行政審判體制下法院管轄法院的選擇論行政訴訟法的修改

行政審判體制下法院管轄法院的選擇論行政訴訟法的修改

目錄b2、行政程序制度。四、對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查八、民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理十一、保證判決執(zhí)行的措施一、問題的提出和討論《行政訴訟法》(1989年)實(shí)施23年有余,迎來首次大修,修正案草案(以下簡(jiǎn)稱“修正案”)已于2013年12月提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議一審,并向社會(huì)征求意見。學(xué)者們忙著“公車上書”。除全國(guó)人大法工委、最高人民法院召開的專家論證會(huì)外,許多大學(xué)的法學(xué)院,比如清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)、武漢大學(xué)等,以及中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì),也紛紛拿出早已準(zhǔn)備好的專家建議稿,組織了多場(chǎng)研討會(huì),鄭重提交了各種各樣的設(shè)計(jì)。學(xué)者們太想塞入自己心目中的“理想的行政訴訟”了。本文遴選了兩份近期提交立法機(jī)關(guān)、有附帶說明的專家建議稿,包括:①清華大學(xué)法學(xué)院提交的“理想的行政訴訟法”(2014年4月,以下簡(jiǎn)稱“清華版”);②中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲政與行政法治研究中心中國(guó)行政法研究所提交的“《行政訴訟法修正案(草案)》專家意見書”和修改建議稿(2014年1月20日,以下簡(jiǎn)稱“人大版”),以及兩份針對(duì)修正案草案正式提出的修改意見,包括:①北京大學(xué)憲法與行政法研究中心“關(guān)于《行政訴訟法修正案(草案)》的修改意見”(2014年1月24日,以下簡(jiǎn)稱“北大意見”);②中國(guó)行政法學(xué)會(huì)“關(guān)于《行政訴訟法》修正案草案的意見”(2014年1月21日,以下簡(jiǎn)稱“行政法學(xué)會(huì)意見”),作為樣本,1擇取建議和理由。需要說明的是,行政法學(xué)會(huì)意見是對(duì)很多學(xué)者意見的匯總,其中保留了不同學(xué)者的意見分歧。在上述樣本中,學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)比較分散,從宏觀到微觀,從制度到技術(shù),從體例到文字。為集中話題,我將圍繞著修正案說明中的幾個(gè)重點(diǎn)修改內(nèi)容,逐一分析。一方面,這是面向歷史的責(zé)任。這段討論極其珍貴,展現(xiàn)了歧見紛紜的曲直、取舍。以往的經(jīng)歷卻少有筆墨記述、留存,靠事后的回憶難免支離破碎,不能恢復(fù)原貌。另一方面,修正案說明囊括了學(xué)者最關(guān)心的幾個(gè)核心問題,我也期望通過分析、比較,深化有關(guān)討論,探微慎言,衡量利弊。這對(duì)修法應(yīng)該大有裨益。二、行政程序制度(一)審不動(dòng)的結(jié)果在上世紀(jì)末,經(jīng)過一番討論、實(shí)踐之后,《行政訴訟法》(1989年)采納了最簡(jiǎn)潔、經(jīng)濟(jì)的辦法,在現(xiàn)有的四級(jí)法院之中設(shè)立行政審判庭,仿效民事訴訟上的便民原則,行政案件一般從基層法院打起,實(shí)行二審終審。卻沒想到,該制度一鋪開實(shí)施,基層法院立刻遭遇了民事訴訟所沒有遇到過的行政干預(yù)?！傲鸽y、審不動(dòng)”始終困擾著行政訴訟,時(shí)輕時(shí)重。2它們互為表里,審不動(dòng),就不受理、假受理。但是,在討論如何解決之前必須明確:“立案難”,只是部分案件被擋在法院門外,“審不動(dòng)”,也只是部分案件受干擾大,絕非全部。否則,就是歷史虛無主義,無視市、縣法院是能夠解決一些行政糾紛的事實(shí)。要知道,在最初的幾年,全國(guó)法院一審案件中原告的勝訴率已經(jīng)達(dá)到了1/3強(qiáng),3即使不樂觀地估計(jì),近幾年也是在17%上下波動(dòng)。4從修正案草案看,治理的思路包括五個(gè)方面,其中的要點(diǎn)有:第一,在總則中明確規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”。第二,不予受理的,要說明理由。第三,存在立案上的不作為的,當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。符合起訴條件的,由上一級(jí)人民法院管轄,或者指定管轄。第四,不接收起訴狀的,會(huì)招致處分。在我看來,不受理,本質(zhì)是因?yàn)閷彶粍?dòng)。硬審,會(huì)處境尷尬,招來不利益后果。假審、偏審,又覺虛偽,過意不去。因而干脆不受理。所以,修正案總則里面的宣誓性規(guī)定,無論是“行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)”,還是“法院必須受理”,都無濟(jì)于事。內(nèi)部紀(jì)律處分、監(jiān)督角度的壓力,只會(huì)逼迫法院做形式上的受理。說明理由有一定效果,但不要忘了,法院有時(shí)總是可以找到冠冕堂皇的合法的理由來掩飾“非法目的”。由上一級(jí)法院處理,可以解決一部分問題,但不是全部。學(xué)者更多的是從行政審判體制改革上入手,提出的對(duì)策主要有:①打破行政區(qū)劃,設(shè)立跨地市的、相對(duì)獨(dú)立的行政法院;②維持目前的行政庭體制,實(shí)行提級(jí)管轄,基層法院不審行政案件;③維持四級(jí)行政庭體制,實(shí)行“異地管轄”或者“集中管轄”;④維持現(xiàn)有審判體制,由高級(jí)法院統(tǒng)一立案、分級(jí)審理。其中,在第③④種方案基礎(chǔ)上,還可以考慮實(shí)行三審終審(行政法學(xué)會(huì)意見)。從目前的討論看,方案①②比較占上風(fēng),尤其是學(xué)者更青睞方案②?！疤峒?jí)管轄”,一審案件均由中級(jí)人民法院管轄,好處是“司法體制變動(dòng)較小、成本較低,也比較容易收到成效”(北大意見、清華版)。但在我看來,也有兩個(gè)問題:一個(gè)是要讓“秋菊”們跑到更遠(yuǎn)的市里去打官司,還要費(fèi)心安置從區(qū)縣法院行政庭裁撤下來的法官,尤其是庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。當(dāng)然,這個(gè)問題相對(duì)好解決,也有變通辦法,就是設(shè)計(jì)巡回法庭,或者把現(xiàn)有的區(qū)縣法院行政庭并入執(zhí)行機(jī)構(gòu)、主要負(fù)責(zé)審查非訟執(zhí)行案件(清華版),或者把他們都收編到中級(jí)人民法院行政庭。另外一個(gè)就是,仍然無法根治“立案難、審不動(dòng)”的問題,例如,行政機(jī)關(guān)做出的決定實(shí)際上是執(zhí)行市委、市政府的決議,或者行政機(jī)關(guān)事先向市委、市政府請(qǐng)示過、得到認(rèn)可同意,以及市、縣法院受到其他有形、無形干預(yù)。也有學(xué)者認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),指出,“提高一審法院的審級(jí)對(duì)法院來講會(huì)增加中級(jí)人民法院的負(fù)擔(dān),而且也不能完全擺脫地方化的弊端”(人大版)。對(duì)于行政法院的方案,意見也不統(tǒng)一。有的學(xué)者認(rèn)可,認(rèn)為這“符合十八屆三中全會(huì)關(guān)于‘探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度’的精神”,“是一種低成本、易操作的解決行政訴訟面臨的‘三難’問題的方案”,也“不需要修改《憲法》、《法院組織法》”(行政法學(xué)會(huì)意見)?！暗?《行政訴訟法》的修改若采行這一方案,不能只是簡(jiǎn)單地在《行政訴訟法》之中提及行政法院的設(shè)置,而應(yīng)該配套制定《行政法院組織法》”(北大意見)。有的學(xué)者質(zhì)疑,“固然能夠最大限度地保障獨(dú)立審判,集約審判資源,但制度變動(dòng)較大,訴訟成本較高,并不一定可行”(清華版)。我認(rèn)為,這種方案動(dòng)靜雖大,也有法國(guó)地方行政法院的樣本可循,但究竟能否徹底解決上述問題,我依舊懷疑。在我國(guó)的社會(huì)傳統(tǒng)和權(quán)力結(jié)構(gòu)之下,法院的人事權(quán)、財(cái)權(quán)獨(dú)立,不見得法官就能獨(dú)立行使審判權(quán)。行政法院可以不理會(huì)輻射的縣市,但對(duì)坐落的地方,還不敢不理會(huì)。法院大樓要擴(kuò)建,法官子女要上學(xué),法院車輛要出入,這就會(huì)與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。這仍然是權(quán)力結(jié)構(gòu)之中的相互作用。這些聯(lián)系就可能編織成一張籠住法院的“蜘蛛網(wǎng)”,讓行政法院在審理牽涉這些行政機(jī)關(guān)的案件時(shí),投鼠忌器,束手束腳。這又回到了當(dāng)下問題的原點(diǎn)。修正案草案只是微觀的調(diào)整姿態(tài),一是由高級(jí)人民法院選定若干基層人民法院,跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件;二是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級(jí)人民法院管轄。上面的鋪陳讓第一點(diǎn)的集中管轄、第二點(diǎn)的提級(jí)管轄的成效都打了折扣,要么白白浪費(fèi)一次救濟(jì)機(jī)會(huì),要么“逃不出如來佛的手心”。5(二)地域的徹底錯(cuò)位在我看來,解決問題的關(guān)鍵是修改好管轄。公正的管轄決定了公正的判決。只要能夠讓當(dāng)事人選到一個(gè)令其信服的管轄法院,就容易接受法院判決,案結(jié)事了。司法也能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生真正的壓力,促進(jìn)依法行政。疏浚了這個(gè)關(guān)隘,其他即使不改,也是本次修法的巨大勝利。從法院系統(tǒng)試驗(yàn)“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”的經(jīng)驗(yàn),以及最近關(guān)于行政審判體制改革的討論看,人們已經(jīng)形成一個(gè)共識(shí):管轄法院與糾紛發(fā)生地“錯(cuò)位”,可以擺脫地方干預(yù),“審動(dòng)”原先“審不動(dòng)”的案件。行政法院方案、“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”以及我下面建議的選擇管轄都具有這樣的共性。如何抉擇呢?我們還需要盡快形成另外一個(gè)共識(shí),地域錯(cuò)位,應(yīng)當(dāng)掙脫相互依存(依賴)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,讓行政機(jī)關(guān)無法對(duì)法院施加權(quán)力性壓制。我不看好現(xiàn)在的指定管轄,是因?yàn)槟鞘欠ㄔ褐鲗?dǎo)的,有著巨大的裁量余地,不是必然發(fā)生的。我也不看好“異地管轄”、“集中管轄”,不是因?yàn)樗鼈儭伴L(zhǎng)期效果有限,審判資源仍然分散”(清華版),而是與我提出的選擇管轄相比,地域錯(cuò)位不夠,行政機(jī)關(guān)仍然有機(jī)會(huì)施加權(quán)力性壓制,法院抵抗干預(yù)的能力依然有限?！白兌徑K審制為三審終審制”(行政法學(xué)會(huì)意見),涉及修改憲法,動(dòng)靜更大。我認(rèn)為,要解決“立案難、審不動(dòng)”的問題,不用大動(dòng)干戈,只需賦予相對(duì)人選擇法院的權(quán)利,就能實(shí)現(xiàn)地域的徹底錯(cuò)位。對(duì)相對(duì)人而言,這是一種程序上的權(quán)利,它必然能夠撥動(dòng)管轄調(diào)整。對(duì)法院而言,這實(shí)質(zhì)上是一種指定管轄,但必定會(huì)發(fā)生管轄改變。也有學(xué)者意識(shí)到“應(yīng)尊重原告的選擇權(quán)”,卻不是我所說意義上的選擇。他們主張,“一審法院仍然設(shè)在基層法院,但是,為達(dá)到司法公正、真正擺脫地方的行政干擾,增加管轄權(quán)確定的連接點(diǎn),賦予相對(duì)人在起訴時(shí)的最大選擇權(quán),打破原有的地域限制。同時(shí),設(shè)計(jì)了一種備選方案,即取消原有的、上級(jí)法院的、當(dāng)然的二審權(quán)力,專門設(shè)立直接隸屬于最高人民法院的上訴行政法院,作為各地行政案件的終審法院,它們專門審理不服一審法院判決的上訴案件,級(jí)別類似于高級(jí)人民法院”(人大版)。但是,這種改革的成本也高。我的設(shè)想是,第一,行政訴訟管轄保持現(xiàn)有格局不動(dòng),因?yàn)橛行┬姓讣趨^(qū)縣法院是可以解決的,當(dāng)事人也接受,無需增加當(dāng)事人的訴訟成本。第二,應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定當(dāng)事人在特定情況下的選擇權(quán)。如果當(dāng)事人有初步證據(jù)證明,行政機(jī)關(guān)是奉市委市政府、縣委縣政府之命行事,或者的確存在干擾公正審判的因素,就應(yīng)當(dāng)允許其徑至省高院,要求改變管轄。省高院必須在法定期限內(nèi)做出調(diào)整管轄的決定,裁量權(quán)僅限于要么自己管轄,要么指定到地域不比鄰、當(dāng)事人也接受的其他中級(jí)法院管轄。如果省高院推諉不決,或者當(dāng)事人對(duì)重新指定的管轄不滿,可以向最高人民法院申訴。第三,涉及直轄市、省會(huì)市的“審不動(dòng)”的案件,當(dāng)事人可以請(qǐng)求最高人民法院指定到其他直轄市、省會(huì)市的中級(jí)人民法院管轄。這樣選定的法院,在地理上遠(yuǎn)離了案發(fā)地,法院的業(yè)務(wù)和法官的生活也擺脫了牽扯,法官的心思就可以專注于法律問題,審起案來就能心無旁騖,落下法槌也可擲地有聲,也就沒有什么受不進(jìn)、審不動(dòng)的案件了。當(dāng)然,我也注意到這個(gè)方案會(huì)引起訴訟成本的上升。但是,現(xiàn)在擺在立法機(jī)關(guān)桌前供討論的方案中,“提級(jí)管轄”、“跨地區(qū)的行政法院”、“異地管轄”、“集中管轄”等,哪個(gè)不會(huì)增加訴訟成本?不像這些方案,我的方案不會(huì)使所有案件都增加成本,只是部分審不動(dòng)的案件會(huì)增加成本?；蛟S,比起當(dāng)事人渴求的公正,訴訟成本的增加已不算是問題。更重要的是,在我的方案里,是否愿意承擔(dān)更多的訴訟成本,決定權(quán)握在當(dāng)事人手里。為防止當(dāng)事人是法律知識(shí)欠缺者,法院應(yīng)當(dāng)負(fù)有告知其有選擇權(quán)的義務(wù)。三、擴(kuò)大受影響范圍(一)對(duì)受案范圍的立法模式的批評(píng)學(xué)術(shù)史已經(jīng)見證了行政訴訟法引入具體行政行為的不慎,最高人民法院又用行政行為掏空了它的訴訟內(nèi)涵,雖然裝進(jìn)了法官想要受理的公法行為,卻使得行政行為變得空洞無物,更像一個(gè)符號(hào),一個(gè)象征。法官也越來越離不開立法和司法解釋對(duì)受案范圍的詳細(xì)列舉,丟開這把拐杖,法官已無法憑借空靈的行政行為概念判斷是否應(yīng)當(dāng)受理了。因此,在修法過程中,學(xué)者開始批判具體行政行為,“由于行政法學(xué)理和司法實(shí)務(wù)對(duì)‘具體行政行為’的界定可謂仁者見仁、智者見智,這一概念無形之中成了法院拒絕受理有爭(zhēng)議案件的理由”(北大意見),提出要用“公法爭(zhēng)議”、“行政爭(zhēng)議”(行政法學(xué)會(huì)意見)取而代之,或者干脆刪除《行政訴訟法》第2條的具體行政行為(北大意見)。并且,對(duì)受案范圍的立法模式也展開批判,認(rèn)為,“由于肯定列舉和否定排除之間存在大量的模糊地帶,肯定列舉更多地成為法院拒絕受理案件的依據(jù),成為‘立案難’的主因之一”,主張“采用‘負(fù)面清單’(即概括條款加排除)的方式規(guī)定受案范圍”(北大意見、人大版)。上述批評(píng),在我看來,也同樣可以用來批評(píng)上述建議,所以,這些建議注定都不可能被采納。我不主張輕易變動(dòng)已形成的受案模式、概念與審查技術(shù),盡管肯定列舉與否定剔除的立法模式在邏輯上是不完美的、有著內(nèi)在缺陷,但是,經(jīng)過長(zhǎng)期的審判實(shí)踐,通過大量的司法解釋、批復(fù)、判案與研討,我們?cè)缫咽煜ち诉@套話語體系,積攢了經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建了概念結(jié)構(gòu),法官、律師、學(xué)者和相對(duì)人已能夠在有關(guān)含義、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、判斷技術(shù)等方面展開有效的對(duì)話。當(dāng)然,還有很多改進(jìn)的空間。如果我們輕易改變、拋棄這套話語體系與模式,改弦更張,那么,一方面,我們必須付出很大的精力,經(jīng)過漫長(zhǎng)的過程,才能重新構(gòu)建好新的概念的精細(xì)結(jié)構(gòu)。比如,什么是行政爭(zhēng)議?即使采用“負(fù)面清單”,有時(shí)還離不開原先列舉的概念。比如,關(guān)于行政指導(dǎo)的糾紛什么情況下不受理?另一方面,要讓法官、律師、學(xué)者和相對(duì)人改變?cè)缫咽煜さ乃季S方式、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),在嶄新的概念上進(jìn)行共同的對(duì)話,還得花費(fèi)更多的精力、時(shí)間,需要名繁數(shù)眾的請(qǐng)示、批復(fù)和解釋,更離不開聲勢(shì)浩大的宣傳、培訓(xùn)和教育。過渡期必定有著一段混亂、不適、迷惑,這是可以想象得到的。(二)余論:行政行為的可訴性所以,修正案堅(jiān)持了正面列舉的傳統(tǒng),采取外加的方式,“將可提起訴訟的情形由現(xiàn)行的8種增加到10種”。除了修改表述,將《行政復(fù)議法》(1999年)第6條規(guī)定的、行政審判實(shí)踐也處理的情形納入以外,也有突破,外加了兩點(diǎn):一是有關(guān)“土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”的行政爭(zhēng)議,不再?gòu)?fù)議終結(jié),也可訴了。二是行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的,亦可訴。但是,這種不痛不癢的擴(kuò)大顯然不是學(xué)者所期望的。在我看來,一審行政案件的數(shù)量之所以少,據(jù)說2002年之后的幾年,全國(guó)的數(shù)量徘徊在10萬件左右,平均每個(gè)基層法院約30件,占法院辦理各類案件的1.8%,6這與受案范圍不夠?qū)?有些案件不敢受理等因素有關(guān)。因此,把受案范圍盡可能規(guī)定得很大、很廣,有助于解決上述問題。甚至可以說,即使拉張到極限,“天也不會(huì)塌下來”。在我國(guó)社會(huì)的文化傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)下,行政案件不會(huì)如洪水般“暴漲”,法院也不會(huì)應(yīng)接不暇。1990年《行政訴訟法》實(shí)施時(shí)的經(jīng)歷已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。7我支持外加,不斷地外加。但是,外加也要有清晰的謀劃,不是雜亂無章的實(shí)用主義。由于行政行為已喪失訴訟上的識(shí)別價(jià)值,我們就必須在這個(gè)空泛的上位概念之下重新構(gòu)筑起新的訴訟識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。在我看來,至少要有三個(gè)路徑:一是回歸邁耶(OttoMayer)創(chuàng)設(shè)的狹義的行政行為概念,具有公權(quán)力、單方性、法律效果三大特征。這是行政救濟(jì)的傳統(tǒng)領(lǐng)域,法官應(yīng)毫不猶豫地予以受理。已類型化的行政行為多在《行政訴訟法》羅列之中,剩余的,用上述特征衡量,也極易辨析。可以說,行政訴訟法已基本覆蓋了外部的行政行為,學(xué)者的目光開始轉(zhuǎn)向了具有同樣法律效果的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定,包括公務(wù)員的招錄、開除、辭退,建議這些涉及公務(wù)員身份的取得和喪失的決定都可訴。其中的公務(wù)員招錄行為,目前已經(jīng)開始進(jìn)入行政訴訟(清華版)?！耙?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部行為不可訴是傳統(tǒng)行政法特別權(quán)力關(guān)系理論的產(chǎn)物,已經(jīng)與現(xiàn)代行政法的發(fā)展不相適應(yīng)”(行政法學(xué)會(huì)意見)。二是現(xiàn)代行政法上出現(xiàn)的新手段,需要救濟(jì),又無法涵攝到狹義的行政行為之中,比如行政契約(合同)、行政指導(dǎo)。讓人沮喪的是,行政契約在學(xué)術(shù)上似乎未成定論,就連是否存在,也被一些學(xué)者畫成了問號(hào)。在修法的討論中,應(yīng)否納入,也猶疑不決。稍微令人欣慰的是,在全國(guó)人大常委會(huì)分組審議中,不少委員呼吁,行政契約“在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在,已經(jīng)成為新的、重要的行政管理方式,具有鮮明的公權(quán)力屬性,應(yīng)當(dāng)可訴”。“在司法實(shí)踐中,大量行政合同案件已經(jīng)起訴到人民法院,但是人民法院對(duì)于是否受理的做法各不相同,審理的規(guī)則和裁判也不一致,亟須規(guī)范”。8行政指導(dǎo)能否納入,也不無爭(zhēng)議。理由不限于傳統(tǒng)所說的不具有單方性和法律效果,還包括可以起訴后續(xù)的行政行為,比如,政府在招商引資中承諾減免稅,稅務(wù)機(jī)關(guān)卻做出拒絕減免稅的決定。我不以為然。行政指導(dǎo)之后并不必定接續(xù)著一個(gè)行政行為,但行政指導(dǎo)導(dǎo)致了當(dāng)事人的合法預(yù)期,就有法律保護(hù)的必要。退一步說,即使有后續(xù)的行政行為,對(duì)已導(dǎo)致合法預(yù)期的行政指導(dǎo),也有單獨(dú)起訴的價(jià)值。所以,行政指導(dǎo)可以單獨(dú)作為一類,并引入合法預(yù)期,才說得清受理的條件。三是社會(huì)組織行使公共行政職能的,如村民自治組織、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等,也可訴。9委員的意見和學(xué)者不謀而合。社會(huì)行政的發(fā)展已無法蔭掩在法律、法規(guī)授權(quán)組織之下,需要獨(dú)立出來,受理的標(biāo)準(zhǔn)可以與行政復(fù)議法的修改一并考慮。10有些學(xué)者建議,社會(huì)行政參照行政訴訟法(清華版、行政法學(xué)會(huì)意見)。在我看來,采取外加的進(jìn)路,要清醒地認(rèn)識(shí)到,加入的新類型糾紛,比如,行政契約、社會(huì)行政與狹義行政行為的不同,要針對(duì)新類型糾紛的特點(diǎn),在行政訴訟上打上相應(yīng)的“補(bǔ)丁”,量體裁衣地解決這些糾紛。比如,為解決行政契約糾紛,要引入允許行政機(jī)關(guān)當(dāng)原告、反訴、對(duì)引起糾紛的雙方行為同時(shí)審查、適用混合規(guī)則等制度;11解決社會(huì)行政領(lǐng)域的糾紛,允許“參照該自治組織的章程”(行政法學(xué)會(huì)意見)。四、規(guī)范性文件的附件(一)被訴具體行政行為是否合法有著行政復(fù)議的先例,包括立法與實(shí)踐,以及學(xué)界的持續(xù)研究、規(guī)范性文件(以下皆為狹義,指立法之外的規(guī)范性文件)的司法審查(judicialreview)應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟法修正案中已不成懸念?！缎姓V訟法》(1989年)第12條規(guī)定了不受理,當(dāng)事人無權(quán)直接起訴規(guī)范性文件,但是,在案件的審理過程中,尤其是當(dāng)事人以規(guī)范性文件違法為理由,法院能否審查呢?《行政訴訟法》(1989年)里只字未提。最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第62條中規(guī)定,“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(2004年)中指出,“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述”。這意味著:第一,法院有權(quán)直接判斷涉案的規(guī)范性文件是否合法有效;第二,合法有效的規(guī)范性文件,可以在裁判文書中“引用”,充實(shí)裁判理由與論證;第三,違法的規(guī)范性文件,只能默默地、消極地?cái)R置,不“引用”之,卻不能在裁判文書中宣布其違法。因此,在當(dāng)下,法官也并非對(duì)規(guī)范性文件沒有審查權(quán),只不過是隱形的,遮遮掩掩的。修正案草案是想從隱形走向顯形,第一,允許當(dāng)事人起訴時(shí)附帶要求審查。第二,是否合法,法院有權(quán)直接判斷,無需假借第三方之手,報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)去認(rèn)定。第三,不合法的,“不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù),并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理”。這個(gè)表述有點(diǎn)含糊,但是,結(jié)合第一點(diǎn)可以推知,法院必須回應(yīng)當(dāng)事人的訴請(qǐng),在裁判文書中明確判斷涉案規(guī)范性文件(或其中的有關(guān)規(guī)定)是否合法,該判決對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)具有拘束力。在這一點(diǎn)上,不是“并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步”(行政法學(xué)會(huì)意見),而是有質(zhì)的飛躍,讓法院具有了對(duì)規(guī)范性文件完全的司法審查權(quán)。但有關(guān)條款表述不夠到位,應(yīng)改為“人民法院在審理行政案件中,發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的,應(yīng)當(dāng)判決違法,不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù),并應(yīng)當(dāng)通報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)?！蔽ㄒ蛔寣W(xué)者有點(diǎn)擔(dān)心的是,“不同法院就同一個(gè)抽象行政行為可能作出矛盾的判決”,因此,建議,“可以通過明確相關(guān)法院的管轄權(quán)解決,確定為特定級(jí)別的法院統(tǒng)一管轄這類案件可以避免這類矛盾發(fā)生”(行政法學(xué)會(huì)意見)。我認(rèn)為,莫不如法院在判決之前報(bào)送最高人民法院備案,最高人民法院發(fā)現(xiàn)上述問題,可以及時(shí)協(xié)調(diào)解決。但是,學(xué)者尤不滿足,希望更進(jìn)一步,“創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的行政規(guī)范性文件審查之訴”(北大意見),“可以對(duì)該規(guī)范性文件單獨(dú)提出審查請(qǐng)求”(行政法學(xué)會(huì)意見),“把規(guī)范性文件納入法院的受案范圍(而不是目前的附帶審查)”(清華版),理由是,“在某些特別情況下,違法的規(guī)范性文件不通過具體行政行為也可能侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益”(北大意見)。我亦認(rèn)同。附帶審查畢竟過于消極。(二)規(guī)范效力的判斷權(quán)學(xué)者還提出,“規(guī)章也可訴”,應(yīng)當(dāng)審查規(guī)章。因?yàn)椤缎姓V訟法》(1989年)“在適用法律時(shí)已有間接的審查”(北大意見)。但是,仔細(xì)體會(huì),對(duì)規(guī)章的間接審查還是有別于對(duì)規(guī)范性文件的審查?！缎姓V訟法》(1989年)第53條規(guī)定,法院參照規(guī)章。那么,什么是參照呢?最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(2004年)中指出,“在參照規(guī)章時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷,對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用”。在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第62條第二款規(guī)定,“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”。因此,參照必然意味著要審查和判斷規(guī)章規(guī)定的合法性,但卻不能在判決中宣判其違法,而且,判斷權(quán)也不完全歸法院。一目了然的違法,由法院直接做出判斷。較復(fù)雜或有爭(zhēng)議的,送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)判斷。一目了然的要求,可以在“魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”中得到印證。該案是最高人民法院發(fā)布的第二批指導(dǎo)性案例(最高人民法院審判委員會(huì)討論通過,2012年4月9日發(fā)布)中的指導(dǎo)案例5號(hào),該案的裁判要旨指出,第一,法律及《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一行政許可,地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證制度;第二,鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有設(shè)定行政處罰,地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰;第三,地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的,人民法院在行政審判中不予適用。如果不能一目了然,就必須送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)判斷?！缎姓V訟法》(1989年)第53條第二款規(guī)定,規(guī)章不一致的,由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(2004年)中指出,“沖突規(guī)范所涉及的事項(xiàng)比較重大、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)是否存在沖突有不同意見、應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的法律規(guī)范的合法有效性尚有疑問或者按照法律適用規(guī)則不能確定如何適用時(shí),依據(jù)立法法規(guī)定的程序逐級(jí)送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決”。從中可以讀出,對(duì)判斷權(quán)的限制,是法院的自我克制,對(duì)屬于立法范疇的規(guī)章表示出極大的尊重?；蛟S,在法院看來,規(guī)章涉及的政策敏感性、政策取向要大于規(guī)范性文件,法官要盡量謙讓,讓行政機(jī)關(guān)自己按照科層制的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來解決。但實(shí)質(zhì)上,我認(rèn)為,這是法院的不自信,不愿過分觸犯部門立法的利益。在人民代表大會(huì)制度下,法院與行政機(jī)關(guān)之間建立對(duì)規(guī)章立法的司法控制,在理論上沒有障礙。因此,規(guī)章可訴,不是一個(gè)理論問題,而是法院有沒有膽量接,敢不敢邁出一步的問題。五、原告、被告和第三方(一)加大對(duì)行政行為的救濟(jì)力度《行政訴訟法》(1989年)第24條第一款規(guī)定,“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”。這等于什么也沒有說,無法讀出原告的資格。倒是第2條、第41條第(一)項(xiàng)似乎規(guī)定了原告的資格,“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”。但是,實(shí)踐的解讀出現(xiàn)了分歧?！坝械膶⑿姓V訟原告僅理解為具體行政行為針對(duì)的相對(duì)人,排除了其他利害關(guān)系人”。一個(gè)行政行為往往會(huì)與多個(gè)主體發(fā)生關(guān)聯(lián),形成多重法律關(guān)系,涉及多個(gè)利益的沖突。如果只把救濟(jì)鎖定在行政行為直接指向的對(duì)象,這顯然極大地限縮了行政訴訟的救濟(jì)功能,也極不合理。法院立即關(guān)注到了這種偏差,最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第12條“借用第三人的概念”構(gòu)建了原告資格,12但在表述上卻與《行政訴訟法》(1989年)第27條對(duì)第三人資格的表述不盡一致,用“法律上”利害關(guān)系做限定,畫蛇添足,又排除了事實(shí)上的利害關(guān)系。因此,修正案中建議,“具體行政行為的相對(duì)人以及其他與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)作為原告提起訴訟”。這意味著,在行政訴訟上,原告范圍的伸展邊際,是將屬于相對(duì)人范疇、同被訴具體行政行為有利害關(guān)系的第三人包羅進(jìn)來,后者具有了訴權(quán),只不過是訴不訴的問題:訴,就是原告,不訴,就是第三人。在我看來,這是值得稱道的擴(kuò)展,我們不必?fù)?dān)心閘門拉開之后訴訟案件會(huì)如潮水般涌來,也不至于出現(xiàn)太多的濫訴。13但是,有一個(gè)問題沒有解決,就是如何理解“與具體行政行為有利害關(guān)系”,這只好通過闡釋第三人來解決了。(二)起訴行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為確認(rèn)行政訴訟上的被告,催生了行政主體理論。當(dāng)時(shí),行政訴訟法的目光主要盯在秩序行政上,行政主體理論也按照秩序行政原理打造,基本滿足了訴訟上識(shí)別適格被告的要求。但是,政府信息公開訴訟的出現(xiàn),引發(fā)了對(duì)被告理論、行政主體理論的批判。秩序行政屬于侵害行政,以限制公民權(quán)利為代價(jià)換取良好的秩序,講究權(quán)力來源的合法性。只有行政主體當(dāng)被告,法院的生效判決才能真正執(zhí)行。政府信息公開是一種公共服務(wù),歸屬服務(wù)行政、給付行政,講求的是信息準(zhǔn)確、充分、真實(shí)。信息公開主體就不必是行政主體,實(shí)際制作信息的機(jī)構(gòu),以及持有信息并能保證其真實(shí)、準(zhǔn)確的機(jī)構(gòu),往往是比較妥當(dāng)?shù)墓_主體,比較便民。在訴訟上,它們也可以作為被告,也能有效地執(zhí)行法院判決。這種被告的特殊性被修正案漏掉了,希望能夠補(bǔ)上一筆,或者在司法解釋里書寫一條。備受爭(zhēng)議的當(dāng)屬?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)做不做被告的問題。修正案沒有觸動(dòng)原來的第25條第二款規(guī)定,只是增加一款,“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定,公民、法人或者其他組織起訴原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”?；蛟S,這是考慮復(fù)議為法定前置的特殊情形。有些學(xué)者批評(píng)道,“《行政訴訟法》第25條第二款關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持行政行為不當(dāng)被告、改變行政行為才做被告的規(guī)定,助長(zhǎng)了復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)‘維持會(huì)’的心理”。“目前的行政復(fù)議案件中,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持的超過七成,決定改變的不足一成”?！安莅覆⑽磸母旧细淖冞@一格局”(北大意見)。這個(gè)評(píng)價(jià)是很中肯的。那么,如何破解?學(xué)者的意見是存在分歧的。有的主張,“由復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告。這樣規(guī)定,一是考慮到我國(guó)的行政復(fù)議制度具有行政監(jiān)督性質(zhì),二是有助于激勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)公正、及時(shí)行使復(fù)議權(quán)力,三是便于行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴。特別是當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?如果由作出原行政行為的機(jī)關(guān)去應(yīng)訴,于理不通,于事不便”(清華版)。有的建議,“經(jīng)復(fù)議的案件,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”(北大意見)。有的認(rèn)為,“行政復(fù)議后究竟由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告,不宜作硬性規(guī)定,應(yīng)該由原告決定訴決定機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān),抑或兩者均訴”(行政法學(xué)會(huì)意見)。我認(rèn)為,這個(gè)問題的解決,要與行政復(fù)議法的修改,尤其是行政復(fù)議的定位一并考慮。如果改造的依據(jù)是司法體系之外的裁決原理,那么,只需考慮復(fù)議前置的法定情形,保留“起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”外,其他情形下,復(fù)議機(jī)關(guān)一律不做被告。14(三)正確界定,“與訴訟結(jié)果有制作基修正案最大限度地拉張了第三人的范圍,從原先的“同被訴具體行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的第三人,擴(kuò)大到包括“或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”,都“可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟”。正如我國(guó)學(xué)者姜明安教授指出的,“與被訴具體行政行為有利害關(guān)系”的人通常同時(shí)“與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系”,但是“與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的人”不一定都“與被訴具體行政行為有利害關(guān)系”。15因此,這種拉張是有實(shí)質(zhì)意義的,一方面,便于查清案情,辨明是非,另一方面,可以案結(jié)事了。從“與被訴具體行政行為有利害關(guān)系”到“與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系”,也可以理解為從有原告資格擴(kuò)張到只有純粹第三人的資格,把原告資格也拉張到了極限。但是,很難說清楚,卻又必須闡釋的是,“有利害關(guān)系”的因果鏈條運(yùn)行到哪里才徹底告別“被訴具體行政行為”,只“與訴訟結(jié)果”發(fā)生關(guān)系?這決定了原告資格能夠走多遠(yuǎn)。但是,可以肯定的是,“人民法院判決承擔(dān)義務(wù)的第三人,有權(quán)依法提起上訴”。這里的第三人只會(huì)是“與被訴具體行政行為有利害關(guān)系”,他們是案中之人,他們的利害關(guān)系需要在判決中一并了斷。而那些“與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人參加到訴訟中來,只是為了輔助審判,溝通了解。但是,也有學(xué)者提出異議,認(rèn)為“第三人未必總是被判決承擔(dān)義務(wù),有的時(shí)候行政訴訟中作出不利于第三人的判決,但是未判他承擔(dān)義務(wù)。這種情況下,第三人沒有上訴權(quán)是不合理的”(行政法學(xué)會(huì)意見)。六、對(duì)證據(jù)規(guī)則的豐富《行政訴訟法》(1989年)對(duì)證據(jù)的規(guī)定十分簡(jiǎn)略,只用了6條規(guī)定了證據(jù)的種類(第31條)、行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任(第32條)、禁止被告在訴訟中補(bǔ)證(第33條)、法院調(diào)取證據(jù)(第34條)、鑒定(第35條)和證據(jù)保全(第36條)。對(duì)證據(jù)規(guī)則的豐富,實(shí)際上是通過兩個(gè)重要的司法解釋實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)是最高人民法院《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年),另一個(gè)是最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(2002年)。從修正案的建議看,基本上是重申與認(rèn)可了上述兩個(gè)司法解釋中最重要的規(guī)定,包括被告逾期不舉證的后果、允許被告補(bǔ)充證據(jù)的情形、原告舉證、法院調(diào)取證據(jù)以及證據(jù)適用規(guī)則。(一)訴訟上的舉證自《行政訴訟法》(1989年)第32條一出,要求“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”,立刻被譽(yù)為行政訴訟法的一大成就,別具特色,有別于民事訴訟舉證規(guī)定。但是,隨著理論研究的深入,人們漸漸發(fā)現(xiàn),行政訴訟上的舉證分配還是沒有跳出“誰主張,誰舉證”的藩籬,只不過與行政程序上的證明責(zé)任有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián),是后者在訴訟上的情景重現(xiàn)。行政程序上的證明模式,又因區(qū)分依職權(quán)行為和依申請(qǐng)行為而不同。依職權(quán)行為是行政機(jī)關(guān)在主張權(quán)力,因而在訴訟上也由它來舉證,證明行政行為的合法性;依申請(qǐng)行為是相對(duì)人在主張權(quán)利,在訴訟上也應(yīng)由他來舉證,證明其請(qǐng)求是符合法律規(guī)定的。16這澄清了一個(gè)長(zhǎng)期的誤解。在訴訟上之所以行政機(jī)關(guān)要負(fù)較多的舉證責(zé)任,這不是訴訟的緣故,也不是行政訴訟的特性使然,而是因?yàn)樾姓隙酁橐缆殭?quán)行為。行政訴訟上的舉證過程實(shí)際上就是行政程序上的證明過程的回放,所以,被告也沒有理由遲遲不給出有關(guān)證據(jù)和依據(jù)。上述兩個(gè)司法解釋和修正案都規(guī)定,被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù),視為沒有相應(yīng)證據(jù)。而且,從理論上講,無論原告、被告原則上都不能在訴訟過程中添加新的證據(jù)、理由和依據(jù)。但是,為了更好地、一次性解決糾紛,最高人民法院《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第28條規(guī)定,原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的,允許被告補(bǔ)充調(diào)查取證。修正案也予以認(rèn)可。從證明過程去透視舉證過程,會(huì)發(fā)現(xiàn)支架性結(jié)構(gòu)還不完善。行政上的簡(jiǎn)易程序,只要行政機(jī)關(guān)的指控和當(dāng)事人的認(rèn)可一致,無需筆錄,也不要旁證,就完成了證明。在訴訟上,只要行政機(jī)關(guān)將當(dāng)事人簽字的決定書呈送法庭,至少可以證明認(rèn)定的事實(shí)清楚和執(zhí)法的程序合法,剩下的就是要辯論法律的適用問題了。在修正案中要特別地指出像這樣的特殊舉證規(guī)則。(二)關(guān)于起訴條件的證明責(zé)任在行政訴訟法實(shí)施之初,一度認(rèn)為,被告行為的合法性,都由被告來舉證,原告似乎只是袖手旁觀。但是,訴訟是一來二往的對(duì)質(zhì)、辯駁,原告不能無所作為。最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第27條規(guī)定了原告舉證責(zé)任,在《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(2002年)第4條、第5條中做了重申和細(xì)化。修正案剔除了原告對(duì)符合起訴條件的證明責(zé)任,或許,這是要證明,卻不是訴訟中的舉證。只保留了兩種情形:一是“在起訴被告未履行法定職責(zé)的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)”;二是“在行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣?原告應(yīng)當(dāng)對(duì)具體行政行為造成的損害提供證據(jù)”。增加規(guī)定,“因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”。這與《國(guó)家賠償法》(2012年)第15條、第26條一脈相承。(三)關(guān)于適用條件邊際問題的程序規(guī)定《行政訴訟法》(1989年)第34條沒有規(guī)定法院調(diào)取證據(jù)的條件和程序,最高人民法院顯然不愿意破壞當(dāng)事人之間的抗辯結(jié)構(gòu),不愿離開“不告不理”,所以,不鼓勵(lì)法院調(diào)查的職權(quán)主義,潛在地抑制了法院的全面審。最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第29條中對(duì)條件做了有限度的補(bǔ)充規(guī)定,在《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(2002年)第23條、第24條、第25條、第26條中做了進(jìn)一步的規(guī)定,清楚地描述了適用條件的邊際,但主要側(cè)重在程序規(guī)定上。修正案整合了上述規(guī)定,指出,“與本案有關(guān)的下列證據(jù),原告或者第三人不能自行收集的,可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取,一是由國(guó)家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù);二是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù);三是確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)”。但沒有涉及程序?；蛟S,是因?yàn)榫唧w程序是法院自己就可以確定的,這類瑣碎的事項(xiàng)完全可以留待司法解釋來解決。七、第一審行政案件《行政訴訟法》(1989年)沒有規(guī)定簡(jiǎn)易程序。修法之中應(yīng)當(dāng)引入簡(jiǎn)易程序,對(duì)此,立法者和學(xué)者的看法高度一致。好處是“有利于提高審判效率,降低訴訟成本”,方便原告,盡快滿足其訴求。修正案建議增加規(guī)定:簡(jiǎn)易程序適用于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的第一審行政案件,包括三種情形:一是被訴具體行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的;二是案件涉及款額一千元以下的;三是當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的。但是,發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用。簡(jiǎn)易程序?qū)嵭歇?dú)審制,由審判員一人獨(dú)任審理,并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。從行政法的支架性結(jié)構(gòu)看,行政程序上的簡(jiǎn)易程序引發(fā)的糾紛,在訴訟上當(dāng)然可以適用簡(jiǎn)易訴訟。當(dāng)然,訴訟上的簡(jiǎn)易程序不限于此。只要事實(shí)清楚,或者事實(shí)容易澄清、達(dá)成共識(shí),只是法律適用上有爭(zhēng)議,都不排斥可以通過簡(jiǎn)易程序來解決。但是,程序的簡(jiǎn)略,意味著保障公正性的設(shè)計(jì)也比較簡(jiǎn)約。簡(jiǎn)易程序更多偏好的是效率,是便民。這決定了它的適用范圍是有限的,當(dāng)事人各方的事先同意也就顯得十分必要。八、法院對(duì)自己的事管轄不同民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議的交叉是一個(gè)客觀存在,《行政訴訟法》(1989年)卻回避了這個(gè)問題。最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第61條做了有限度的突破,對(duì)于違法的行政裁決,當(dāng)事人要求一并解決民事爭(zhēng)議的,法院可以一并審理。從制度層面看,該條的意義是建立了行政附帶民事訴訟,其潛藏的、更為重要的意義是,法院實(shí)際上承認(rèn)了管轄是法院自己的事。在上述情形下,民事訴訟上的管轄規(guī)定可以忽略。法院內(nèi)部的行政審判庭和民事審判庭的區(qū)分,只是形式,有關(guān)民事案件可以調(diào)整到行政庭,和行政案件一并審理,只不過要根據(jù)法律關(guān)系的不同而適用不同的訴訟程序與規(guī)則。修正案認(rèn)可了上述規(guī)定,同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)定,“在行政訴訟中,當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭(zhēng)議的,人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的,當(dāng)事人不得對(duì)該民事爭(zhēng)議再提起民事訴訟”。對(duì)于一并審理之后的上訴問題,有的學(xué)者擔(dān)心不好處理(行政法學(xué)會(huì)意見),我卻樂觀,只要法院堅(jiān)持管轄是自己的事,就完全可以循著行政訴訟的上訴路徑來解決,只不過要看當(dāng)事人是對(duì)行政判決不服還是對(duì)民事判決不服,以選擇不同的法律和審理規(guī)則來解決。另外,對(duì)于無法合并審理且有著先后解決次序的情形,修正案規(guī)定,“在行政訴訟中,人民法院認(rèn)為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的,裁定中止行政訴訟”。這與學(xué)者的研究結(jié)論是一致的。九、對(duì)公益訴訟原告和原告的質(zhì)疑《行政訴訟法》(1989年)第10條、第64條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和抗訴權(quán)。修正案增加規(guī)定:“一是最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)存在再審法定情形的,應(yīng)當(dāng)提出抗訴。二是地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)存在再審法定情形的,可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議,并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案;也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。三是地方各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議”。上述修正案的第一點(diǎn)、第二點(diǎn)是在細(xì)化第64條的抗訴路徑與結(jié)構(gòu),與目前刑事訴訟法、民事訴訟法上的抗訴模式別無二致。檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)享有抗訴權(quán),歷來就有爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為,“檢察院行使抗訴權(quán)與行政訴訟的基本理論是相沖突的”,17片面增強(qiáng)了原告的訴訟能力,破壞了行政訴訟的兩造格局,又不承擔(dān)敗訴的責(zé)任。支持者認(rèn)為,相對(duì)人多了一條救濟(jì)途徑,行政機(jī)關(guān)和法院也多了一層顧忌。我原本支持前者,近年來深感行政訴訟的不易,也覺得多給相對(duì)人一條路總歸是好的。上述修正案的三點(diǎn)規(guī)定都是仿效《民事訴訟法》(2012年)第208條。其中,增加的檢察建議,在民事訴訟上就備受爭(zhēng)議,尤其是具有怎樣的效力。如果只是提請(qǐng)法院注意,不必然引發(fā)法定程序,那么,不痛不癢,沒有意思。如果法院必須遵行,又何來“建議”?這是一個(gè)很不成熟的制度,實(shí)在沒有引入的必要。公益訴訟是學(xué)者呼吁多年,最高人民檢察院也做過長(zhǎng)期的調(diào)研,可惜沒有得到修正案的回應(yīng)。至于公益訴訟的構(gòu)造,尤其是原告為誰,尚有分歧。有的學(xué)者建議,“提起公益訴訟的原告,暫時(shí)考慮限于‘依法成立的社會(huì)組織’;檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織提起的行政公益訴訟,可以予以支持”(清華版)。也有學(xué)者建議,將“檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟”寫入修正案草案中,因?yàn)椤皞€(gè)人提起公益訴訟非常難,中介組織的發(fā)展程度在當(dāng)前難以擔(dān)當(dāng)此任,而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具備相應(yīng)的條件和能力”(行政法學(xué)會(huì)意見)。我支持公益訴訟,主張?jiān)娴亩嘣Ｊ紫?考慮到原告與訴爭(zhēng)沒有利害關(guān)系,要特別關(guān)注其參與訴訟的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,要采取措施防止原告無故中途退出訴訟。比如,將該行為公之于眾。其次,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是其職責(zé),提供案件線索或者要求檢察機(jī)關(guān)起訴的相對(duì)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)拒絕起訴的,可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴,后者應(yīng)建立類似行政復(fù)議委員會(huì)的機(jī)制予以裁定。十、判決的改革:改《行政訴訟法》(1989年)第54條規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決等四類判決形式。最高人民法院在《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第56條、第50條、第57條、第58條引入了駁回訴訟請(qǐng)求判決、確認(rèn)判決。修正案做了加減法,加上了給付判決,減去維持判決。維持判決是“中國(guó)特色”,是在特定歷史階段上對(duì)行政訴訟功能的誤讀。其實(shí),沒過多久,法官、學(xué)者就意識(shí)到了,只是苦于司法解釋的能力有限,不可能更改法律,只好引入具有近似功能、卻運(yùn)用更為廣泛的駁回訴訟請(qǐng)求判決。對(duì)維持判決的批判主要有:第一,它是《行政訴訟法》(1989年)第1條“維護(hù)……行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的制度體現(xiàn),卻是對(duì)行政訴訟目的的反動(dòng),“是憑空想出的一個(gè)‘支持’行政機(jī)關(guān)依法行政的判決形式”。18第二,維持判決必須從行政行為的合法要件去逐一審查,成本太高。第三,它“限制了行政機(jī)關(guān)根據(jù)條件的變化和行政管理的需要作出應(yīng)變的主動(dòng)性”。19所以,修正案沒有任何懸念地廢除了這種判決形式。但是,修正案對(duì)駁回訴訟請(qǐng)求判決的表述卻是有問題的,草案規(guī)定:“具體行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,或者原告要求被告履行職責(zé)理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。這仍是維持判決的審查路數(shù),禁錮了駁回訴訟請(qǐng)求的靈動(dòng)。比如,行政行為合法卻不盡合理,或者行政程序僅有極輕微瑕疵,簡(jiǎn)直可以忽略不計(jì),卻不能適用駁回訴訟請(qǐng)求判決了。所以,我建議可以表述為,“原告訴訟請(qǐng)求不成立,且未發(fā)現(xiàn)行政行為或行政程序違法的,人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。修正案對(duì)確認(rèn)判決的表述,基本上是對(duì)最高人民法院《執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年)第50條、第57條、第58條的總結(jié),只是增加了一種情形,“具體行政行為程序違法,但未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的”。我也認(rèn)為,程序的輕微瑕疵沒有必要撤銷,可以補(bǔ)正或治愈,但也必須同時(shí)做出確認(rèn)違法判決,以表明法院的態(tài)度。20修正案審慎地?cái)U(kuò)大了變更判決范圍,從“行政處罰顯失公正”擴(kuò)及“其他具體行政行為涉及對(duì)款額的確定或者認(rèn)定確有錯(cuò)誤的”,人民法院可以判決變更。而且,引入了禁止不利益變更原則,換言之,人民法院判決變更,不得加