雍乾時期次縣級行政機構官員類型分析

雍乾時期次縣級行政機構官員類型分析

防御與各種防御官員的關系是清代地方地方權力的組成部分，直接管理大眾社會。對這些官員的職能、設置及其管理區(qū)域的研究,近年來頗受學術界的關注。(1)雍正年間,分駐在村鎮(zhèn)的分防佐雜官員的數量、職能都有較大的變化,對此后的制度有很大的影響。目前的研究成果,大多以巡檢和州縣分防佐貳為探討對象,較少對管理基層社會的官員進行全面的考察。本文試就次縣級行政機構的概念、判斷標準以及雍正年間次縣級行政機構的職能等問題作一些初步的探討。一、美國聯邦次縣級行政機構分類及管理區(qū)域、分防佐雜官員和政府清代縣級政區(qū)的官員設置,除知州、知縣等正印官之外,還有一批佐貳、首領、雜職官(以下簡稱為佐雜官)。在順治、康熙年間,巡檢按照制度駐扎在村鎮(zhèn),佐貳官員與正印官同駐縣城。當時,這些佐雜官員被視為冗員,遭大量裁撤。(2)雍正初,沿襲康熙年間的政策,要求各省督撫繼續(xù)裁撤。(3)至雍正三年十一月,全國再次裁汰一百二十二員。(4)此后數年間,增設或裁撤的佐雜官員數量都不多。雍正七年,新的道制和直隸州制度已經在全國推廣,(5)新設置的縣級政區(qū)數量也有較大增加。為加強對基層社會的控制,各省督撫逐漸提出將一些同知、通判(以下合稱為“同通”)、州同、州判、縣丞、主簿等官員移駐村鎮(zhèn),或在一些村鎮(zhèn)新設此類官員。明代的次縣級行政機構主要由典史與巡檢組成,至此逐漸轉變?yōu)橛傻涫?、巡檢和其他分防佐雜共同組成。分防佐雜數量與官員類型的增加,是在縣級以上行政制度整理基本完成的基礎上展開的,也是雍正年間地方行政制度改革的一個重要組成部分。對于由典史、巡檢和其他分防佐雜官員組成的縣以下的管理層級,清代文獻中沒有一個統(tǒng)一的稱呼,當代學術界也沒有取得共識。這些官員大部分是縣級政權的組成部分,但又與知州、知縣等正印官的轄區(qū)、職能有著明顯的差別,因此本文稱之為“次縣級行政機構”、“次縣級管理區(qū)域”。此處的“行政機構”相當于清代官員“衙門”,指的是某個官員及其相關的吏役,不是指由多個官員衙門組合而成的“政府”。(6)目前對清代次縣級行政機構的研究,主要集中在縣丞、主簿、典史和巡檢這幾類官員。而對州縣分防佐雜作某一類官員的專項研究是很有必要的,但同時也需要有綜合性的探討,才能了解清代次縣級行政機構的概貌。雍正七年后,移駐村鎮(zhèn)的佐雜官員種類較多,哪些是次縣級行政機構,哪些不是?需要有一個標準用以衡量區(qū)別。筆者初步擬定了下列標準,希望得到學界同行的批評指正,以期能建立一個較為完善的標準,推進對次縣級行政機構的研究。衡量某一個佐雜官員是不是次縣級行政機構的基本標準,可以參照歷史政治地理有關行政區(qū)劃的要素進行增減。行政區(qū)劃的要素包括以下必要條件:地域范圍(管理區(qū)域)、人口(管理對象)、行政機構(指政府);充分條件則為行政層級、邊界、行政中心、等第司法機構等。(7)結合次縣級行政機構的特點,可以有下列基本標準。一是管理區(qū)域必須小于縣級政區(qū)的幅員,但可以包括相連的兩個或以上縣級政區(qū)的局部區(qū)域。二是管理層級與對象,必須直接管理民眾,無論該分防佐雜官員的官階高低、隸屬于哪級政府,在其管理區(qū)域內不能存在著更低級別的分防佐雜官員及其管理區(qū)域。三是職能,由于朝廷授予各個分防佐雜官員的職能有很大差異,而巡檢數量最多,可用巡檢的基本職能作為最低標準。四是該分防機構僅是某一官員的衙門,不與其他分防官員組合成一個“政府”。如果由數員官階不同的分防官員共同組成了一個新政府,則形成了行政區(qū)劃意義上的廳。除此之外,下列幾項可以作為參考要素。第一,次縣級官員需巡緝地方,應該擁有一定數量的民壯或夫役,即與巡檢司弓兵的性質和數量相當的人員。第二,次縣級官員的駐地一般在村鎮(zhèn),必須關注的是少數駐扎在州縣城內,表面上不是分防佐雜,但實際承擔著分防職能并有分防區(qū)域的佐雜官員。州縣首領官駐扎在城內,或是負責全州、全縣的治安,或是與分防佐雜分區(qū)管理,從某種意義上也可視作為是次縣級行政機構。第三,次縣級行政機構的督察關系。清代除了府廳州縣的行政系統(tǒng)外,還存在著一個由守巡道員——捕盜同通(包括兼有捕盜職能的其他同通、直隸州州同、州判等)——次縣級行政機構組成的分防治安系統(tǒng)。因此,次縣級行政機構的上級督察者可以是廳州縣正印官,也可以是捕盜同通?；谏鲜鰳藴?下面對雍正年間一些分防佐雜官員的事例進行具體分析。同知、通判。同通的地位高于知縣,而且大部分同通負責數個州縣的分防事務,督率巡檢、典史等官員負責地區(qū)治安。他們的管理區(qū)域一般為數個州縣,大于縣級政區(qū),因此不是次縣級行政機構。如雍正十一年,廣州府共轄十四縣,由理事同知、督糧通判與大官田、大埔坪、佛山鎮(zhèn)捕盜同知分管捕務。(8)這是分防同通管理區(qū)域的一般性情形。但是,少數同通與巡檢一樣,直接負責某一區(qū)域的分防工作。這些同通駐扎之地一般為大的集鎮(zhèn)或村落,或者是交通要隘。如南昌府新建縣吳城鎮(zhèn)為清代江西省四大鎮(zhèn)之一。江西巡撫于雍正九年將事務較簡的南康府同知移駐吳城鎮(zhèn):“其吳城連屬之樊家垅、排灣、丁家山以至南河頭并對面之葉家洲、潘莊積、上西莊、象湖、獨樹三洲至橫坽港為界,與松門、吉山一帶俱令該同知就近管轄。一切盜逃、賭博、奸匪、打降等事,俱責成該同知稽查緝捕……除錢糧、命盜等大案仍由南昌府核轉外,其逃犯、賭博等事,俱令該同知就近稽察查拏?！?9)同知的管理區(qū)域為吳城鎮(zhèn)及其鄰近區(qū)域,職能與巡檢相似。原駐吳城鎮(zhèn)的新建縣吳城鎮(zhèn)巡檢,已經在雍正七年遷至三江口,(10)至此不再管理吳城鎮(zhèn)。吳城鎮(zhèn)同知起著分防同知、巡檢的雙重作用。山東曹縣桃源集也是一個大集鎮(zhèn),又地處交通要道。雍正三年,山東巡撫陳世倌擔心曹縣官員不能進行有效的管理,提出將曹州直隸州州同派駐桃源集:“桃源集因地方繁庶,為州縣扼要之區(qū)。今又添直、豫地方,誠恐曹縣印官照料不及。查曹縣捕務系曹州州同管轄,無容另設大員。應將曹州州同移駐桃源集,令其就近宣講圣諭廣訓,清查保甲,庶鄉(xiāng)民時聞政教,不致流于匪僻?！?11)由此,曹州州同不但負責督率整個曹縣的捕務,同時又專門管理桃源集區(qū)域的分防事務。雍正七年,署山東巡撫岳浚認為曹州州同官階太低,改駐兗州府同知:“查桃源一集,向令州同移駐防守,但系微員,未足彈壓。應改設同知一員,加以清軍總捕職銜,則體統(tǒng)尊重,堪為保障……歸集之各村莊內,或有逃盜、賭博、窩娼、奸拐、酗酒、打降等項事犯,潛匿鄰境,許該同知徑行差拘,一面行文掛號,如系逃盜、奸賭即行曹縣審詳,酗酒、打降聽該同知發(fā)落,戶婚、田土不得違例干預?！?12)同知直接管理桃源集及其附近的村莊,而且由于官階較高,當嫌犯逃往鄰縣時,可以直接派人前去捉拿。從雍正九年開始,廣州城的新城由通判專管:“請將通判、縣丞移駐新城內外,專司巡夜防火等事,實為便益……再廣糧通判、南?？h縣丞移駐,原以夜間巡防救護而設,如定更后,內城已閉,而新城內外遇有失察疏虞,即將通判、縣丞各照專官例查參?！?13)通判專管廣州新城內的巡夜、防火等事務,縣丞專管新城外的事務。由前引可知,廣州府督糧通判還兼轄番禺、香山、新安等縣的捕務,也是起著雙重作用。清代四大鎮(zhèn)之一的廣東南?？h佛山鎮(zhèn),鎮(zhèn)區(qū)綿亙十余里,人煙稠密,洋商均在此進行交易,內外貿易發(fā)達。清初由五斗口巡檢駐扎管理,因官銜太低,雍正十一年改設同知:“所有佛山鎮(zhèn)并五斗口司巡檢管轄之十堡地方,除命盜等案并一切戶婚、田土事件以及軍流等罪犯,應由地方官承審。其余一切盜逃、賭博、私鑄、私宰、私販、拐騙、斗毆、掏摸等項詞訟,該同知就近審理詳結。至佛山既添設同知,毋庸復需巡檢駐扎。查南海縣屬平州地方,為匪類出沒要區(qū),應將原駐佛山之五斗口司巡檢移駐平州彈壓。至該巡檢原轄之十堡地方,照舊仍令專管巡緝?！?14)同知直接管理佛山鎮(zhèn),十堡地方的村落仍由五斗口巡檢巡緝。佛山同知的職能,按管理區(qū)域的不同而有差異:佛山鎮(zhèn)是由同知直接管理并審理詳結相關案件,十堡地方是由五斗口巡檢巡緝、佛山同知審理詳結相關案件,南海、順德、三水三縣捕務由同知兼轄。以上幾員同通的轄區(qū),均分為直接管理區(qū)域和兼轄區(qū)域。在直接管理區(qū)域,無下級分防官員,直接管理民眾,起著次縣級行政機構的作用;在兼轄區(qū)域,起著一般分防同通的作用。同為清代四大鎮(zhèn)之一的湖北漢陽府漢口鎮(zhèn),管理模式與佛山鎮(zhèn)不同。漢口鎮(zhèn)為九省通衢,水陸交會,鎮(zhèn)區(qū)長達十三里,清初設有一員巡檢。因集鎮(zhèn)區(qū)域過大,事務繁雜,雍正五年改設兩員巡檢分防管理。(15)巡檢的地位太低,起不了威懾作用。于是在次年改派漢陽府通判駐漢口鎮(zhèn):“止令緝捕逃盜,消弭奸匪,挐禁賭博、私宰,救御火災,并照舊催督糧務,其地方事務不得干預?！?16)以通判督率兩員巡檢共同管理漢口鎮(zhèn),形成了與佛山鎮(zhèn)不同的管理模式。由于該員通判下轄兩員巡檢,沒有承擔巡檢的職能,不能歸入次縣級行政機構。上引實例與制度說明清代的分防同通按其管理層級、管理區(qū)域可以分為三種:一種是督率數州縣捕務,是次縣級分防官員的監(jiān)督衙門;第二種是具體管理某一小區(qū)域,兼有巡檢職能,可以視作為次縣級行政機構;第三種是兼而有之,具有雙重職能。州同、州判。一些分防州同、州判也有獨立的管理區(qū)域。如貴州省南籠府普安州州判駐扎黃草壩,“專理細事,并管三江,稽查奸宄,遇有命盜重案,仍報州審詳。”(17)安徽省宿州徐溪口位于三省交界之區(qū),水陸沖繁,五方雜處,離州城較遠,奸匪易于藏匿,因而將宿州州同“移駐徐溪口,專任巡緝。如遇有奸宄、盜逃、賭博、逃人、私鑄、私販等事,皆附參州同,免參吏目,分劃疆界,以專責任?！?18)普安州、宿州均未設置巡檢,因此普安州黃草壩州判、宿州徐溪口州同的轄區(qū)內也就沒有巡檢管理區(qū)域,這兩員州同、州判都可歸入次縣級行政機構。與同通一樣,有些州同、州判被外派分防,也是緣于原先派駐的巡檢地位太低。如廣西省桂林府全州,地廣人稠,“所屬有西延司巡檢地方,離州窎遠,鞭長莫及,且與楚省相接,傜僮雜居,巡檢一官職分卑微,不足以資彈壓,請將西延司巡檢裁汰,即以本州州同移駐西延司,庶可資其彈壓?！?19)類似情形下外派的州同、州判,除了新承擔的相當于巡檢的職能外,往往仍要兼顧原有的職能。如安徽省潁州州同“止司鹽捕、疏浚溝渠,并無別項職掌,似應即以州同移駐方家集,專任巡緝。其鹽捕、疏浚事務仍可兼顧。”(20)管河縣丞。管河縣丞兼管巡檢事務,主要是在直隸省。雍正十一年,直隸省“再將河間縣管河縣丞移駐附堤之張各莊,清河縣管河縣丞駐扎臨河之油房鎮(zhèn),俱兼巡檢職掌,既可防河,而近堤村莊又資巡緝?！?21)乾隆年間,灤州管河州判兼胡家莊巡檢。(22)經歷。經歷是府、撫民廳的首領官,外派村鎮(zhèn)的較少。較為典型的有以下兩例。云南東川府在雍正五年設會澤縣,治巧家營。因民眾赴巧家營繳納錢糧交通不便,雍正七年將縣治移駐府城,成為附郭縣。雖然縣治遷走,但巧家營的地理位置仍十分重要,“與對江烏蒙相望,而以扯渡口亦屬要汛,馬書米糧壩田土俱屬膏腴,應安設官員招徠開墾?！睍煽h沒有佐雜官員可以外派,就將同駐一城的東川府經歷移駐巧家營。(23)另一例是蘇州府經歷移駐城外社壇地方,巡查胥、閶門外一帶區(qū)域,原因是“蘇州地方五方雜處,胥、閶門外一帶,長(洲)、元(和)、吳三縣界址交錯,人煙聚集,踹匠眾多,尤為緊要?！?24)而“三縣印捕佐雜事務殷繁,且駐扎城內,相距既遠,而地界交錯,更有互相推諉之弊?！?25)派任何一縣的佐貳官駐扎此地都不大合適,蘇州府經歷作為一府的首領官,可以兼轄三縣地方,防止各縣互相推諉。驛丞兼巡檢銜。驛丞的本職是管理驛站事務,在順治、康熙年間被大量裁撤。雍正年間,部分駐扎在集鎮(zhèn)的驛丞兼巡檢銜,巡緝地方?！皡菢蚩h之連窩鎮(zhèn)……等九處,俱將舊有駐扎之各驛丞兼以巡檢職銜,仍帶驛丞之事,令其就所派地方兼司捕務,兩無歧誤?！?26)雍正十二年,河南山東總督王士俊請求將宜溝鎮(zhèn)驛丞、明港驛驛丞兼管巡檢職銜,負責巡查捕務。(27)此后的乾隆年間,也有多員驛丞兼巡檢事。另一種情況是改驛丞為巡檢,仍兼管驛務。雍正十年,署云貴總督高其倬認為:“云南曲靖府宣威州屬之可渡地方,系通黔達蜀之咽喉要區(qū),山深菁密,奸宄易藏。一切稽查防范,需員專理。宣威有知州、吏目,相距窎遠,鞭長莫及。查倘塘、可渡二驛,設有驛丞一員,僅管驛馬一十二匹,并無地方之責。似應改設巡檢一員,分駐其地,即將二驛事務責令兼管,既可稽查地方,又可辦理驛務?！?28)又如雍正十二年六月,福建改南安縣大盈驛等驛丞為巡檢,仍兼管驛務。(29)稅大使兼巡檢銜。這種情況比較少見,筆者僅見一例:“懷慶府河內縣之清化鎮(zhèn),請將稅大使兼理巡檢職銜,稽查匪類,以專責成?！?30)以上各例,說明一些分防同通和專業(yè)官員在雍正年間逐漸成為次縣級行政機構,或兼具次縣級行政機構的職能。同時說明,直接管理民眾、具有分防職能的官員類型是比較多的,在以往的研究中,上述官員的職能與管理區(qū)域沒有得到關注。至于有清一代,究竟有哪些官員是次縣級行政機構,或者是承擔著次縣級行政機構的職能,需要依據標準進行具體、深入的分析研究,才能得出較為完整的結論。二、分防官員的案務性臺灣學者在研究清代縣丞時,以是否征收錢糧為標準,將縣丞分為兩類。一類是職權與知縣無異的“分征縣丞”。另一類是既無錢糧之責,更不得審理詞訟,或者駐守縣城,稱為“留守縣丞”;或者分駐外地,功能和巡檢差別不大,稱之為“分防縣丞”。(31)也有的研究從巡檢司轄區(qū)與縣域的互動狀態(tài)中推斷:“種種現象均表明巡檢司分防地方,已漸由具有單一職能的緝捕官轉為行政職能逐步完善的民事官,從而具備了轉變?yōu)樾抡^(qū)的潛在‘能力’?！?32)這些論述,很值得借鑒。清代從雍正年間開始,隨著次縣級行政機構的增加,他們的職能都有哪些差異和變換?雍正年間在新設、復置、移駐次縣級行政機構時,督撫一般都會在題本中寫明該官員的職能。吏部等部在會議時,對這些官員的職能是否符合制度進行核對,并給出意見。最后由皇帝批準。綜觀雍正年間的相關事例,參照臺灣學者對縣丞的分類方法,次縣級行政機構的職能可以分為三類,即“分防”、“分理”、“分征”。駐扎在州縣城內的佐貳官員,如有分防區(qū)域,也可歸入“分防”一類。第一類“分防”官員只具備最基本的分巡職能,官員以巡檢為主,包括縣丞、州同、州判等。如順天府大興縣采育、禮賢兩員巡檢,“凡稽查保甲,巡緝盜逃,以及嚴拿黃銅、賭博、宰牛等項,令其專管,以昭責成。遇有爭訟小事,即就近委之審理。”(33)廣東惠來縣葵潭鄉(xiāng)巡檢,“除原管發(fā)配徒犯歸惠來縣知縣管理外,其盜賊私梟等項,責令捕緝。”(34)河南開封府朱仙鎮(zhèn)巡檢,“專管稽察逃盜,點查保甲,驅逐流娼,查拿賭博,以專責成。”(35)“應將(安徽)定遠縣主簿移駐北爐橋東地方,巡查彈壓,如境內遇有私鹽、盜賊、賭博等事,皆附參主簿,免參典史?！?36)廣西永?？h駐鹿寨村縣丞,“如有奸棍不法滋事,以及私鹽、私宰、賭博、爭訟等事,責令稽查緝捕,就近懲究?！?37)山東曹州駐桃源集州同,“就近宣講圣諭廣訓,清查保甲?！?38)從上引事例可知,這類官員的職能主要有宣講圣諭、化導鄉(xiāng)愚、嚴行保甲、稽查奸匪,處理斗毆、賭博、逃盜、私宰、私販、私鑄、拐騙、掏摸等事件,是以治安為主。部分官員也有處理“爭訟小事”的司法權。督撫一般在題本中申明,這些分防官員不得干預人命、戶婚、田土等詞訟,命盜大案則是絕對禁止干預。第二類“分理”官員的職能,是在第一類的基礎上增加了審理戶婚、田土等案件的權力,遇到命盜重案仍需報知縣處理,官員以州判、縣丞為主。如福建省南安縣駐羅溪縣丞,“一切戶婚、田土、斗毆細事,就近赴縣丞控理歸結,情重者仍歸本縣究訊。”(39)也有的只寫明哪些案件不準受理,如貴州省“南籠廳屬之普安州州判一員,令其駐扎黃草壩,專理細事,并管三江,稽查奸宄,遇有命盜重案,仍報州審理”,(40)說明其他均可受理。第三類“分征”官員的職能,在第二類或第一類的基礎上,增加了征收錢糧賦稅事務。征收錢糧賦稅一般是州縣正印官的職責,分防官員擁有了類似的職能,說明其權力已經比較全面,因而在某些省份被視作為是一個獨立的政區(qū)。相關的官員以州同、州判、縣丞為主。如云南大理府駐迷渡通判,“管理地方,清查保甲,凡盜逃、奸匪、賭博責令查拏,戶婚、田土詞訟許其剖斷,則宵小匪類無可潛藏為害,民間細事咸得就近完結?！?41)“迷渡”即“彌渡”。該員通判可以管理戶婚、田土等詞訟。甘肅省寧夏府靈州駐花馬池州同,“其寧夏所原額糧九百五十余石,即令該州同照原征收,按年追入奏銷冊內具題查核。其沿邊五站驛馬二十匹,亦令該州同管理,仍令靈州知州不時稽查。如有扣尅疲缺,即將該管上司查參?；R池彝市稅銀照舊仍令靈州經收,責成州同附近稽察,以免隱漏。人命盜案報明靈州審擬,戶婚、田產一應細事即著該州同就近管理,仍報靈州查考。逃盜等件應如所請,照依巡檢例,責令稽查?！?42)花馬池州同職能是由兩部分組成,首先是州同的職能:可以征收錢糧,管理戶婚、田產等案件,只有人命盜案仍需報靈州審擬;其次是巡檢的職能,管理逃盜事件。在乾隆十六年閩浙總督喀爾吉善的奏折中,福建的閩縣營前、侯官縣大湖等14員縣丞,都是分割都鄙,征收錢糧,審理一切戶婚田土詞訟。(43)其中的營前等8員縣丞,均是在雍正十二年六月移駐或新設,(44)平潭縣丞、羅溪縣丞也是在雍正年間移駐,說明這些縣丞在雍正年間已經具備相關職能。第三類官員的權限已經非常廣泛,他們與正印官之間在行政事務上是如何分工,個別督撫的題本中也有所提及。廣東總督郝玉麟在設立高州府吳川縣硇洲巡檢司時說:“設立硇洲巡檢司巡檢一員,駐扎硇洲地方,稽查保甲,盤緝奸匪,勸息斗毆。遇有命盜案件,詳縣勘驗審結。該地錢糧委令就近代征,油單號簿皆由該縣印發(fā),奏銷冊籍由縣辦理?！?45)州縣正印官的錢糧、刑名兩大事務,該巡檢除命盜案件不能審理外,其余均可辦理,錢糧是“代征”,全縣總的財政收支賬仍由知縣管理。第三類官員中最為典型的是貴州省永豐州冊亨州同、羅斛州判,他們可以審理命盜大案,征收錢糧,職能幾乎與州縣相同。雍正七年,署貴州巡撫沈廷正在題本中有詳細說明:南籠府永豐州屬州同、州判所管冊亨、羅斛、桑郎地方甚屬遼闊,一切命盜、額征銀米,俱令該州專管,勢難兼顧……永豐州屬冊亨、羅斛所轄甲亭等處,距州遙遠,往返需時,若僅以雀角細事歸責州同、州判辦理,命盜各案仍令知州專管,未免稽遲……請照康熙八年內,以貴陽府畢烏通判改為安順府南籠通判,駐扎安籠,管理地方,凡命盜、錢糧、驗尸、承審,俱與州縣無異,請有部頒關防一顆,專管南籠錢谷刑名,統(tǒng)歸安順府管轄之例,清分疆界,將冊亨、羅斛地方一切命盜等案,著令州同、州判專管,仍令永豐州兼轄統(tǒng)理。至冊亨、羅斛等處額征秋米……令州同、州判就便征收,協(xié)同營員支放,歲底匯報該州查核奏銷。并令知州不時稽查。兵民兩便,事屬可行……再查州同、州判所轄地方一應刑名錢糧,俱歸州同、州判管理,上下文移仍用鈐記,恐難憑信。應請鑄給永豐州冊亨州同、羅斛州判關防二顆,頒給該員等領用,以昭信守。(46)從奏文中可以看出,冊亨州同、羅斛州判各自有獨立的轄區(qū),其職能是參照南籠通判(即南籠廳)的權限劃定,可以管理一切錢谷刑名事件,也可以審理命盜重案,并協(xié)同營員支放錢糧,這些都與州縣正印官及撫民廳同通的職能很相近,他們的轄區(qū)已經類似于縣級行政區(qū)劃。雍正十二年三月,貴州巡撫元展成再次強調這兩員佐貳職權的特殊性:“其冊亨州同、羅斛州判,雖系佐雜,均有錢糧命盜專責,實與州縣不殊?！?47)也就是說,