需求溢出理論公共管理的終極目標(biāo)

需求溢出理論公共管理的終極目標(biāo)

20世紀(jì)90年代以來，“公共管理”一詞的名稱逐漸受中國人民的歡迎，包括過去通常被稱為“行政管理”和“行政”。隨著近年來公共管理學(xué)科建設(shè)的推進(jìn),其基礎(chǔ)理論薄弱的問題愈發(fā)凸顯。一、“公共管理學(xué)界”在界分第一,公共管理學(xué)理論對(duì)“公共問題”、“公共事務(wù)”、“公共利益”等公共管理的核心概念缺乏有力的闡釋,致使其無法為公共管理實(shí)踐中最亟需解決的政府越位、政府缺位等問題提供具有操作性的理論指導(dǎo),從而使公共管理學(xué)成為一門講不清“公共”的公共管理學(xué)。一般說來,公共管理學(xué)是關(guān)于如何處理公共問題或公共事務(wù)的學(xué)問,也可以說是如何維護(hù)公共利益的學(xué)問。公共問題、公共事務(wù)、公共利益是公共管理學(xué)的核心概念,也是公共管理實(shí)踐時(shí)常面對(duì)的基本問題。公共問題、公共事務(wù)、公共利益的定義不清,政府越位或政府缺位的判斷標(biāo)準(zhǔn)也就難以確立?？梢哉f,講清楚何謂“公共”,是公共管理學(xué)的首要問題。令人遺憾的是,對(duì)于何謂“公共”,甚至對(duì)于何謂公共問題、何謂公共事務(wù)、何謂公共利益,公共管理學(xué)并沒有貢獻(xiàn)出能夠服眾的理論。即便公共管理學(xué)引入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論,其對(duì)公共及公共問題、公共事務(wù)、公共利益的界定也缺乏實(shí)務(wù)上的操作性和理論上的明晰性。在筆者看來,公共物品概念的眾說紛紜(1)、準(zhǔn)公共物品概念的提出及濫觴、公共物品私人供給理論的出現(xiàn),實(shí)際上已經(jīng)昭示了公共物品理論的破產(chǎn)。公共管理學(xué)在闡釋“公共”上的乏力在以下兩起公共事件中顯露無疑。2006年,毛壽龍教授在作客搜狐網(wǎng)站時(shí)曾提出一個(gè)命題———“政府要管公共問題而不要管單個(gè)人問題”。對(duì)此,作為公共管理學(xué)界檻外人的黎明先生撰文反駁,認(rèn)為“‘不管單個(gè)人的問題’,鐵定是‘沒管公共問題’”,因此,說“政府不管單個(gè)人的問題”是不對(duì)的。此后,李文釗撰文對(duì)黎明的觀點(diǎn)進(jìn)行了反駁,并引發(fā)了黎明先生的反批評(píng)———《就“單個(gè)人問題”駁人大博士生李文釗》。透過這起讓公共管理學(xué)界顯得多少有些“理屈詞窮”的學(xué)術(shù)公案,我們能夠看到公共管理學(xué)理論在界分“公共問題”與“單個(gè)人問題”上的蒼白無力。無獨(dú)有偶,就在上一起論戰(zhàn)以公共管理學(xué)界的學(xué)人不再回應(yīng)而收?qǐng)龅那昂?另一起公共事件則反映出公共管理學(xué)理論在界定公共利益方面的庸碌無為。當(dāng)時(shí),《物權(quán)法》(草案)第49條引發(fā)了國人對(duì)公共利益的廣泛討論,并導(dǎo)致《物權(quán)法》的公共利益條款由草案中的1個(gè)條款(第49條)裂變?yōu)?個(gè)條款,即正式通過的《物權(quán)法》的第42條和第44條。在這場(chǎng)針對(duì)何謂公共利益、如何界定公共利益的激烈爭(zhēng)論中,不僅法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政治學(xué)界等多個(gè)學(xué)界的學(xué)人都提出了帶有鮮明學(xué)科特色的觀點(diǎn)和主張,學(xué)界之外的許多社會(huì)人士也引經(jīng)據(jù)典地表達(dá)自己對(duì)公共利益的理解,反倒是與公共利益關(guān)系最密切的公共管理學(xué)界卻幾乎失語:既沒有貢獻(xiàn)出帶有公共管理學(xué)特色的主張,也沒有為爭(zhēng)論的參與方提供帶有公共管理學(xué)特色的理論指導(dǎo)或理論依據(jù)。公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)之薄弱,由此可見一斑。第二,公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)公共管理學(xué)各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論或理論平臺(tái),致使公共管理學(xué)的各個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域很難形成一個(gè)血脈貫通的有機(jī)整體,并使公共管理學(xué)院成為由多個(gè)專業(yè)拼湊的一盤散沙。在我國,公共管理學(xué)作為一級(jí)學(xué)科,其下有許多次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域,這從公共管理學(xué)院內(nèi)部的系所設(shè)置中有所體現(xiàn)。以某大學(xué)公共管理學(xué)院為例,該院下設(shè)行政管理系、土地管理系、城市規(guī)劃與管理系、教育研究所、公共政策與公共安全研究所、社會(huì)保障研究所、組織與人力資源研究所、公共財(cái)政研究所、公共管理定量分析研究所、非營(yíng)利組織研究所。上述十個(gè)系所各自代表一個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域。由于公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論,上述十個(gè)系所的學(xué)術(shù)研究幾乎全是畫地為牢、各自為戰(zhàn)———各用各的詞、各講各的道、各有各的法、各干各的事———完全沒有同處于一個(gè)公共管理學(xué)科之下的感覺,從學(xué)術(shù)的關(guān)聯(lián)性上看可稱為一盤散沙。這樣的公共管理學(xué)院,在當(dāng)下的中國非常具有普遍性。而這樣的公共管理學(xué)院,除了給社會(huì)留下一個(gè)“雜”的印象之外,又怎能讓公眾形成對(duì)公共管理學(xué)科的整體印象?換言之,公共管理學(xué)目前之所以難以形成鮮明的整體特色或?qū)W科特色,根源在于缺乏一套能夠統(tǒng)領(lǐng)公共管理學(xué)各次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論對(duì)其進(jìn)行學(xué)術(shù)性整合,或者說,根源在于缺乏一套獨(dú)特的話語體系來為公共管理學(xué)各次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域提供通用的理論平臺(tái)。這無疑也反映出公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的薄弱。第三,公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠理順公共管理與其他相關(guān)學(xué)科(如政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué))關(guān)系的理論———以指導(dǎo)公共管理學(xué)院對(duì)其所開設(shè)的其他學(xué)科的課程進(jìn)行“公共管理化”的改造,致使公共管理學(xué)院所開設(shè)的其他學(xué)科的課程缺乏公共管理學(xué)院的特色,進(jìn)而使公共管理學(xué)院的課程設(shè)置猶如一個(gè)多學(xué)科課程的大拼盤。目前我國的公共管理學(xué)院所開設(shè)的課程中,真正屬于公共管理學(xué)院獨(dú)有的課程幾乎屈指可數(shù),其絕大多數(shù)課程都屬于其他學(xué)科。以公共管理學(xué)院中最具公共管理特色的行政管理系為例,在其為本科生、研究生所開設(shè)的專業(yè)課中,差不多僅行政管理學(xué)、行政學(xué)說史兩門課程屬于純粹的公共管理學(xué)科的課程,而其他專業(yè)課均來自于其他學(xué)科,如管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法———這些課程的學(xué)科歸屬從其名稱上就能一目了然。作為一門在最近十多年間才在中國叫響的學(xué)科,公共管理學(xué)與其他學(xué)科有交集是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),公共管理學(xué)院借用其他學(xué)科的課程不僅無可厚非,而且還理所當(dāng)然。但作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科作基礎(chǔ)的學(xué)院,公共管理學(xué)院在借用其他學(xué)科的課程時(shí)不應(yīng)該完全生搬硬套地搞拿來主義,而應(yīng)該將其他學(xué)科的課程進(jìn)行改造,使其能夠帶有公共管理學(xué)院的特色并服務(wù)于公共管理學(xué)科的需要。簡(jiǎn)言之,公共管理學(xué)院應(yīng)該對(duì)所開設(shè)的其他學(xué)科的課程進(jìn)行“公共管理化”的改造。第四,公共管理學(xué)缺乏自己獨(dú)特的基礎(chǔ)理論,致使公共管理學(xué)先后從政治學(xué)的附庸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韺W(xué)附庸、又轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)學(xué)的附庸,從而使公共管理學(xué)淪為“三姓家奴”。在威爾遜的政治與行政相分離的理論被廣為接受之前(20世紀(jì)初期之前),公共管理學(xué)只是政治學(xué)的分支,也可以說是政治學(xué)的附庸。在政治與行政相分離的學(xué)說成為公共管理學(xué)的主流理論之后,公共管理學(xué)走上了一條技術(shù)主義的發(fā)展道路。從20世紀(jì)初期開始,隨著現(xiàn)代管理學(xué)的興起,公共管理學(xué)逐漸淪為管理學(xué)的附庸。到20世紀(jì)五六十年代,政治與行政相分離的理論徹底破產(chǎn),公共管理的技術(shù)主義道路也走到了盡頭。此時(shí),恰逢公共物品理論在西方興起,公共管理學(xué)于是開始轉(zhuǎn)而借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論為其理論支撐。其結(jié)果,公共管理學(xué)又逐漸成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的附庸。縱觀公共管理學(xué)百年的發(fā)展歷程,公共管理學(xué)由于缺乏自己的基礎(chǔ)理論,始終處于寄人籬下的處境。從依附于政治學(xué)到依附于管理學(xué),再到依附于經(jīng)濟(jì)學(xué),當(dāng)下的公共管理學(xué)無疑成為政治學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的“三姓家奴”。而造成這種現(xiàn)象的主因,則是因?yàn)楣补芾韺W(xué)至今沒有形成自己獨(dú)特的基礎(chǔ)理論,因而只能像寄居蟹一樣在其他學(xué)科的理論中借殼蝸居。二、人類生活之培養(yǎng)公共管理學(xué)起源于人類的公共管理實(shí)踐,而公共管理實(shí)踐則起源于人類的公共生活,人類的公共生活起源于人類的共同生活或群居生活。因此,構(gòu)筑公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論,顯然不能把視野局限于國家產(chǎn)生之后人類的公共管理實(shí)踐,更不能把視野局限于民主政治背景下的近現(xiàn)代公共管理實(shí)踐,而應(yīng)將目光投諸于整個(gè)人類公共生活的歷史?；诖?筆者提出下述觀點(diǎn),統(tǒng)稱為需求溢出理論,以期作為公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論。1.從個(gè)體層面解釋公共生活人類的公共生活起源于人類的群居生活。和動(dòng)物界的普遍規(guī)律一樣,人類選擇群居的原因,也在于更好地對(duì)抗自然之?dāng)?包括天敵、疾病、自然災(zāi)害等)、同類之?dāng)?如其他族群或有攻擊性的個(gè)人等)和內(nèi)心之?dāng)?如內(nèi)心的恐懼或私欲膨脹等),以保障個(gè)體需求得以滿足,進(jìn)而保存和發(fā)展個(gè)體和族群。僅僅是數(shù)量上簡(jiǎn)單的物理聚集或空間聚集還不足以形成公共生活,因?yàn)榇藭r(shí)聚集在一起的個(gè)體之間沒有互助或合作,這種群居生活只是多個(gè)個(gè)體對(duì)共同空間的共享生活,是一種有“共”無“公”的聚居生活,而不是真正意義上的公共生活,當(dāng)然也就不存在所謂的公共性。只有當(dāng)群體中的個(gè)體之間存在互助或合作,聚居的生活才成為“公”“共”兼具的公共生活,公共性才得以體現(xiàn)?？梢?群體中的公共性來自于該群體中個(gè)體間的互助活動(dòng)、合作活動(dòng)或利他活動(dòng)。也就是說,所謂的公共性,其實(shí)質(zhì)或本源不過是群體中個(gè)體間的互助性或合作性。2.水的溢出與容器之一人類個(gè)體的需求可分為兩類:第一類是其本人及家庭有能力或資源保障其得到滿足的需求,第二類是其本人其家庭沒有能力或資源保障其得到滿足的需求。筆者將后一種情況稱為需求溢出———就像水溢出于容器一樣。由于第一類需求能夠通過個(gè)人及其家庭得到滿足,因此個(gè)人無須因此類需求而尋求群居生活或公共生活。這樣,人類選擇群居生活或公共生活的目的顯然是為了保障后一類需求得到滿足,或者說是為了解決需求溢出問題。就此而言,在公共生活中,那些超出了個(gè)體及其家庭能力的個(gè)體需求已經(jīng)不再是單純的私人事務(wù)或其家庭事務(wù),而轉(zhuǎn)化為整個(gè)群體或公共生活的共同事務(wù),即公共事務(wù)。換言之,公共生活中的公共問題或公共事務(wù),不過是個(gè)體的需求溢出問題,即個(gè)人的溢出需求。3.個(gè)人需求溢出是公共管理的終極目標(biāo)作為解決公共問題或處理公共事務(wù)的實(shí)踐,公共管理實(shí)際上就是解決個(gè)人需求溢出問題的實(shí)踐。而公共管理學(xué)則是解決個(gè)人需求溢出問題的知識(shí)或?qū)W問。就此而言,公共管理面臨的所有問題最終都是個(gè)人的需求溢出問題,解決個(gè)人需求溢出問題是公共管理的終極目標(biāo)。同時(shí),個(gè)人需求溢出問題也是推動(dòng)公共管理實(shí)踐和理論發(fā)展的終極動(dòng)力。公共管理的歷史,就是人類借助群體力量(即公共生活)解決個(gè)人需求溢出的歷史。在公共生活中,只要存在個(gè)人需求溢出問題,就需要有公共管理。就此而言,人類公共管理實(shí)踐的歷史,貫穿于人類公共生活的歷史,也就是貫穿于整個(gè)人類的歷史。換言之,公共管理不僅存在于國家存續(xù)期間的人類社會(huì),而且還存在于國家誕生之前和消亡之后的人類社會(huì)。套用西方人關(guān)于憲法與行政法關(guān)系的一句名言:國家消逝,公共管理永存。4.基于他人行為的解決模式解決個(gè)體需求溢出問題需要群體中其他人的幫助,即他人的利他行為。而人的利他行為分為自愿的利他行為和非自愿的利他行為。這樣,在公共生活中,解決個(gè)體的需求溢出問題就存在著兩種模式:一是通過他人自愿的利他行為來解決,二是通過他人非自愿的利他行為來解決。由此,公共管理就存在著兩種模式,即自愿基礎(chǔ)上的公共管理和非自愿基礎(chǔ)上的公共管理。前者演化為當(dāng)今以民間治理為代表的公共管理模式,而后者演化為以國家治理為代表的公共管理模式。在解決個(gè)人需求溢出問題方面,存在兩條基本途徑:一是通過抑制需求來解決需求溢出問題,二是通過滿足需求來解決需求溢出問題。在人類科技水平高度發(fā)達(dá)、消費(fèi)能力空前增強(qiáng)、自然資源面臨枯竭的今天,通過抑制需求來解決需求溢出問題的公共管理途徑尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。5.需求溢出問題的由來對(duì)于非自愿的利他行為或者非自愿基礎(chǔ)上的公共管理而言,其存在前提在于群體中存在一種超越家庭的對(duì)個(gè)體的強(qiáng)制力,以確保個(gè)體能夠在內(nèi)心不情愿的情況下仍然能對(duì)他人的需求溢出問題施以援手。這種超越家庭的對(duì)個(gè)體的強(qiáng)制力,最早來自于群體中的權(quán)威,來自人類族群中的王。群體中的權(quán)威是非自愿的利他行為或者非自愿基礎(chǔ)上的公共管理的存在前提,但并不意味著群體中的權(quán)威只是為了非自愿的利他行為或者非自愿基礎(chǔ)上的公共管理而存在,換言之,并不意味著權(quán)威的價(jià)值只是在于其強(qiáng)制力。從最大限度地提高群體的公共性而言,群體中權(quán)威的價(jià)值就包含兩個(gè)方面:一方面是通過其教化活動(dòng)促使其他個(gè)體做出自愿的利他行為,另一方面是通過強(qiáng)制力迫使其他個(gè)體做出非自愿的利他行為。6.提供不同需求溢出問題的順序由于群體通常會(huì)同時(shí)面臨多個(gè)不同的需求溢出問題(包括不同人的需求溢出問題和同一個(gè)人的不同需求溢出問題),而群體中用以解決需求溢出問題的公共資源卻是有限的,由此導(dǎo)致公共管理必須為這些不同的需求溢出問題確定一個(gè)解決的先后順序。而確定順序的依據(jù)在于這些個(gè)人需求自身的價(jià)值或正義性———價(jià)值越高或正義性越強(qiáng)的個(gè)人需求,越優(yōu)先享有解決其需求溢出問題的權(quán)利。7.傳宗人理性:個(gè)人需求的價(jià)值判斷個(gè)人需求的價(jià)值也就是個(gè)人需求的正義性。個(gè)人需求的價(jià)值基礎(chǔ),在于個(gè)人需求無法滿足時(shí)對(duì)其本人及他人所造成的后果,即其需求溢出的個(gè)人后果和社會(huì)后果。對(duì)于個(gè)人需求的價(jià)值,每個(gè)人如果都從與自己個(gè)人的感官或利害關(guān)系的角度做出判斷,個(gè)人需求的價(jià)值將不存在任何客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。果如是,在個(gè)人需求的價(jià)值判斷上人類就會(huì)和其他動(dòng)物一樣采用叢林規(guī)則———弱肉強(qiáng)食、勝者為王。為避免這種悲劇,需求溢出理論借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)上的經(jīng)濟(jì)人理性,主張以傳宗人理性作為個(gè)人需求的價(jià)值判斷基礎(chǔ)。而所謂傳宗人理性,是指每個(gè)活著的人(即現(xiàn)世人)的生存意義和最高使命就是努力幫助人類族群更好地傳承延續(xù),即傳宗接代、繁衍生息。基于此,是否或多大程度上有利于人類族群的傳承延續(xù),就成為對(duì)個(gè)人需求的客觀價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這樣,某項(xiàng)需求無法滿足時(shí)對(duì)其本人及社會(huì)所造成的后果,實(shí)際上也就是該需求溢出對(duì)于人類族群傳承延續(xù)所造成的后果。與經(jīng)濟(jì)人理性表現(xiàn)出的趨利避害、尋樂厭苦、好逸惡勞等人性品質(zhì)相反,傳宗人理性表現(xiàn)出的是人性的另一面———為了人類整體利益和子孫后代而舍生忘死、勇于奉獻(xiàn)的精神:為了子女甘愿犧牲個(gè)人,為了大家甘愿犧牲小家。如果說經(jīng)濟(jì)人理性反映出人類個(gè)體的自我意識(shí)的話,傳宗人理性則反映出人類個(gè)體的族群意識(shí)或整體意識(shí)。從傳宗人理性出發(fā),個(gè)人需求的價(jià)值可分為三個(gè)層級(jí)———人道需求、適度需求和奢侈需求。其中,人道需求是指如不滿足則無法生存或失去做人的基本尊嚴(yán)的需求。奢侈需求是個(gè)人過度享樂和炫耀的需求。適度需求是介于人道需求和奢侈需求之間的個(gè)人需求。從人道需求到適度需求再到奢侈需求,這三個(gè)層級(jí)的個(gè)人需求對(duì)人類族群傳承延續(xù)的積極作用依次遞減。因此,在上述三個(gè)層級(jí)的個(gè)人需求之中,人道需求的價(jià)值排序優(yōu)于適度需求,適度需求的價(jià)值排序優(yōu)于奢侈需求。此外,即便屬于同一層級(jí)的不同的個(gè)人需求———包括屬于同一層級(jí)的同一個(gè)人的不同需求和不同個(gè)人的同種需求,在其無法滿足時(shí),對(duì)人類族群傳承延續(xù)所造成的后果也會(huì)存在差別,因此其價(jià)值順序或正義性也有所不同。8.資源配置之道在于公共管理第一,是資源配置的事由于解決需求溢出問題必須以社會(huì)資源(包括人力資源和物力資源等)為基礎(chǔ),因此作為解決個(gè)人需求溢出問題的實(shí)踐,公共管理同時(shí)也是資源配置的實(shí)踐。公共管理應(yīng)遵循不同的需求溢出問題的解決順序來決定資源配置的先后順序。就三個(gè)層次的個(gè)人需求而言,公共管理的資源配置之道在于優(yōu)先保障人道需求、盡量滿足適度需求和抑制引導(dǎo)奢侈需求。而對(duì)于屬于同一層級(jí)的不同個(gè)人需求溢出問題,公共管理同樣應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)人需求的價(jià)值順序來進(jìn)行資源配置。9.“公共利益”的概念闡述無論個(gè)人的利益還是組織的利益、無論地方利益還是國家利益,其實(shí)質(zhì)都是特定范圍內(nèi)的個(gè)人需求問題。因此,不同的利益沖突實(shí)際上反映出不同的個(gè)人需求之間的沖突。就公共利益的概念功能而言,“公共利益”一詞的出現(xiàn)是為了解決在不同的合法利益發(fā)生沖突的情況下公共管理如何進(jìn)行利益取舍的問題。由此,公共利益就如同輕重的概念一樣,只有在兩相比較中才能得以認(rèn)定,不存在無比較的、孤立的公共利益和靜止不變的、絕對(duì)的公共利益。簡(jiǎn)言之,公共利益是發(fā)生沖突的合法需求中具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì),因而需要由公共權(quán)力來保障解決一方的需求溢出問題。公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng):一是利益沖突標(biāo)準(zhǔn),以確定利益沖突是否無可避免;二是價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn),以確定公共權(quán)力擬維護(hù)的需求是否具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)。10.綜合學(xué)科的學(xué)科:綜合學(xué)科?綜合學(xué)科?公共管理學(xué)是綜合利用多學(xué)科成果以解決個(gè)人需求溢出問題的綜合學(xué)科。某一學(xué)科與公共管理學(xué)的密切程度,既取決于該學(xué)科的知識(shí)對(duì)于解決個(gè)人需求溢出問題的成效,也取決于其有助于解決的需求溢出問題在公共生活中的重要性和緊迫程度。11.個(gè)人需求溢出的價(jià)值判斷公共管理學(xué)的知識(shí)體系也就是解決個(gè)人需求溢出問題的知識(shí)體系,具體包括道、術(shù)、器三個(gè)層面的知識(shí)。其中,公共管理中的道,是關(guān)于個(gè)人需求溢出的價(jià)值判斷體系,包括個(gè)人需求溢出的判斷和個(gè)人需求的價(jià)值順序(即需求正義)的判斷;公共管理中的術(shù),是公共管理利用公共管理之器來解決需求溢出問題的方法策略,如績(jī)效管理方法、資源配置方式等;公共管理中的器,則是公共管理用以解決需求溢出問題的資源和工具,主要是人、財(cái)、物等有形資源。以道統(tǒng)術(shù)、以術(shù)御器———道、術(shù)、器三方面知識(shí)的統(tǒng)一,構(gòu)成了公共管理學(xué)的知識(shí)體系。三、“政府管理決策理論”作為筆者的一家之言,需求溢出理論能否承擔(dān)起作為公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的重任,主要取決于其能否為公共管理實(shí)踐指明方向。無論過去、現(xiàn)在還是將來,公共管理學(xué)都應(yīng)當(dāng)在三個(gè)基本問題上為公共管理實(shí)踐指明方向。這三個(gè)基本問題分別是:對(duì)于公共管理主體而言,什么事該管?什么事不該管?該管的事該如何管?換個(gè)角度說,就是何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權(quán)的問題。對(duì)于上述三個(gè)基本問題,目前我國的公共管理實(shí)踐主要受以下四種理論的指導(dǎo)。民主理論:民主理論即主權(quán)在民的理論。按照該理論,什么事政府該管、什么事政府不該管、該管的事政府該怎么管,應(yīng)該根據(jù)多數(shù)人的意見來決定。這種理論也可稱為民意論。顯然,民主理論是政治學(xué)的理論。法治理論:法治理論的核心是依法治國。對(duì)于上述三個(gè)問題,法治理論主張依法辦事,即按照既有法律的規(guī)定和精神來確定什么事政府該管、什么事政府不該管、該管的事政府該怎么管。這種理論實(shí)際上是法學(xué)理論。公共物品理論:公共物品理論的主旨是根據(jù)物品的客觀屬性來決定其是否應(yīng)當(dāng)由政府提供。按照該理論,政府應(yīng)該根據(jù)物品(包括服務(wù))是公共物品還是私人物品來決定政府是否該管、該如何管。眾所周知,公共物品理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。治理理論:治理理論的要旨在于主張公民組織與政府分擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任、分享治理權(quán),即所謂的多中心治理。按照該理論,公民組織能夠解決的問題政府應(yīng)當(dāng)放手,公民組織能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)尊重、合作及鼓勵(lì)。人們通常認(rèn)為,治理理論屬于社會(huì)科學(xué)各學(xué)科共用的理論。且不說上述四種理論都不是純粹的公共管理學(xué)理論,單就實(shí)際效果而言,上述四種理論在解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權(quán)方面均存在明顯的缺陷———分述如下:首先,就民主理論而言,該理論的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面,民主程序的時(shí)間成本問題。由于公共管理面臨的許多具體問題都是需要及時(shí)處理或迅速作出反應(yīng)的問題,根本等不及按照民主程序來征詢多數(shù)人的意見。即便多數(shù)人可以按照民主程序向公共管理主體做事前授權(quán),公共管理主體還是會(huì)面臨授權(quán)不夠明確或授權(quán)不足的問題,此時(shí)民主理論仍然無法為解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權(quán)的問題提供明確的指導(dǎo)。另一方面,多數(shù)人的暴政問題。各國的公共管理實(shí)踐表明,真理有時(shí)會(huì)掌握在少數(shù)人的手中,多數(shù)人的意見有時(shí)并不是最明智的決策———即便對(duì)多數(shù)人而言。此時(shí),按照民主理論來解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權(quán)的問題,其結(jié)果卻背離了多數(shù)人的利益———這恰恰又是民主理論所極力避免出現(xiàn)的情況?？梢?民主理論存在著內(nèi)在的邏輯沖突,使其有時(shí)無法為公共管理實(shí)踐指明方向。其次,就法治理論而言,在四種情形中無法為公共管理實(shí)踐指明方向:其一,法律存在沖突。由于法律規(guī)范越積累越多,且越來越細(xì)密,法律規(guī)范之間的沖突不僅不可避免,而且還越來越嚴(yán)重、越來越常態(tài)化。盡管各國的法律體系本身存在著法律沖突的解決機(jī)制,但一方面這種沖突解決機(jī)制也存在時(shí)間成本問題———這和民主理論的缺陷一樣,另一方面啟動(dòng)法律沖突的解決機(jī)制之后最終還是需要實(shí)體性的理論指導(dǎo),因?yàn)榉蓻_突的解決機(jī)制只是解決了誰有權(quán)解決法律沖突的問題,而沒有解決有此權(quán)力的機(jī)構(gòu)或個(gè)人應(yīng)當(dāng)如何解決法律沖突的問題。其二,法律空白處。由于法律規(guī)范永遠(yuǎn)不能將未來的所有事項(xiàng)盡入彀中,因此公共管理總會(huì)遇到無法可依的情形。此時(shí)公共管理仍需要其他理論的指導(dǎo)。其三,行政自由裁量領(lǐng)域。由于法律不可能過于細(xì)密,總會(huì)為政府留有自由裁量的空間。此時(shí),政府如何行使自由裁量權(quán)也需要其他理論的指導(dǎo)。其四,法律成為惡法。一方面由于立法者也會(huì)犯錯(cuò),另一方面由于情勢(shì)變遷,公共管理主體有時(shí)會(huì)遇到法律成為惡法的情形。此時(shí),如果公共管理主體無法等待該法做出修改之后再執(zhí)行的話,就需要其他理論來指導(dǎo)其行動(dòng)。再次,就公共物品理論而言,如前所述,公共物品概念的眾說紛紜、準(zhǔn)公共物品概念的提出及其濫觴、公共物品私人供給理論的出現(xiàn),實(shí)際上已經(jīng)昭示了公共物