規(guī)定不相符的結(jié)論。由此看來,《澳門基本法》第17條所規(guī)定的“備案”,不僅僅是停留于“知道了”意義上的備案,而是一種與審查不可分的備案?！爸懒恕币饬x上的“備案”,與“登記”的性質(zhì)相同,①它就是存檔備查,通常不與審查發(fā)生聯(lián)系。從《澳門基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)法律備案的規(guī)定的邏輯順序來看,立法者的意圖就是要將法律備案與審查聯(lián)系起來。因此,《澳門基本法》第17條規(guī)定的“備案”應(yīng)該只是審查的前置程序,因為審查必以備案為前提和條件,備案則必然導(dǎo)致審查,備案與審查不是各自獨立的,更不是相互分割的,兩者實際上共同構(gòu)成特別行政區(qū)法律備案審查這一完整制度。正是從這個意義上說,《澳門基本法》第17條所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案,應(yīng)該與審查并稱,統(tǒng)稱為特別行政區(qū)法律的備案審查,這樣理解才符合基本法的立法原意。《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案,不僅與審查緊密相連,而且還包含著全國人民代表大會常務(wù)委員會對報備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查后的處理權(quán)。根據(jù)《澳門基本法》第17條第3款的規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會在依法認(rèn)定澳門特別行政區(qū)立法會制定的某一項法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款后,可將有關(guān)法律發(fā)回,但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。這當(dāng)中,將有關(guān)法律不作修改并予以發(fā)回,就是全國人民代表大會常務(wù)委員會所作的一種處理。這種處理既是審查的效力體現(xiàn),也是審查的目的所在。如果在認(rèn)定報備的特別行政區(qū)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后而不作出相應(yīng)處理的話,那么審查也就失去了其應(yīng)有的意義,進(jìn)而備案也變成了以供備查的“登記”意義上的備案。這不僅與基本法的立法原意不符,而且會嚴(yán)重?fù)p害基本法的權(quán)威和尊嚴(yán)。因為在澳門特別行政區(qū),基本法屬于憲制性法律,具有憲制性地位,澳門特別行政區(qū)所實行的法律、制度和政策,都必須以基本法為依據(jù),都不得與基本法相抵觸。如果發(fā)現(xiàn)澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定而不予以處理并糾正,那么基本法的憲制性地位就得不到有效保障,依法治澳的法律基石就得不到切實維護(hù),澳門的長期繁榮穩(wěn)定也就會失去基本法這一根本法律保障。由此看來,《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案,不是僅供備查以達(dá)到交流信息目的的備案,而是屬于用以審查處理的備案。全國人民代表大會常務(wù)委員會在收到備案的澳門特別行政區(qū)的法律后,要按照基本法的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性的審查,對于那些經(jīng)審查后認(rèn)為不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的法律,要依法作出適當(dāng)處理,即不作修改,予以發(fā)回。一經(jīng)發(fā)回,該法律便立即失效?！栋拈T基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的上述規(guī)定,既反映了備案的程序性要求,又體現(xiàn)了備案、審查、處理的完整步驟,因而理所當(dāng)然地成為澳門特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。由于《香港基本法》第17條關(guān)于香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的規(guī)定,與《澳門基本法》第17條的規(guī)定內(nèi)容基本一致,因而它同樣是香港特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。二、特別行政區(qū)法的提交和審查制度的性質(zhì)根據(jù)港澳基本法的規(guī)定,特別行政區(qū)法律的備案審查制度應(yīng)屬于一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。(一)立法機(jī)關(guān)的立法審查在法治社會,任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督,立法權(quán)也概莫能外。為了使“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”,②各國在其立法實踐中,逐步形成了相應(yīng)的立法監(jiān)督制度,并成為該國立法制度中不可或缺的重要組成部分。所謂立法監(jiān)督制度,通常是指針對立法過程和立法結(jié)果實施監(jiān)督的一系列制度?？偫▉碇v,世界各國的立法監(jiān)督制度大體可以歸納為以下幾類:立法復(fù)議制度、立法否決制度、立法審查制度、公民公決制度等。③其中,立法審查是指立法監(jiān)督主體依法對立法過程和立法文件的合憲性或合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約的活動,該活動經(jīng)過規(guī)范化、法律化之后便形成了立法審查制度。從各國立法審查的實踐來看,立法審查的主體具有多元性,既有立法機(jī)關(guān)作為立法監(jiān)督主體的,也有法院或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)作為立法監(jiān)督主體的。立法審查的范圍也較廣泛,既有立法機(jī)關(guān)的立法,也有行政立法和地方性立法等。在具體做法中,立法審查又形成了違憲審查、備案審查等相關(guān)制度。其中的備案審查制度指的就是制定機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)范性文件報送法定機(jī)關(guān)備案并接受其審查監(jiān)督的制度。港澳基本法所確立的特別行政區(qū)法律的備案審查制度正是屬于立法監(jiān)督制度中的立法審查制度范疇內(nèi)的制度,是中央對作為地方行政區(qū)域的特別行政區(qū)的立法活動依法進(jìn)行審查監(jiān)督的一種制度安排。備案審查制度是我國一項非常重要的立法監(jiān)督制度,其適用范圍除特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律外,還包括了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查。作為一種立法監(jiān)督制度,特別行政區(qū)法律的備案審查制度所適用的范圍是有嚴(yán)格限定的。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定,只有特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律才必須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查。因此,并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都必須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查。以澳門為例,根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定,只有澳門特別行政區(qū)立法會制定的法律才須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查,澳門特別行政區(qū)立法會通過的法律以外的其他規(guī)范性文件如決議等,則不在報備審查之列。至于行政長官依據(jù)《澳門基本法》制定的行政法規(guī)或頒布的行政命令等則更不在報備審查的范圍內(nèi)。(二)立法監(jiān)督的效力:對法案的事后監(jiān)督立法監(jiān)督制度有事前和事后兩種情形。事前立法監(jiān)督制度是指立法機(jī)關(guān)通過的法案在成為法律之前就要接受法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督,法定機(jī)關(guān)可依法對法案作出否決的制度。例如,立法否決制度就屬于事前立法監(jiān)督制度。事實上,港澳基本法所規(guī)定的行政長官拒絕簽署立法機(jī)關(guān)通過的法案的制度安排就是特別行政區(qū)內(nèi)部的一種事前立法監(jiān)督制度。在這種制度下,行政長官對立法機(jī)關(guān)通過的法案可以拒絕簽署,但這種拒絕簽署并不是絕對的,而是要受到來自基本法本身的約束。以澳門為例,根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定,行政長官如認(rèn)為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區(qū)的整體利益,可拒絕簽署,并在九十日內(nèi)提出書面理由,將法案發(fā)回立法會重議。立法會如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過原案,行政長官必須在三十日內(nèi)簽署公布,或者拒絕簽署立法會再次通過的法案。行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案時,可解散立法會。若重選的立法會仍以全體議員的三分之二多數(shù)通過所爭議的原案,行政長官如在三十日內(nèi)拒絕簽署的,則必須辭職,否則便要簽署公布法案?；痉P(guān)于行政長官對立法會立法活動的這種事前監(jiān)督及其限制的規(guī)定,一般又被理解為行政與立法既相互制衡又相互配合的典型體現(xiàn)。與事前立法監(jiān)督不同,事后立法監(jiān)督是在立法機(jī)關(guān)制定的法案成為法律甚至生效后再由法定機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行監(jiān)督。港澳基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度就是一種事后立法監(jiān)督。以澳門為例,《澳門基本法》第17條第2款規(guī)定:“澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。備案不影響該法律的生效?！被痉ǖ倪@一規(guī)定內(nèi)容表明,一方面,澳門特別行政區(qū)立法會通過的法案在獲得行政長官簽署、公布,成為了法律后,甚至在法律生效后,才須向全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,在沒有獲得行政長官簽署、公布成為法律前,既不能也無須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備;另一方面,即使將立法會制定的法律向全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,報備的行為本身并不會對該法律的效力狀況產(chǎn)生任何影響。該法律按規(guī)定的期限生效的,依其規(guī)定。生效后,效力狀況同樣不受報備行為的影響。只有在全國人民代表大會常務(wù)委員會經(jīng)審查報備的法律,并征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見后,如認(rèn)為報備的法律在內(nèi)容上有不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形,在將該法律發(fā)回的情況下,法律的效力狀況才受到影響,即經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。而且,除非澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外,該法律的失效并無溯及力。(三)建立特別行政區(qū)法律的事后立法監(jiān)督我國現(xiàn)行的立法監(jiān)督體制是由憲法和相關(guān)法律所確立的,其特點是以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為主要立法監(jiān)督主體并享有核心的監(jiān)督權(quán)力,行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為次要的立法監(jiān)督主體并享有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力。④在這種立法監(jiān)督體制下,對法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的監(jiān)督主要是各級人民代表大會常務(wù)委員會的職權(quán)。為此,全國人民代表大會常務(wù)委員會還專門制訂了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》,就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件的備案審查作出專章規(guī)定,以法律的形式正式確認(rèn)了規(guī)范性文件備案審查制度,將各級人民代表大會常務(wù)委員會的立法監(jiān)督活動納入規(guī)范化、法制化的軌道?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》雖不適用于特別行政區(qū)法律的備案審查的情形,但港澳基本法仍確立了由國家權(quán)力機(jī)關(guān)對特別行政區(qū)法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督的制度。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定,接受特別行政區(qū)法律報備的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會,進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)同樣是全國人民代表大會常務(wù)委員會。這表明,特別行政區(qū)法律的備案審查制度是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的一種事后立法監(jiān)督制度,而且是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。與行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督相比,國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督處于更加重要的地位,這是由我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家政治體制中的地位和作用所決定的。而且,行政機(jī)關(guān)的行為,包括立法監(jiān)督行為在內(nèi),最終都要受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。⑤正是基于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督的重要地位,港澳基本法規(guī)定由全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督,這既反映了我國單一制國家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求,維護(hù)了中央依據(jù)基本法所享有的監(jiān)督特別行政區(qū)立法活動的憲制性權(quán)力,又突顯了特別行政區(qū)的高度自治地位,保障了特別行政區(qū)充分享有立法權(quán)。因為根據(jù)港澳基本法的規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會在對報備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查時,只有在認(rèn)為法律的內(nèi)容不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時,才將該法律發(fā)回。這意味著全國人民代表大會常務(wù)委員會在對特別行政區(qū)的法律進(jìn)行審查時,主要是將基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款內(nèi)容作為判斷標(biāo)準(zhǔn),只是在特別行政區(qū)的法律涉及這些內(nèi)容,但又不符合基本法的相關(guān)規(guī)定時,才會依基本法的規(guī)定作出處理。對于特別行政區(qū)的法律純屬自治范圍內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容,則不作審查判斷,以體現(xiàn)并保障特別行政區(qū)在立法領(lǐng)域內(nèi)的高度自治。三、單一制原則下的分權(quán)關(guān)系特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律之所以要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案審查,其全部的法理基礎(chǔ)就在于我國國家結(jié)構(gòu)的單一制原則。可以說,單一制原則是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以建立和運(yùn)行的基礎(chǔ),也是我們理解和把握特別行政區(qū)法律備案審查制度的關(guān)鍵。港澳基本法規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行備案審查,正是單一制原則的內(nèi)在要求。我國憲法規(guī)定,中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這說明我國是單一制國家。⑥單一制的特點,就是全國只有一個國家主權(quán)、一部憲法和一個中央政府,地方政府是中央政府根據(jù)國家管理的需要依法設(shè)立的下級政府,地方的行政區(qū)域也是中央為管理國家方便而劃定的。不僅如此,在單一制國家里,權(quán)力全部集中在中央,由中央政府行使對全國的管理權(quán),地方政府本身并沒有固有權(quán)力,為實現(xiàn)國家管理的目標(biāo),中央政府授予地方適當(dāng)?shù)臋?quán)力。中央沒有授予地方的權(quán)力,自然仍在中央手中,因而不存在什么剩余權(quán)力問題。單一制下中央和地方在權(quán)力享有上的這種關(guān)系,充分表明中央與地方是授權(quán)的關(guān)系。這與聯(lián)邦制國家恰恰相反,在聯(lián)邦制下,聯(lián)邦中央本身并無固有權(quán),聯(lián)邦中央之所以掌握權(quán)力,源于組成聯(lián)邦的各成員邦的讓渡,因為在組成聯(lián)邦之前,各成員邦就已經(jīng)是獨立的國家,并都享有固有的權(quán)力。在組成聯(lián)邦時,為便于聯(lián)邦中央管理的需要,通過制定聯(lián)邦憲法,各成員邦分別把自己固有權(quán)力的一部分讓渡給聯(lián)邦中央,沒有讓渡給聯(lián)邦中央的權(quán)力,即剩余權(quán)力自然仍保留在各成員邦手中。因此,聯(lián)邦制下聯(lián)邦中央和各成員邦之間的關(guān)系是分權(quán)的關(guān)系。單一制和聯(lián)邦制分別所折射出的授權(quán)關(guān)系和分權(quán)關(guān)系有著不同的法律含義,體現(xiàn)兩種不同的權(quán)力關(guān)系。在單一制的授權(quán)關(guān)系下,中央作為授權(quán)者擁有固有、完整的管治權(quán),這也是授權(quán)得以作出的前提。中央對地方作出授權(quán)后,對于地方行使獲授權(quán)力的行為并非任何情況下都完全放任不管,因為中央作出授權(quán)固然有出于考慮地方實際需要的一面,但中央出于考慮自身的需要仍是其作出授權(quán)的重要考慮因素,甚至是決定性的因素。鑒此,在特定情況下,中央作出授權(quán)后,對于地方行使獲授權(quán)力的行為,有權(quán)根據(jù)自身的實際需要,經(jīng)特定程序進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督,有的甚至在授權(quán)時便對授出權(quán)力的行使設(shè)置相應(yīng)的限制規(guī)定。而聯(lián)邦制下的分權(quán)關(guān)系則不同,在聯(lián)邦制下,聯(lián)邦的權(quán)力并不是其固有的,而是由成員邦通過制定聯(lián)邦憲法來予以明確規(guī)定的。一經(jīng)聯(lián)邦憲法對權(quán)力在聯(lián)邦和成員邦之間作出分割,聯(lián)邦的權(quán)力僅以聯(lián)邦憲法規(guī)定的內(nèi)容為限,沒有通過聯(lián)邦憲法劃分給聯(lián)邦的權(quán)力,均在各成員邦手中。聯(lián)邦對成員邦的權(quán)力行使不能干涉,成員邦對聯(lián)邦的權(quán)力行使也不能進(jìn)行干涉,它們之間的權(quán)力劃分嚴(yán)格以聯(lián)邦憲法的規(guī)定為準(zhǔn)。除非修改聯(lián)邦憲法,否則,無論是聯(lián)邦還是各成員邦,都無權(quán)單獨加以改變。正是由于我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式,我國政府在對香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)時同樣必須遵循并體現(xiàn)單一制原則,尤其是單一制下中央和地方的授權(quán)關(guān)系,更要得到充分的彰顯和保障。事實上,由全國人民代表大會依據(jù)國家憲法設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū),并通過制定基本法來規(guī)定特別行政區(qū)實行的制度,這本身就是單一制原則的重要體現(xiàn)。具體到基本法條文,也全面體現(xiàn)了單一制原則。以《澳門基本法》為例,第1條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)是國家不可分離的部分;第2條規(guī)定澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是全國人民代表大會授予的;第12條規(guī)定澳門特別行政區(qū)是直轄于中央人民政府的享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域;第45條規(guī)定行政長官對中央人民政府負(fù)責(zé),等等,這些規(guī)定背后的法理依據(jù)都是單一制原則。至于單一制下的中央與地方的授權(quán)關(guān)系,《澳門基本法》則更是反復(fù)強(qiáng)調(diào),除第2條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)是由全國人民代表大會通過基本法授予的外,還有很多直接表明授權(quán)的規(guī)定內(nèi)容。例如,《澳門基本法》第13條第3款規(guī)定,中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù);第94條規(guī)定,中央人民政府協(xié)助和授權(quán)澳門特別行政區(qū)與外國就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排;第116條第2款規(guī)定,經(jīng)中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)可進(jìn)行船舶登記,并依照澳門特別行政區(qū)的法律以“中國澳門”的名義頒發(fā)有關(guān)證件;第117條規(guī)定,澳門特別行政區(qū)經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民用航空的各項管理制度;第139條第1款規(guī)定,中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府依法簽發(fā)中華人民共和國澳門特別行政區(qū)護(hù)照和其他旅行證件;第140條規(guī)定,中央人民政府協(xié)助或授權(quán)澳門特別行政區(qū)同有關(guān)國家和地區(qū)談判和簽訂互免簽證協(xié)議;第143條第2款規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對基本法關(guān)于澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋,對基本法的其他條款也可依照基本法的規(guī)定進(jìn)行解釋,等等。除此之外,很多條文雖然沒有出現(xiàn)“授權(quán)”的表述,但其內(nèi)容其實都是以中央的授權(quán)為前提,建立在授權(quán)與被授權(quán)的法律基礎(chǔ)上的。⑦例如,《澳門基本法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的規(guī)定內(nèi)容,隨處可見“澳門特別行政區(qū)自行制定相關(guān)政策”的提法,這便是中央授權(quán)的生動體現(xiàn),以更好地落實和保障澳門特別行政區(qū)的高度自治。不僅如此,為適應(yīng)澳門回歸后經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步的需要,《澳門基本法》第20條還進(jìn)行了兜底性的授權(quán),規(guī)定澳門特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會或中央人民政府授予的其他權(quán)力。總之,作為“一國兩制”方針法律化的《澳門基本法》,其關(guān)于澳門特別行政區(qū)制度的所有規(guī)定內(nèi)容,無不反映和體現(xiàn)了單一制原則的內(nèi)在要求,包括單一制原則下中央和地方的授權(quán)關(guān)系,這其實也是“一國兩制”方針的必然要求。正是在這個意義上講,《澳門基本法》是一部授權(quán)法律,《香港基本法》也同樣如此。特別行政區(qū)的立法權(quán)既然來源于中央的授權(quán),那么特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的行為要受到來自授權(quán)者的適當(dāng)監(jiān)督就是再自然不過的事情了。事實上,特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時,涉及的事項雖然大多是特別行政區(qū)內(nèi)的地方性事務(wù),但其中有些事務(wù)必然又會涉及到中央管理的事務(wù)以及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系,例如,特別行政區(qū)永久性居民身份的界定,便涉及到了內(nèi)地居民進(jìn)入特別行政區(qū)定居的問題,這時就不純粹是特別行政區(qū)內(nèi)部的地方性事務(wù)了,它涉及到了中央政府相關(guān)職能部門的權(quán)限,涉及到了中央和特別行政區(qū)之間的關(guān)系。如果特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律時,沒有注意到這些,或者雖然注意到了,但制定出來的法律內(nèi)容并不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款,那么這種立法權(quán)的行使便不正確,它既直接有違基本法的規(guī)定,也有違中央授權(quán)的本意和目的。鑒此,基本法賦予全國人民代表大會常務(wù)委員會權(quán)限以對此進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督,是完全必要的。實際上,基本法關(guān)于特別行政區(qū)法律報全國人民代表大會備案審查的規(guī)定內(nèi)容,與內(nèi)地《立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定類似。在內(nèi)地,所有地方性法規(guī)都要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。所不同的是,對于內(nèi)地的地方性法規(guī),全國人民代表大會常務(wù)委員會如果認(rèn)為抵觸憲法或法律,有權(quán)撤銷,而對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律,全國人民代表大會常務(wù)委員會只有在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會的意見后,如認(rèn)為有關(guān)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時,才會決定發(fā)回,但不作修改。之所以有如此區(qū)別,是因為特別行政區(qū)實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的方針,全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律行使監(jiān)督權(quán),既有嚴(yán)格的程序性方面的要求,又有實質(zhì)內(nèi)容方面的限制,以實現(xiàn)基本法所規(guī)定的中央享有的權(quán)力與特別行政區(qū)的立法權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。四、基本法規(guī)定的備案審查制度需要完善的具體規(guī)范香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)成立已有十多年,基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度也隨之實施了十多年。然而,從總體上來說,特別行政區(qū)法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因為這項制度實施十多年來,人們從未見過全國人民代表大會常務(wù)委員會就報備的特別行政區(qū)法律作出過肯定或否定的意見,似乎這項制度是“立而不用”。當(dāng)然,也許至今為止,全國人民代表大會常務(wù)委員會就特別行政區(qū)法律經(jīng)審查后認(rèn)為確實沒有存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形,加之基本法沒有規(guī)定對于不存在不符合基本法的法律要公布相關(guān)的肯定性結(jié)論意見,久而久之,這種狀況容易讓人感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查制度似乎僅是躺在基本法中的條文罷了。是否兩個特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律真的都不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形呢?對此,若不嚴(yán)格落實基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度,恐怕不能就此輕率地給出結(jié)論。事實上,基本法的實施過程并非一帆風(fēng)順,“一國兩制”作為一個嶄新事物,人們在實踐中對基本法出現(xiàn)不同的理解是非常正常的,誰能保證立法機(jī)關(guān)的組成人員對基本法的理解不出現(xiàn)偏離,導(dǎo)致制定出來的法律一定符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的立法原意呢?因此,基本法規(guī)定特別行政區(qū)法律的備案審查制度當(dāng)然有其用途,并非僅是一種擺設(shè)而已。之所以會給人造成“立而不用”等感覺,主要還是因為這個制度不完善、實施不到位。從制度不完善的層面來說,基本法雖然規(guī)定了特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,由全國人民代表大會常務(wù)委員會依基本法的規(guī)定作出處理,但規(guī)定過于原則和簡略,缺乏操作性。例如,由誰向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備?因為法案雖由立法會通過,但須由行政長官簽署、公布,是由立法會還是由行政長官向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備?報備的期限如何?全國人民代表大會常務(wù)委員會審查時,具體程序和審查標(biāo)準(zhǔn)如何?由于全國人民代表大會常務(wù)委員會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),其審查報備的特別行政區(qū)法律時,需要相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé),這個機(jī)構(gòu)是哪一個?其具體職責(zé)如何?全國人民代表大會常務(wù)委員會經(jīng)審查后,處理結(jié)果的公示如何規(guī)范化?認(rèn)為不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形,是否要以一定的形式予以公布?認(rèn)為存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央特別行政區(qū)關(guān)系的條款而予以發(fā)回時,具體的方式和程序又如何?發(fā)回后,特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)又應(yīng)如何及時妥善處置?這些問題其實都需要從制度上予以細(xì)化規(guī)定。誠然,基本法作為一種憲制性法律,其原則性和綜合性的特點比較明顯,不適宜就此作出具體規(guī)定,但全國人民代表大會常務(wù)委員會是可以制訂相關(guān)的規(guī)范性文件,對特別行政區(qū)法律的備案審查制度予以完善的,甚至特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)自己也可以對涉及自身職責(zé)的事項作出相應(yīng)的規(guī)定。目前,正是由于缺乏對操作性程序的具體規(guī)定,使得人們感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查工作好象沒有真正開展起來。因此,要切實落實基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度,首先還得需要從制度上加以完善,特別需要研究解決以下幾個方面的問題。一是備案的范圍。基本法規(guī)定特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律需要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,在這里,立法機(jī)關(guān)制定的法律應(yīng)作狹義理解,只是指特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)行使基本法規(guī)定的立法權(quán)所制定的規(guī)范性文件,并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。以澳門為例,只有澳門特別行政區(qū)立法會制定的以“法律”命名的規(guī)范性文件才需報備,至于立法會制定的決議等其他規(guī)范性文件則不屬報備之列。二是報備的主體。由規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)來報備,是規(guī)范性文件備案審查制度的通常做法。根據(jù)基本法的規(guī)定,特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案,雖要經(jīng)過行政長官簽署、公布后才能成為法律,但在將法律報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案時,應(yīng)由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)報備。因為需要報備的法律是由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的,并非由行政長官制定的。三是報備的期限。要確保全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)法律的監(jiān)督權(quán)落到實處,就必須對法律報備的期限作出規(guī)定,這也是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以有效啟動并運(yùn)行的首要關(guān)鍵。試設(shè)想,如果需要報備的法律沒有一個報備的期限限制,什么時候報備都可以,那么這項制度的功能和作用就要大打折扣,甚至可能形同虛設(shè)。實際可參照《立法法》的規(guī)定,特別行政區(qū)法律應(yīng)在制定后的30天內(nèi)向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備。四是報備的格式。特別行政區(qū)法律報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案時,并非簡單地將法律文件報送便可,應(yīng)有規(guī)范性的格式要求。其中,應(yīng)有法律的立法背景材料、主要內(nèi)容的綱要性介紹、法律是否有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容,以及是如何作出規(guī)范的等等。當(dāng)然,完整的法律文件要作為報備的材料之一。之所以要對報備的格式提出要求,也是便于全國人民代表大會常務(wù)委員會有針對性地進(jìn)行審查,并提高工作效率。五是審查的標(biāo)準(zhǔn)。全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查,并非對該法律的內(nèi)容作全面的審查,而是有所限制的,這個限制就是法律中涉及了基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容時,便要依據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。如果法律的內(nèi)容沒有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款,則自然不存在全國人民代表大會常務(wù)委員會審查其是否符合基本法相關(guān)規(guī)定的問題。當(dāng)然,法律的內(nèi)容是否涉及了中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款,并非只由特別行政區(qū)的報備機(jī)關(guān)提出意見便可,最終仍要由全國人民代表大會常務(wù)委員會來認(rèn)定。從這個意義上說,實際上全國人民代表大會常務(wù)委員會還是要先對法律的全部內(nèi)容作一次審查,以確定是否存在涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容。這個審查可以稱之為預(yù)先審查,為是否進(jìn)行基本法所規(guī)定的備案審查作準(zhǔn)備。鑒此,在具體規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)時,可先從如何界定法律的內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系入手,在確定法律內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后,再進(jìn)一步規(guī)定一些具體的可供操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。這其