彩票基金的運行模式及風險分析

彩票基金的運行模式及風險分析

我們還應(yīng)注意游戲產(chǎn)業(yè)的使用。基金的使用功能非常有效，有助于促進游戲產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，如果使用基金偏離目標，則會傷害神圣的行業(yè)。為了更好的發(fā)展我國的彩票業(yè),有必要參照國際彩票業(yè)經(jīng)驗,在改革彩票管理體制的前提下,對我國彩票基金重新定位。一、實踐探索的基本路徑中國福利彩票基金的章法從毛坯到初步成型,其間大約經(jīng)歷了四個階段。第一是圈定原則、探索路徑階段。這一階段為福利彩票業(yè)的籌備、初創(chuàng)到1989年2月中募委頒發(fā)《有獎募捐社會福利資金使用試行辦法》期間。1987年6月3日通過《中國社會福利有獎募捐委員會章程》明確規(guī)定了資助興辦社會福利項目、資助社會福利事業(yè)的基本原則。其后民政部與有關(guān)部委就做好社會福利有獎募捐工作的聯(lián)合通知中又重申了基本要求。這些基本原則和要求的提出,初步奠定了福利資金使用與管理的宗旨,指明了實踐探索的基本路徑。經(jīng)過近兩年的實踐摸索,對資金使用范圍、資助形式以及審批的手續(xù)和程序,都有了一個粗線條的規(guī)則。在這個基礎(chǔ)上,1989年2月形成了《有獎募捐社會福利資金使用試行辦法》。第二是原則歸納、推定重點階段。這個階段為《試行辦法》開始執(zhí)行到1991年9月中募委正式頒發(fā)《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》期間?！对囆修k法》頒布后,中募委和各地募委在試行過程中,從事了大量的調(diào)查研究和試點論證,并從擺正發(fā)行與使用的關(guān)系,全面規(guī)劃、分批實施、合理使用,科學論證、民主決策、增加透明度,因地制宜、小型分散、形式多樣,集中管理、分頭記賬、統(tǒng)一使用,重視健全規(guī)章制度等六個方面進行了總結(jié);從缺乏總體規(guī)劃、綜合平衡,地方福利資金的投放率偏低,未能很好地發(fā)揮作用和解決基層資金分散的辦法不多、個別地區(qū)管理制度不健全等三個方面,指出了問題,同時系統(tǒng)歸納了在資金使用和管理上要重點把握的問題并確定了資金的投向重點。1991年9月,中募委正式頒發(fā)了《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》。第三是初步規(guī)范、出臺法規(guī)階段。這個階段為《管理使用辦法》開始執(zhí)行到1994年12月民政部頒發(fā)《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》期間?！队歇勀季枭鐣＠Y金管理使用辦法》,這個辦法對福利資金的來源和留成辦法、資金使用范圍和使用原則(無償和有償)、資金的審批程序和監(jiān)督辦法等都做了細致的規(guī)定。第四是適時調(diào)整,加強管理階段。這個階段從1994年《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》和1995年《福利彩票發(fā)行機構(gòu)財務(wù)管理制度》等開始到現(xiàn)在。二、福利資金及其使用籌集社會福利資金,促進社會福利事業(yè)的發(fā)展,是發(fā)行福利彩票的基本出發(fā)點和最終落腳點。從1987年至1999年累計,民政部系統(tǒng)通過發(fā)行福利彩票395.2億元累計籌集社會福利基金119.2億元,已向8.2萬個社會福利項目投入超過80億元。據(jù)不完全統(tǒng)計,到20世紀80年代末,全國急需翻建改造的危房40多萬平方米。這種狀況限制了福利院收養(yǎng)規(guī)模的擴大和功能的發(fā)揮。當發(fā)行福利彩票籌集到第一批資金時,許多地方便把福利單位危房的翻建改造,作為福利資金重點資助項目。截止到1998年底,共資助城市福利事業(yè)項目21410個,使用基金31.53億元,增加收養(yǎng)床位50多萬個。在所有資助中投入基金總量占首位,為歷年資助總量的二分之一,“九五”計劃確定的目標基本得以實現(xiàn)。(1)資助鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)。1990年6月,民政部辦公廳、中募委辦公廳發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村有獎募捐社會福利資金使用問題的補充通知》,要求各地把新建、擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院以及增添必要的設(shè)施,列入農(nóng)村有獎募捐福利資金投放使用的重點,以逐步改變農(nóng)村社會福利事業(yè)的落后局面。截止1999年底,共資助鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利事業(yè)29955個,資助金額8.9億元,增加床位40多萬個。(2)資助福利企業(yè)進行技術(shù)改造。主要以貸款貼息方式,幫助福利企業(yè)進行技術(shù)改造、福利企業(yè)以安排殘疾人就業(yè)為主要目的的社會福利事業(yè)。截止到1998年底,共資助福利企業(yè)技術(shù)改造項目11379個,提供貼息4.5億元。為殘疾人較為穩(wěn)定地提供了2萬個以上就業(yè)機會。(3)救助特殊人群。從1989年起,中募委每年向中國殘疾人聯(lián)合會提供三項康復(fù)經(jīng)費220萬元,向國家教委提供弱智兒童特殊教育經(jīng)費350萬元。同時,中募委還投入大量福利資金資助三項康復(fù)和特殊教育事業(yè)的重點工程建設(shè)?！熬盼濉逼陂g,民政部和中募委進一步加大三項康復(fù)工作的力度,提高弱智兒童的入學率,每年資助中殘聯(lián)1500萬元,每年500萬元用于“孤殘兒童助醫(yī)工程”,500萬元用于“受災(zāi)地區(qū)城鄉(xiāng)福利設(shè)施恢復(fù)重建”,200萬元用于“流浪兒童救助設(shè)施改造”。1998年,中募委投入了8000萬元在全國開展“優(yōu)撫年”活動,為5萬多名榮殘軍人換裝假肢和改造光榮院。1996年,針對國際上反華勢力捏造的“死亡屋”事件,民政部動用本級5263萬元,帶動地方資金2億元,對全國103多所兒童福利院或綜合福利院兒童部進行全面系統(tǒng)的改造,并對這些單位收養(yǎng)的1795名病殘孤兒提供康復(fù)治療資助,還資助建立了56所流浪兒童救助保護中心。(4).支持發(fā)展社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)是福利彩票事業(yè)支持發(fā)展的又一個重點項目。在發(fā)行福利彩票的最初兩年,中募委和地方募委就將支持發(fā)展社區(qū)服務(wù)作為福利資金的重要投向。這些項目主要有為街道興辦老人養(yǎng)老院、精神病治療站、殘兒寄托所以及殘疾人活動中心和殘疾人文化活動站。截止1998年底,共計資助社區(qū)服務(wù)項目9783項,資助金額14.82億元,僅次于城市福利事業(yè)資助金額。此外,1997年,全國第二次援藏工作會議后,考慮到西藏全區(qū)至今尚無基本的社會福利設(shè)施,民政部決定從本級和各省留成的福利基金中拿出1億元,資助西藏興建基礎(chǔ)的社會福利設(shè)施,社會上稱為“援藏年”。1998年民政部曾對1987年到1997年的情況作過統(tǒng)計。這10年中,中央和省、地、縣四級財政用于城市社會福利設(shè)施建設(shè)的投入共14.1億元,而同期通過發(fā)行福利彩票籌集社會福利基金用于這方面的資金為41億元,兩者之比為1:2.9。十幾年的實踐說明,我國社會福利事業(yè)能夠基本維持,沒有同經(jīng)濟快速發(fā)展拉開大的差距,主要的經(jīng)濟來源,就是發(fā)行福利彩票籌集的社會福利基金。三、基金投放率低,資金來源不足在充分肯定成績的同時,也應(yīng)看到以往在福利基金使用上還存在著一些問題,在各地表現(xiàn)程度也有差異,具體來說一是福利基金使用的效率不高;二是投放結(jié)構(gòu)不夠合理;三是某些管理人員存在瀆職和違法亂紀行為。(1)福利資金沉淀量過大且時間長,影響福利資金的投放績效。通過發(fā)行福利彩票而籌集社會福利資金,就是為了緩解中國社會福利事業(yè)的“燃眉之急”。發(fā)行福利彩票12年來,共籌集了119.2億元的社會福利基金,這在一定程度上解決了中國社會福利事業(yè)“捉襟見肘”的困境,但遠未解決中國社會福利事業(yè)所需要的資金缺口。就需要而言,所籌集的社會福利基金應(yīng)該是“出不敷入”。基金應(yīng)該立即投入到急需資金的地方。在1997年末,共籌集社會福利基金為70億元。卻有1/4以上的社會福利基金趴在賬上,這種狀況不僅嚴重違反了福利金使用管理辦法規(guī)定的當年投放率不得低于70%的要求,而且對福利金的安全造成很大的威脅。國家審計署在審計中對此進行了嚴厲地批評,并明確指出,如不采取措施盡快改正,審計署將向國務(wù)院建議予以沒收。在1998年全國民政廳局長會議上,民政部部長多吉才讓指出:“我們各位民政廳局長老想把這些錢積攢起來辦點‘大事’。這種想法是可以理解的,但這樣做帶來很多問題,不利于資金充分發(fā)揮應(yīng)有的社會效益,不利于資金安全,容易被挪用、擠占,不利于向社會公布資金使用狀況,爭取更大支持,也不利于向銀行爭取更大的發(fā)行額度”。從下表可看出,社會福利基金沉淀量較大的情況多出現(xiàn)在一些經(jīng)濟比較落后的省份,如廣西沉淀了8127.7萬元,安徽沉淀了7851.9萬元,陜西沉淀了6448.3萬,貴州沉淀了6024.3萬元,甘肅沉淀了5313.2萬元,吉林沉淀了4010萬元,江西沉淀了3798.9萬元,內(nèi)蒙古沉淀了3540萬元,寧夏沉淀了1140.4萬元,青海沉淀了420.7萬元,這說明造成基金沉淀的原因并不是這些省份的社會福利基金過多而無處可投,而實際上正是因為基金緊缺,一些地方領(lǐng)導(dǎo)舍不得馬上投放下去,而是另有考慮和打算。(2)多錦上添花,缺雪中送炭,投放結(jié)構(gòu)不合理。在一個相當長的時期內(nèi),中國社會福利基金主要投向應(yīng)是城鎮(zhèn)福利院的翻新改造和鄉(xiāng)村敬老院的加快普及,首先是解決有的問題,其次才是加以提高和完善的問題。也就是說要著眼于雪中送炭,而不應(yīng)該立足于錦上添花。但在社會福利基金的實際投放中,一些地方不顧本地的實際生活水平,熱衷于重建而不是翻新,把個別福利院建得如同賓館,以求“政績突出”,而對絕大多數(shù)破舊福利院則過問不多。還有一些地方的社會福利基金投放中,用于基建費用過多,而用于內(nèi)部建設(shè)費用過少。這些問題的出現(xiàn),嚴重偏移了中募委所制定的基金投放原則,也暴露了基金管理上的漏洞,難以實現(xiàn)社會福利基金的預(yù)期績效。(3)監(jiān)督約束不到位,存在著不同程度上的基金違規(guī)濫用現(xiàn)象,財務(wù)制度也不健全。在福利基金的使用上,由于體制制約,大頭在下,層層分管,中募委對各地只有5%的制約力,各省市區(qū)的制約力也相當有限,再加上缺乏強有力的橫向監(jiān)督,以至出現(xiàn)了當?shù)氐拿裾珠L想怎么辦就怎么辦的不正?，F(xiàn)象,結(jié)果是:一些地方民政部門挪用社會福利基金;一些地方以社區(qū)服務(wù)為名興建樓堂館所;一些地方用福利基金參與金融拆借、購買股票及投資興辦經(jīng)濟實體等。另外,在一些地方的社會福利基金賬目混亂、手續(xù)不全、審批不嚴等問題也不在少數(shù)。這一切致使寶貴的社會福利基金被挪用、擠占、濫用、錯用,福利基金的使用發(fā)生目標偏離或嚴重偏離。四、“基金”性質(zhì)的改變在世界120多個發(fā)行彩票國家和地區(qū)中,共同目的都是籌集資金,但對于彩票資金的使用方向卻并不完全相同,下表反映了部分國家和地區(qū)彩票資金的使用途徑與比例。根據(jù)上表的顯示和實際情況,目前國際上彩票基金使用的方向大體可歸納為三種不同的模式:其一,集中籌資,統(tǒng)歸財政。這種模式是把全部彩票基金納入國家或地方財政預(yù)算,由國家或地方財政部門統(tǒng)一支配使用。如法國、荷蘭、韓國、烏拉圭等國家彩票基金100%上繳財政部門,融入國家或地方的財政預(yù)算整體。其二,集中籌資,分項支出。這種模式是把全部彩票基金都不納入國家或地方的財政預(yù)算,而是直接轉(zhuǎn)入有關(guān)部門,用于各類具體用途。有些國家和地區(qū)將所有彩票基金集中用于某一個或兩個方面,如美國的弗吉尼亞洲,將彩票基金全部用于教育事業(yè),如澳大利亞將彩票基金主要用于醫(yī)療健康事業(yè);日本和瑞士等國家的彩票基金則全部用于慈善事業(yè)。有些國家和地區(qū)則將彩票基金在多個方面酌情分配,如挪威按3:3:3的比例,將彩票基金在文化藝術(shù)、體育和科學研究三項事業(yè)之間平均分配,德國和新西蘭的分配更是面面俱到。其三,集中籌資,混合使用。這種模式是前兩種模式的綜合體,既將一部分彩票基金交給國家或地方財政部門,納入國家或地方的財政預(yù)算,又將剩余部分用于其他具體用途。世界上有不少國家和地區(qū)都采用這一模式來使用彩票基金,如德國的柏林、比利時、丹麥和中國香港特別行政區(qū)等。這種模式又分兩種情況:一是將大部分彩票基金上交國家或地區(qū)財政,小部分投向具體用途,如美國麻省諸塞州將98.5%的彩票基金上交州財政,而將1.5%的彩票基金用于直接支持文化藝術(shù)事業(yè),中國香港特別行政區(qū)相此類似,它將89.6%的彩票基金上交給特區(qū)財政,而將10.4%的彩票基金用于公益與慈善事業(yè);另一種情況則是把大部分彩票基金用于具體事業(yè),而將不到50%的彩票基金上交到國家或地區(qū)財政,用于統(tǒng)收統(tǒng)支,如保加利亞、丹麥等國家。以上三種模式中,第一種既簡單又省事,只需要把所籌集的彩票基金轉(zhuǎn)交到國家或地方財政部門即可,不必另行設(shè)置專門的基金使用部門。但這種模式顯示不出彩票基金的特殊性,體現(xiàn)不了彩票基金的使用績效,容易讓人感到僅僅是為了“圈錢”。彩票基金雖然數(shù)量可觀,但與一個國家或地區(qū)的財政收入相比,則顯得微不足道。如1998年,中國的財政總收入安排是5309.19億元,而同年的中國福利彩票基金只有20.85億元。把這些有限的彩票基金納入國家或地區(qū)的財政預(yù)算,彩票籌資的功效容易被民眾忽略,久之容易淡化彩民對彩票的購買興趣和熱情。第二種的效果與第一種正好相反,它需要建立特定的資金使用與管理機構(gòu),對彩票基金從投放方向和具體比例的確定到實際使用過程中的監(jiān)督都要高度關(guān)注,運作程序相對比較復(fù)雜。但這種模式的優(yōu)點也很明顯,即保證重點、績效明顯,能夠使有限的彩票基金發(fā)揮最大的績效,顯示出集中財力辦大事的“示范效應(yīng)”,類似的有“希望工程”的例子,但需要建章建制,嚴加規(guī)范各種制度。第三種也算是綜合了一、二兩種模式,它對一個國家或地區(qū)的不同利益部門來說,也許比較“公平”;但就彩票基金使用績效來說,它優(yōu)于第一種模式,但它又不及第二種模式。中國福利彩票目前還是民政部門所有的專項彩票,它所籌集的社會福利基金主要是用于中國社會福利事業(yè)的改善和發(fā)展。這一屬性決定了福利彩票的發(fā)行規(guī)模必然會受到限制。同樣,中國體育彩票目前也是國家體育總局部門所有的專項彩票,也面臨著與中國福利彩票同樣的問題。為了中國彩票業(yè)的健康、快速成長,改變彩票目前為部門所有的現(xiàn)狀,組建全國性的彩票發(fā)行單位,發(fā)行統(tǒng)一彩票勢在必行。在這種情況下,如果籌資僅僅局限于福利和體育兩項,雖然是必須的,但似乎也有不盡公平之處,其它公益事業(yè)也不能不給予考慮。因此,而隨著這一屬性的轉(zhuǎn)變,彩票基金的使用方式也會相應(yīng)發(fā)生改變。由此,我們應(yīng)當認真考慮的問題是,彩票統(tǒng)一發(fā)行后,彩票基金如何使用問題。在國際彩票基金使用的三種模式中,盡管每種模式都有一定的道理和政策依據(jù),但比較起來,第二種模式基金的使用效率相對較高,而且也比較符合我國公益福利事業(yè)急待發(fā)展的國情,而且也有助于為廣大民眾認可。因此,彩票統(tǒng)一發(fā)行后,可以考慮選擇這一模式來使用彩票資金,即統(tǒng)一籌集,分塊使用。彩票基金的分塊使用包含著兩個層面的問題:一是哪些部門可以參與分配,二是參與分配各部門的具體分配比例多少?？梢詤⑴c彩票資金分配的具體部門難以確定,必須符合以下幾個標準:一是公益性,二是非盈利性,三是符合“帕累托改進”。對于符合標準的具體部門,根據(jù)實際情況由有關(guān)部門進行排序,予以資助。至于具體比例如何,則應(yīng)根據(jù)各部門在彩票基金予以資助的整體中所占比重來決定,首要的肯定應(yīng)是民政部門的社會福利事業(yè)。彩票基金如果采用“集中管理、分塊使用”的模式,就必須對現(xiàn)行中國社會福利基金和體育基金運作的模式在組織體系上重新進行設(shè)計。隨著彩票基金的重新定位,無論是彩票的發(fā)行還是彩票基金的管理都不能再隸屬于某一專業(yè)部門。在新的組織體系中,彩票的發(fā)行部門與彩票基金的管理部門是兩個相對獨立的系統(tǒng),兩者之間的關(guān)系類似做蛋糕的和切蛋糕的,也就是資金籌集者與資金管理者的關(guān)系,彼此互不干預(yù)。也就是說