我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政策選擇

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政策選擇

與西方發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上自然促進(jìn)城市化不同，中國城市化是在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行的。因此,政府有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向?qū)Τ擎?zhèn)化進(jìn)程起著至關(guān)重要的作用。我國現(xiàn)有的一系列城鎮(zhèn)化政策,曾對加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了積極的正向推進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新的發(fā)展階段,植根于過去經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下的政策,漸已成為對城鎮(zhèn)化起逆向阻礙作用的瓶頸,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化,以及出現(xiàn)半城鎮(zhèn)化等問題,負(fù)面效應(yīng)明顯。一、現(xiàn)在，中國的城市化政策是一個現(xiàn)實的瓶頸1.農(nóng)民非農(nóng)化的“推力”現(xiàn)行農(nóng)村土地政策弱化了農(nóng)民非農(nóng)化的進(jìn)程。一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地使用分散,集中度低,難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和集約化經(jīng)營,弱化了農(nóng)民非農(nóng)化的“推力”。二是對土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn),實踐中缺乏具體的可操作性的制度規(guī)定,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢,無法使農(nóng)民離鄉(xiāng)又離土,也造成土地撂荒等資源浪費現(xiàn)象的發(fā)生。三是城鄉(xiāng)二元土地政策不利于解決城鎮(zhèn)化面臨的土地困局。目前,城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺已成為一個普遍問題。而農(nóng)村卻存在著建設(shè)用地大量閑置、利用粗放的問題;城鄉(xiāng)二元土地政策割裂了土地要素的正常合理流動,造成農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地矛盾突出。2.城鎮(zhèn)發(fā)展資金城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn),需要龐大的建設(shè)成本。據(jù)統(tǒng)計,每轉(zhuǎn)移1個農(nóng)村剩余勞動力,平均需要城鎮(zhèn)建設(shè)資金達(dá)5~6萬元。未來10~15年間中國城鎮(zhèn)化水平年均提高0.8~1個百分點,城鎮(zhèn)建設(shè)資金年均需求量達(dá)1萬億元以上。龐大的資金需求,使城鎮(zhèn)發(fā)展的資金約束突出。而目前我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源依然主要是財政資金,融資渠道狹窄,缺乏多元化和穩(wěn)定的融資渠道,城鎮(zhèn)投融資體制難以適應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)對龐大資金的需求。3.城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,推動其正常運行的各項政策構(gòu)成了一個復(fù)雜的政策系統(tǒng)。各個政策之間交互作用,才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。但我國的城鎮(zhèn)化一直是在體制和政策存在重大缺陷的情況下推進(jìn)的,加上對城鎮(zhèn)化政策系統(tǒng)所特有的系統(tǒng)性與復(fù)雜性、對城鎮(zhèn)化政策的路徑依賴等問題認(rèn)識不足,導(dǎo)致在進(jìn)行政策創(chuàng)新時各項政策相互孤立,缺乏共同的目的性和統(tǒng)一的變革方向,政策間協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性不足,沒有構(gòu)成一個相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體,這些都使得變革績效大打折扣。4.“半市民化”的城鎮(zhèn)化戶籍改革的滯后導(dǎo)致半城鎮(zhèn)化問題的出現(xiàn)。2011年,官方統(tǒng)計數(shù)字顯示中國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%,但其中城鎮(zhèn)戶籍人口只占35%。這也就意味著城鎮(zhèn)化率下還有16%的人處于“半市民化狀態(tài)”。這種“半市民化”的城鎮(zhèn)化,不利于城鎮(zhèn)的融合和消費潛力的釋放,不利于城鎮(zhèn)化和中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。戶籍政策把進(jìn)城農(nóng)民限制在城鎮(zhèn)邊緣,排斥在社保、教育、醫(yī)療等福利保障之外,只能使他們游走于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間。二、天津農(nóng)村城市化的創(chuàng)新政策進(jìn)入新世紀(jì)以來,天津市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷加快的同時,進(jìn)行了農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策的新嘗試和新探索。1.“三位一體”聯(lián)動,全面推進(jìn)“三改一化”改革天津市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)依托于示范小城鎮(zhèn)的建設(shè),是一個“四步法”的新型建設(shè)過程。第一步,“宅基地?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn);第二步,“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展;第三步,實施“三改一化”改革;第四步,農(nóng)村金融改革創(chuàng)新。四步層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣、相輔相成,形成了具有天津特色的農(nóng)村城鎮(zhèn)化新思路。一是“宅基地?fù)Q房”。農(nóng)民自愿以其宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn),換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕,而節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。“宅基地?fù)Q房”的流程詳見圖1?！罢?fù)Q房”建設(shè)新型小城鎮(zhèn),實現(xiàn)了土地的集約節(jié)約利用,顯著改善了農(nóng)民居住條件,得到了廣大農(nóng)民的真心擁護(hù),也得到了國家有關(guān)部門的大力支持和充分肯定。截至目前,天津市政府先后批準(zhǔn)了四批43個鎮(zhèn)6個村開展試點,規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民安置住宅5400萬平方米,總投資2800億元?，F(xiàn)已累計開工3200萬平方米,竣工2000萬平方米,完成投資1000億元。20個試點基本建成,40萬農(nóng)民從分散的村莊向小城鎮(zhèn)集中。2014年第四批小城鎮(zhèn)全部建成后,將使100萬農(nóng)民受益。二是“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展,旨在解決農(nóng)民集中居住后的就業(yè)問題,即以小城鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)民居住社區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增實力。具體做法是在高水平完成農(nóng)民安置區(qū)建設(shè)的同時,將原有的宅基地(村莊建設(shè)用地)復(fù)墾為耕地,建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),發(fā)展附加值高的設(shè)施農(nóng)業(yè);利用宅基地?fù)Q房節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo),拓展建設(shè)高端產(chǎn)業(yè)聚集的工業(yè)園區(qū),為農(nóng)民提供就業(yè)崗位,為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展打造經(jīng)濟(jì)載體(見圖2)。三是“三改一化”改革?！罢?fù)Q房”和“三區(qū)”聯(lián)動戰(zhàn)略實施后,農(nóng)村的舊的組織形態(tài)、管理模式、各項政策體制已經(jīng)不再適合新的形勢,且在一定程度上影響城鄉(xiāng)資源要素的有序流動和一體化發(fā)展。為此,天津市又探索開展了“三改一化”的改革。首先,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改股份制經(jīng)濟(jì):凈資產(chǎn)多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,集體資產(chǎn)量化到個人,組建股份有限公司或有限責(zé)任公司;凈資產(chǎn)少的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,經(jīng)營用房租賃權(quán)量化到個人,組建有限責(zé)任公司進(jìn)行物業(yè)經(jīng)營;有一定數(shù)量集體土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)到個人,成立土地股份合作社;無凈資產(chǎn)或資不抵債的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,清理債權(quán)債務(wù),注銷原村集體經(jīng)濟(jì)組織。其次,農(nóng)業(yè)戶口改非農(nóng)業(yè)戶口。放寬城鎮(zhèn)居民落戶條件,實行以居住地劃分城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的戶籍登記政策。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所,有穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源,并且已完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的,經(jīng)農(nóng)民申請后,均可以辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”?！稗r(nóng)改非”后,村民在保持原有待遇的基礎(chǔ)上增加了市民待遇,在就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、入學(xué)、參軍等各個方面享受與市民同等待遇。最后,村委會改居委會。村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改造和村民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后,依照法定程序撤銷村民委員會,組建社區(qū)居民委員會,并相應(yīng)建立社區(qū)黨組織和群眾社團(tuán)組織。“三改一化”的探索,是對城鄉(xiāng)二元體制的全面挑戰(zhàn)和突破,是對人員身份、組織形式、運行方式、管理模式的深刻轉(zhuǎn)換,在體制機(jī)制上邁出了關(guān)鍵一步,推動實現(xiàn)完全意義上的城鄉(xiāng)一體化。2012年,天津市“三改一化”試點范圍擴(kuò)大到100個村(天津市發(fā)展和改革委員會調(diào)研組,2011)。四是農(nóng)村金融改革創(chuàng)新?！罢?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn)、“三區(qū)”聯(lián)動和“三改一化”改革之后,農(nóng)民參與金融活動的條件逐步成熟,金融服務(wù)需求與日俱增。為此,天津又走出示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的“第四步”——大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行是“土生土長”的本地銀行,它的草根特性更能適應(yīng)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。通過讓農(nóng)民參與金融活動,盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源,促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村增活力。還可以有效解決當(dāng)前金融服務(wù)和企業(yè)融資之間不對稱的矛盾,以“草根銀行”服務(wù)“草根經(jīng)濟(jì)”,彌補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)短板,打造覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的新型農(nóng)村金融體系。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點工作開展以來,天津已陸續(xù)成立了6家村鎮(zhèn)銀行,并出臺《關(guān)于促進(jìn)天津市村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的意見》,通過一系列“含金量”很高的政策措施,改進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù),加快實現(xiàn)“草根銀行”在全市重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點的全覆蓋。2.完善小城鎮(zhèn)發(fā)展的幾個基本原則天津示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的四步推進(jìn),不僅取得了集約節(jié)約利用土地、增加農(nóng)民收入、使農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)生活、逐步縮小城鄉(xiāng)差距的效果,實現(xiàn)了農(nóng)民“安居樂業(yè)有保障”的目標(biāo),而且為未來發(fā)展預(yù)留了空間,大大加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其基本經(jīng)驗具有重要的示范意義。一是堅持農(nóng)民自愿為根本。始終把尊重農(nóng)民自愿放在首位,滿足農(nóng)民95%以上擁護(hù)、5%不反對的前提下,才能開展試點工作。所有涉及農(nóng)民利益的問題和決策,都要事先征求農(nóng)民的意見,讓農(nóng)民了解,請農(nóng)民參與,農(nóng)民擁護(hù)率達(dá)到98%以上,保持了社會穩(wěn)定。二是堅持規(guī)劃優(yōu)先原則。強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要作用,突出小城鎮(zhèn)的布局特色、產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境特色、建筑特色、文化特色。并考慮到今后幾十年的發(fā)展需要,在交通、基礎(chǔ)設(shè)施、用地布局、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境美化等方面留有充分余地,使每個小城鎮(zhèn)都有生命力和可持續(xù)性。三是堅持統(tǒng)籌安排。注意把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民作為一個整體,統(tǒng)籌規(guī)劃,通盤考慮;對土地利用規(guī)劃、農(nóng)地征收補(bǔ)償、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革、戶籍改革、農(nóng)村管理體制改革等方面進(jìn)行整體設(shè)計,分步實施,穩(wěn)步推進(jìn);將農(nóng)民居住環(huán)境改善、就業(yè)和增收、社會保障水平提高等涉及農(nóng)民切身利益的問題考慮周全,并政策跟進(jìn)。四是堅持“兩個平衡”原則。嚴(yán)格按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”原則,對建新地塊的面積規(guī)模進(jìn)行控制,并保證復(fù)墾的耕地面積如數(shù)歸還,做到土地平衡。安置農(nóng)民住房和公建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理可投入的資金與節(jié)約出來的經(jīng)營性土地,通過市場化運作的收入資金必須平衡。五是堅持市場化運作機(jī)制。區(qū)縣政府建立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu),以土地出讓政府收益權(quán)作為抵押,向銀行申請貸款融資,貸款的資金用于小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅及相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè),通過“招拍掛”等方式出讓置換出來的經(jīng)營用地,并將土地出讓金作為還款來源,走市場化運作道路。3.把握“發(fā)展”重點,不斷加大新型城鎮(zhèn)化的投入力度天津以示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為平臺,探索了農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策的協(xié)調(diào)配套改革,通過發(fā)揮體制政策的合力,共同推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展,形成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策創(chuàng)新體系。一是土地政策改革為先導(dǎo)。天津利用國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策,以“宅基地?fù)Q房”為載體,通過對布局散亂、利用粗放、廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地,進(jìn)行整理和布局調(diào)整,優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局,有效拓展了建設(shè)空間,緩解了建設(shè)用地供需矛盾。將舊村莊、舊宅基地、廢棄建設(shè)用地整理復(fù)墾,增加了有效耕地面積,提高了耕地質(zhì)量,堅守了耕地保護(hù)紅線,有效解決了農(nóng)地碎片化問題,實現(xiàn)了耕地統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)地規(guī)模化集約化利用。伴隨“宅基地?fù)Q房”,催生了一大批土地股份合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等市場主體,將農(nóng)民從土地上進(jìn)一步“解放”出來,強(qiáng)化了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)在推力(天津市發(fā)改委示范小城鎮(zhèn)課題組,2008)。二是產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新為重點。工業(yè)化是推動城鎮(zhèn)化的重要動力。天津在推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)中,堅持把解決農(nóng)民居住城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范工業(yè)園區(qū),推動農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中、工業(yè)向示范工業(yè)園區(qū)集中,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效益和聚集效益。農(nóng)民集中遷入示范小城鎮(zhèn)居住,促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展,有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,夯實了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),壯大了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力和可持續(xù)發(fā)展能力,強(qiáng)化了工業(yè)化通過就業(yè)轉(zhuǎn)換效應(yīng)、人口集聚效應(yīng)和財富積累效應(yīng)對城鎮(zhèn)化的帶動,實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。三是各項配套改革為保障。首先,推進(jìn)了戶籍改革,實現(xiàn)了農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)變?！叭囊换钡摹稗r(nóng)改非”后,村民在保持原有待遇的基礎(chǔ)上增加了市民待遇,在就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、入學(xué)、參軍等各個方面享受與市民同等待遇。農(nóng)村低保人員和特困家庭享受城市救助標(biāo)準(zhǔn)。這樣的政策安排,實現(xiàn)了農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)變。其次,逐步健全就業(yè)保障機(jī)制。除了依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和示范工業(yè)園區(qū)擴(kuò)大就業(yè)容量外,示范小城鎮(zhèn)的物業(yè)管理、清潔、綠化、公共設(shè)施管理等崗位,優(yōu)先面向“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員,對就業(yè)困難人員提供公益性崗位。在社保方面,在企業(yè)工作的農(nóng)民按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險規(guī)定繳納,失地農(nóng)民按失地農(nóng)民養(yǎng)老保險規(guī)定繳納,其他沒有失地的農(nóng)民按城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險規(guī)定繳納。最后,城鎮(zhèn)行政和社會管理體制,探索成立了示范鎮(zhèn)管理委員會,負(fù)責(zé)各項公共服務(wù)和社會管理工作。村委會改居委會,改變了原來以村為主的管理方式,建立了新型的社區(qū)管理體制,居民的日常生活內(nèi)容全部納入了居委會管理范疇,實現(xiàn)了城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)變。三是金融改革和創(chuàng)新為亮點。首先,為了緩解城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸,以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu)為平臺,以宅基地?fù)Q房節(jié)約的部分土地出讓收益權(quán)作為抵押,向國家開發(fā)銀行申請貸款,用于小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè);同時通過“招、拍、掛”等方式出讓置換土地,并將土地出讓金作為還款來源,保證城鎮(zhèn)建設(shè)項目資金的可持續(xù),形成了一套“政府引導(dǎo),市場運作,統(tǒng)籌安排,資金平衡”的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新體制。其次,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)狀況進(jìn)行分類改革,建立了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的集體資產(chǎn)管理制度,不斷提高農(nóng)村集體資產(chǎn)運行質(zhì)量和經(jīng)營效益,促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后,探索農(nóng)村金融改革的新方法,建設(shè)和發(fā)展了村鎮(zhèn)銀行,初步形成了投資多元、種類多樣、覆蓋全面、服務(wù)高效的農(nóng)村金融服務(wù)體系,切實服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè),促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。三、天津經(jīng)驗對大城市和農(nóng)村城市化建設(shè)的澄清天津農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革效果顯著,各項政策的協(xié)調(diào)配套為全國提供了一個案例,對大城市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)具有一定借鑒意義。1.因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”新格局的建設(shè)我國是政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化,政府能否順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,科學(xué)制定全國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃至關(guān)重要。規(guī)劃要促進(jìn)形成城鄉(xiāng)一體化新格局,要因地制宜規(guī)劃和建設(shè)小城鎮(zhèn)(或農(nóng)村新社區(qū))。建設(shè)過程中要量力而行、循序漸進(jìn),不搞“一刀切”,防止脫離實際情況、超出財力可能、違背農(nóng)民意愿的“大拆大建”。要以農(nóng)村城鎮(zhèn)化規(guī)劃為引領(lǐng),穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化(蔡玉勝等,2010)。2.城鎮(zhèn)化發(fā)展政策各地農(nóng)村城鎮(zhèn)化體制政策創(chuàng)新必須要搞好配套設(shè)計,各項政策(產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、社會保障政策、行政管理政策、文化政策等)之間必須保持銜接性、改革方向的一致性和共同的目的性。城鎮(zhèn)化政策的創(chuàng)新應(yīng)鎖定:一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);二是培育低污染、低能耗的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);三是注重產(chǎn)業(yè)合理布局與合理化定位。3.產(chǎn)權(quán)不斷規(guī)范,土地流轉(zhuǎn)管理制度要盡快頒布《農(nóng)村集體土地使用權(quán)及其地上房屋確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》,查清農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及其地上房屋的權(quán)屬情況等項工作,有序推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的確權(quán)工作,將《憲法》規(guī)定的農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)通過權(quán)證的形式確定到戶,使之成為農(nóng)民法定的資產(chǎn),并賦予可流轉(zhuǎn)的、市場化的資本稟賦。建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范和相應(yīng)的管理措施;制作并向農(nóng)戶提供統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書等合同示范文本,對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行明確;建立交易價格核準(zhǔn)制度;建立轉(zhuǎn)讓期限管理制度,輔之以閑置罰金制度和收回制度;完善土地交易大廳,健全交易體系;完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機(jī)制。強(qiáng)化土地總量和質(zhì)量控制體系;合理安排建新區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例,確保項目區(qū)建設(shè)用地總量不增加,耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不下降,各類用地結(jié)構(gòu)和布局科學(xué)合理(何邕健等,2011)。4.逐步縮小城鄉(xiāng)差距,推進(jìn)農(nóng)民市民化首先,堅持因地制宜、分步推進(jìn)解決外來務(wù)工人員市民化問題。促進(jìn)外來務(wù)工人員就業(yè)(包括農(nóng)民工和城市間流動人口),同時逐步縮小外來人口和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)差別,縮小城鄉(xiāng)基本社會保