論規(guī)范性文件的審批

論規(guī)范性文件的審批

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，福建省城鎮(zhèn)人大常委會先后通過了《福建省地方政府規(guī)章提交和審查規(guī)定》和《福建省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件提交和審查規(guī)定》。筆者結(jié)合福建省地方立法情況,試就規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)問題做些初步探討。一、立法法各部門、地方政府規(guī)章的備案審查規(guī)范性文件備案審查,首先遇到的一個問題就是什么是規(guī)范性文件?哪些規(guī)范性文件需要備案審查?關(guān)于規(guī)范性文件的含義,法學(xué)詞典的解釋是:法律文件的一種。國家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的要求人們普遍遵守的行為規(guī)則的文件;是法律規(guī)范的表現(xiàn)形式,具有法律規(guī)范的一般約束力;由于國家機(jī)關(guān)的權(quán)限不同,它們發(fā)布的規(guī)范性文件也具有不同的法律效力。我們從以上規(guī)范性文件的釋義可以看出:(1)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān);(2)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件必須在其職權(quán)范圍之內(nèi);(3)規(guī)范性文件是一種要求人們普遍遵守的行為規(guī)則,具有法律規(guī)范的一般約束力或稱普遍約束力;(4)由于制定機(jī)關(guān)的權(quán)限不同,規(guī)范性文件也具有不同的法律效力。因此,我們所說的法律意義上的規(guī)范性文件,既不同于機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位制定的僅對內(nèi)部職工發(fā)生效力的規(guī)章制度,也不同于行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)團(tuán)體、自治組織等制定的僅對會員、成員發(fā)生效力的章程、規(guī)約。監(jiān)督法第五章對規(guī)范性文件的監(jiān)督作了總的規(guī)定。什么是監(jiān)督法所調(diào)整的規(guī)范性文件呢?從該章規(guī)定看,需要備案審查的規(guī)范性文件的范圍較廣,具體包括以下三種類型:(1)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章。根據(jù)監(jiān)督法第二十八條規(guī)定:“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理?！备鶕?jù)立法法第八十九條規(guī)定:“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案:(一)行政法規(guī)報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案;(二)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī),報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī),由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案;(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案?！绷⒎ǚǖ诰攀l還規(guī)定:“對報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序,按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則,由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。”為此,全國人大常委會委員長會議通過了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》,國務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案條例》。2005年7月29日,福建省十屆人大常委會第十八次會議通過了《福建省地方政府規(guī)章備案審查規(guī)定》,對本省地方政府規(guī)章的備案審查作了具體規(guī)定。(2)監(jiān)督法第二十九條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定,作出具體規(guī)定?！钡胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯@種規(guī)范性文件的監(jiān)督,實(shí)際上在地方組織法第四十四條中已有原則規(guī)定:縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議,撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。監(jiān)督法將這種規(guī)范性文件列入備案審查范圍,有利于地方人大常委會更好地開展這方面監(jiān)督,但監(jiān)督法并沒有就此作出十分明確具體的規(guī)定,而是在一個原則規(guī)定的基礎(chǔ)上授權(quán)省級地方人大常委會參照立法法的有關(guān)規(guī)定作出具體規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法的這一授權(quán)規(guī)定,2007年11月30日,福建省人大常委會制定了《福建省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)。(3)監(jiān)督法第三十一條規(guī)定:“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,我們通常稱為司法解釋。對司法解釋進(jìn)行備案審查,監(jiān)督法明確規(guī)定屬于全國人大常委會的監(jiān)督職權(quán)。為加強(qiáng)對司法解釋的備案審查工作,全國人大常委會委員長會議專門制定了《司法解釋備案審查工作程序》。規(guī)范性文件的備案審查,實(shí)際上包括兩個法律行為:一是備案;二是審查。所謂備案,是指制定規(guī)范性文件的國家機(jī)關(guān)按照規(guī)定要求,將規(guī)范性文件依法報(bào)送有審查權(quán)的國家機(jī)關(guān)。備案的目的是接受審查,備案不同于批準(zhǔn),它是一種事后行為。制定機(jī)關(guān)通常稱為報(bào)備機(jī)關(guān),有審查權(quán)的機(jī)關(guān)通常稱為接受備案機(jī)關(guān)或稱備案審查機(jī)關(guān)。所謂審查,是指具有審查權(quán)的機(jī)關(guān)依法對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這里的審查是個廣義的概念,包含有審查權(quán)的機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)問題的處理,即有審查權(quán)的機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在合法性、適當(dāng)性方面的問題,可以要求制定機(jī)關(guān)自行糾正,也可以依法予以撤銷。二、地方政府和檢察院的文件應(yīng)當(dāng)符合備案原則根據(jù)福建省《規(guī)定》第二條規(guī)定:“本省各級人民代表大會常務(wù)委員會對規(guī)范性文件的備案審查適用本規(guī)定,地方性法規(guī)和規(guī)章除外?！钡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章之所以不適用本規(guī)定,是因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯?、國?wù)院以及福建省人大常委會對地方性法規(guī)和規(guī)章已有專門規(guī)定。那么福建省需要備案審查的規(guī)范性文件有哪些呢?根據(jù)《規(guī)定》第三條規(guī)定:“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件,是指下列涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力的文件:(一)設(shè)區(qū)的市、縣級人民代表大會及其常務(wù)委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會發(fā)布的決議、決定;(二)縣級以上地方人民政府發(fā)布的決定、命令;(三)經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件?！睆纳鲜鲆?guī)定來看,福建省需要備案審查的規(guī)范性文件范圍,首先應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)制定的那些涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力的規(guī)范性文件。換言之,對那些不涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),不具有普遍約束力的規(guī)范性文件則不需要報(bào)送備案。例如,地方各級人民政府發(fā)布的內(nèi)部的具體工作制度、文件,對具體事項(xiàng)的布告、公告以及行政處理決定等就不屬于具有普遍約束力的規(guī)范性文件。其次,需要備案審查的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民代表大會及其常務(wù)委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會發(fā)布的決議、決定,縣級以上地方人民政府發(fā)布的決定、命令,經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府辦事機(jī)構(gòu)、組成部門、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件。對不屬于以上范圍的文件則不在《規(guī)定》調(diào)整之列。此外,為加強(qiáng)對地方性法規(guī)具體應(yīng)用問題解釋的監(jiān)督,《規(guī)定》第二十五條規(guī)定:“對地方性法規(guī)具體應(yīng)用問題解釋的備案審查,依照本規(guī)定執(zhí)行?！睆膶?shí)踐來看,對地方性法規(guī)的應(yīng)用問題解釋,一般有以下兩種情形:一是政府及其有關(guān)部門作出的地方性法規(guī)的應(yīng)用性解釋;二是地方性法規(guī)授權(quán)政府或政府部門制定的具體辦法等。在福建省地方性法規(guī)制定過程中,曾有同志提出,應(yīng)當(dāng)對《規(guī)定》第三條中的“決議、決定”和“決定、命令”進(jìn)行細(xì)化,以增強(qiáng)操作性。經(jīng)研究認(rèn)為,此處的“決議、決定”和“決定、命令”,是依據(jù)憲法、地方組織法、監(jiān)督法的規(guī)定表述的,是有關(guān)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱,其表現(xiàn)形式可以多種多樣,如:規(guī)定、規(guī)則、決議、決定、命令、通知、通告、布告、意見、辦法、紀(jì)要等。不論其表現(xiàn)形式如何,不論是什么名稱,只要是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力的文件,都應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)送備案。在福建省地方性法規(guī)制定過程中,還有的同志提出,應(yīng)當(dāng)將地方法院和檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。經(jīng)研究認(rèn)為,監(jiān)督法沒有規(guī)定地方法院和檢察院制定的規(guī)范性文件要報(bào)送備案,地方組織法和法院組織法、檢察院組織法也沒有賦予地方法院和檢察院制定具有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件的權(quán)力,全國人大常委會在有關(guān)文件中已明確提出,地方法院、檢察院不能對具體應(yīng)用法律問題作出司法解釋,也不能制定涉及行政管理、社會公共事務(wù)管理和公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。關(guān)于規(guī)范性文件備案的要求,福建省《規(guī)定》具體包括以下三個方面:一是時間要求;二是對象要求;三是材料要求。根據(jù)《規(guī)定》第五條規(guī)定:“規(guī)范性文件自發(fā)布之日起三十日內(nèi),按下列規(guī)定報(bào)送備案:(一)設(shè)區(qū)的市、縣級人民代表大會及其常務(wù)委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會發(fā)布的規(guī)范性文件,報(bào)送上一級人民代表大會常務(wù)委員會備案;(二)縣級以上地方人民政府發(fā)布的,以及經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件,報(bào)送本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！薄兑?guī)定》第六條規(guī)定:“規(guī)范性文件報(bào)送備案材料包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和說明?！薄皥?bào)送備案的規(guī)范性文件材料應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一格式裝訂成冊,一式十份,并同時附送電子文本?！睂σ?guī)范性文件制定機(jī)關(guān)未按規(guī)定期限報(bào)送規(guī)范性文件備案,或者報(bào)送的文件材料不齊全的情形,福建省《規(guī)定》第二十四條規(guī)定:常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知其限期報(bào)送或者補(bǔ)充報(bào)送;逾期仍不報(bào)送的,由常務(wù)委員會辦公廳(室)給予通報(bào)批評,并責(zé)令限期改正。三、地方層面:確立了備案審查的組織規(guī)范我們知道,監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)是各級人大常委會。福建省兩個地方性法規(guī)規(guī)定的備案審查機(jī)關(guān)是福建省地方各級人大常委會,這是嚴(yán)格意義上的備案審查主體。但在實(shí)際工作中,大量的具體工作是由人大有關(guān)專門委員會或常委會的工作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)的。為此,福建省《規(guī)定》第七條規(guī)定:“省、設(shè)區(qū)的市人民代表大會專門委員會,縣級以上地方人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu),在常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,按照職責(zé)分工,具體承擔(dān)相關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。”在福建省地方性法規(guī)制定過程中,市、縣人大常委會普遍反映,福建省各級人大常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡一致,目前市、縣一級都還沒有設(shè)立專門的備案審查機(jī)構(gòu),所以,建議地方性法規(guī)中不要明確規(guī)定一個上下完全統(tǒng)一的日常工作機(jī)構(gòu)。實(shí)際工作中,接收、登記等日常工作可以由常委會指定的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因此,《規(guī)定》第八條規(guī)定:“縣級以上地方人民代表大會常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)(以下簡稱常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)),負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的接收、登記、分送和存檔等日常工作?！痹诰唧w職責(zé)分工上,《規(guī)定》參照全國人大常委會和兄弟省的做法,根據(jù)福建省的實(shí)際工作現(xiàn)狀,確立了對規(guī)范性文件備案審查實(shí)行統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制:常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件后,根據(jù)規(guī)范性文件的內(nèi)容,將規(guī)范性文件分送有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)。規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上專門委員會或者常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的,常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時分送有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)。有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定對規(guī)范性文件進(jìn)行初步審查,提出意見。四、第三項(xiàng)的認(rèn)定為“不適當(dāng)”的情形,可分為以下三種關(guān)于規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn),福建省《規(guī)定》第十條規(guī)定:“對規(guī)范性文件主要審查是否存在下列情形:(一)超越法定權(quán)限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù);(二)同法律、法規(guī)以及上級和本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決議、決定相抵觸;(三)其他不適當(dāng)情形,應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的。”總的來看,該條第(一)、(二)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)屬于合法性審查,第(三)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)屬于合理性審查。在福建省地方性法規(guī)制定過程中,曾有同志提出,應(yīng)當(dāng)對第(三)項(xiàng)中的“不適當(dāng)”情形進(jìn)行細(xì)化,以利于操作。經(jīng)研究認(rèn)為,此處規(guī)定的“不適當(dāng)”屬于合理性審查,由于客觀情況十分復(fù)雜,難以規(guī)定具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),只能由各級人大常委會在工作中結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出綜合判斷。在現(xiàn)實(shí)生活中,一些地方人大作出的決議、決定或者政府發(fā)布的決定、命令,有些是超越職權(quán)、明顯違法的,如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制措施等,相對來講,合法性審查較為容易些。關(guān)于不適當(dāng)情形,則比較難把握,需要人大常委會依據(jù)本地實(shí)際來把握,例如《中華人民共和國道路交通安全法》實(shí)施后,福建省地方政府部門出臺了有關(guān)的配套文件,規(guī)定違反道路交通安全的行為的罰款全部處以最高限額,由于沒有考慮違法情形的具體情節(jié),這種規(guī)定就屬于“不適當(dāng)”范疇。五、對本規(guī)定的被動審查期限的規(guī)定規(guī)范性文件的備案審查方式主要有兩種:一種是主動審查;一種是被動審查。目前比較多的觀點(diǎn)認(rèn)為對規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)采用被動審查方式,福建省《規(guī)定》沒有采納這種意見。從有關(guān)規(guī)定看,福建省《規(guī)定》采用的是被動審查和主動審查相結(jié)合的模式,但考慮到目前備案審查工作的現(xiàn)狀,對被動審查規(guī)定得比較具體,對主動審查則規(guī)定得比較原則籠統(tǒng)。關(guān)于主動審查,《規(guī)定》第十四條規(guī)定:“有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)對常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)依照第九條規(guī)定分送的報(bào)送備案的規(guī)范性文件,認(rèn)為存在本規(guī)定第十條所列情形之一的,應(yīng)當(dāng)提出初步審查意見,提請人民代表大會常務(wù)委員會主任會議或者人民代表大會法制委員會進(jìn)行審查?！标P(guān)于被動審查,福建省《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府、人民法院、人民檢察院,認(rèn)為本級人民代表大會常務(wù)委員會接受備案的規(guī)范性文件存在本規(guī)定第十條所列情形之一,向本級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求的,或者設(shè)區(qū)的市、縣級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為上一級人民代表大會常務(wù)委員會接受備案的規(guī)范性文件存在本規(guī)定第十條所列情形之一,向上一級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求的,常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)接收、登記后,分送有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查?！钡谑粭l第二款規(guī)定:“前款所列以外的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民,認(rèn)為規(guī)范性文件存在本規(guī)定第十條所列情形之一,向接受該規(guī)范性文件備案的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查建議的,由常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)接收、登記,并進(jìn)行研究,認(rèn)為有審查必要的,分送有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查;認(rèn)為無審查必要的,報(bào)經(jīng)秘書長(辦公室主任)或者常務(wù)委員會分管負(fù)責(zé)人同意后,向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織或者公民說明理由?！睆囊陨蟽煽钜?guī)定我們可以看出,被動審查實(shí)際上包括兩種情形:一是因?qū)彶橐笠鸬谋粍訉彶?一是因?qū)彶榻ㄗh引起的被動審查。兩者的區(qū)別主要有三點(diǎn):一是提出的主體不同;二是接受的機(jī)關(guān)不同;三是具體處理不同。福建省《規(guī)定》在第十三條、第十五條、第二十一條還對審查工作的具體要求作了規(guī)定:一是有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)收到常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)依照第十一條規(guī)定分送的審查要求或者審查建議后,應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)提出初步審查意見,認(rèn)為存在本規(guī)定第十條所列情形之一的,提請人民代表大會常務(wù)委員會主任會議或者人民代表大會法制委員會進(jìn)行審查;認(rèn)為不存在本規(guī)定第十條所列情形之一的,由常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)告知提出審查要求或者審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織或者公民。二是有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件時,需要制定機(jī)關(guān)說明情況或者補(bǔ)充材料的,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人到會說明或者提交補(bǔ)充材料。有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以召開聯(lián)合審查會議,聽取制定機(jī)關(guān)有關(guān)情況說明;可以召開論證會,聽取相關(guān)部門和專家、學(xué)者的意見;也可以書面征求意見或者采取其他形式。三是常務(wù)委員會指定的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范