ppp項(xiàng)目失敗案例集錦

-.z.PPP工程失敗案例無(wú)論是建立文化小鎮(zhèn)還是綜合管廊，國(guó)家目前全力推行PPP模式，雖然例如固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化工程，實(shí)施PPP14年，有力帶動(dòng)縣財(cái)政收入增長(zhǎng)近50倍，投資方的資產(chǎn)規(guī)模也增加了10多倍，但PPP在運(yùn)用過(guò)程中也有失敗的教訓(xùn)，通過(guò)對(duì)國(guó)外9個(gè)典型失敗案例的分析，以防止今后犯類似的錯(cuò)誤。國(guó)案例1案例1灣跨海大橋出于對(duì)預(yù)期效益的樂(lè)觀評(píng)估，灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營(yíng)企業(yè)以BOT形式參股灣大橋開(kāi)展，讓這一大型根底工程成為國(guó)家級(jí)重大交通工程融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋工程，地方政府不得不通過(guò)國(guó)企回購(gòu)贖回了工程80%的股份。通車五年后，工程資金仍然緊，2021年全年資金缺口到達(dá)8.5億元。而作為唯一收入來(lái)源的大橋通行費(fèi)收入全年僅為6.43億元。按照30年收費(fèi)期限，可能無(wú)法回收本金。評(píng)價(jià)：第一，"灣跨海大橋工程可行性研究"預(yù)測(cè)到2021年大橋的車流量有望到達(dá)1867萬(wàn)輛，但2021年實(shí)際車流量?jī)H有1112萬(wàn)輛，比預(yù)期少了30%以上。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯(cuò)誤。第二，大橋工程從規(guī)劃到建成的10年間屢次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2021年的136億元，投資累計(jì)追加1倍還多，參股的民企已先期投入，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢〞。第三，2021年嘉紹大橋通車對(duì)灣大橋是“雪上加霜〞，接下來(lái)，灣第三跨海工程錢(qián)江通道2021年底也將通車，另外灣大橋、-跨海高速、灣鐵路大橋等工程也已納入地方或國(guó)家規(guī)劃，未來(lái)車流量將進(jìn)一步分流，合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突令工程前景更加黯淡。2案例2匯津中國(guó)()污水處理作為國(guó)首家合資公用事業(yè)工程，市排水公司于2000年初與匯津公司合資建立匯津()污水處理(即匯津)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了"匯津污水處理專營(yíng)管理方法"。2000年底，工程投產(chǎn)并正常運(yùn)行。然而從2002年開(kāi)場(chǎng)，排水公司就拖欠匯津污水處理費(fèi)，而從2003年3月起停頓付費(fèi)。為解決爭(zhēng)議，匯津公司邀請(qǐng)省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會(huì)上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了"專營(yíng)方法"。匯津公司認(rèn)為"專營(yíng)方法"是政府為支持工程而做出的行政許可和行政授權(quán)，廢除"專營(yíng)方法"等于摧毀了工程運(yùn)營(yíng)根底。在屢次調(diào)解無(wú)果的情況下，匯津公司于2003年8月向市中院起訴市政府，而市政府認(rèn)為匯津與市排水公司所簽訂的"合作經(jīng)營(yíng)合同書(shū)"是一份不平等合約，廢止"專營(yíng)方法"是為了貫徹"國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)工程有關(guān)問(wèn)題的通知"，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至省高院，期間匯津停產(chǎn)，數(shù)百萬(wàn)噸污水直接排入松花江，是為轟動(dòng)一時(shí)的“匯津事件〞。經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，最終市政府將匯津回購(gòu)。評(píng)價(jià)：上世紀(jì)90年代初，我國(guó)城市化進(jìn)程很快，而財(cái)政無(wú)力支付巨額根底建立資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報(bào)，原本低回報(bào)，以穩(wěn)定見(jiàn)長(zhǎng)的水務(wù)在我國(guó)漸成暴利行業(yè)。為此，國(guó)務(wù)院于1998年下發(fā)了"國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)工程有關(guān)問(wèn)題的通知"，對(duì)此類問(wèn)題作出了制止性規(guī)定。然而在"通知"發(fā)出2年后，匯津工程還能獲得審批立項(xiàng)，說(shuō)明地方政府可能在報(bào)批過(guò)程中打了“擦邊球〞，有關(guān)部門(mén)也涉嫌監(jiān)管不力。3案例3中華發(fā)電工程中華發(fā)電工程總投資168億元人民幣，裝機(jī)規(guī)模300萬(wàn)千瓦，由電力、國(guó)際信托、中華電力以及法國(guó)電力共同發(fā)起的中華發(fā)電承當(dāng)，合作經(jīng)營(yíng)期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該工程是我國(guó)迄今為止裝機(jī)規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力工程，也被譽(yù)為1998年中國(guó)最正確PPP工程。為了促成合作，工程公司與電網(wǎng)簽署了"運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議"，約定了每年的最低售電量。根據(jù)1998年原國(guó)家計(jì)委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)，根本保障了工程收益。然而在2002年10月電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度，這一電價(jià)無(wú)法滿足工程的正常運(yùn)營(yíng)，更糟的是從2003年開(kāi)場(chǎng)，省發(fā)改委將中華發(fā)電與電力間的最低購(gòu)電量從5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，電力仍須以方案電價(jià)購(gòu)置5500小時(shí)的電量，價(jià)差由電力自行填補(bǔ)，導(dǎo)致合作無(wú)法為繼，工程收益銳減。評(píng)價(jià)：中華發(fā)電工程案例說(shuō)明決策者在引入工程時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，“固定回報(bào)〞承諾導(dǎo)致合作雙方現(xiàn)在進(jìn)退兩難。1998年的中國(guó)方案經(jīng)濟(jì)成分更多，競(jìng)爭(zhēng)壓力較小。然而近年來(lái)伴隨國(guó)企改制，國(guó)家電力公司被拆分為大唐電力、國(guó)電、國(guó)電電力、中電國(guó)際、華能集團(tuán)五大發(fā)電集團(tuán)公司，競(jìng)爭(zhēng)壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)〞，中華發(fā)電工程合作雙方之間的"運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議"已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機(jī)制根底，這一深刻的教訓(xùn)啟示今后的合作工程一定要充分預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建科學(xué)分擔(dān)機(jī)制。4案例4**市雙港垃圾燃燒發(fā)電廠雙港垃圾燃燒發(fā)電廠系**市政府與泰達(dá)股份合作的BOT工程，后者投資5.4億元人民幣，工程設(shè)計(jì)能力為年處理垃圾40萬(wàn)噸，占**年生活垃圾總量的25%，特許經(jīng)營(yíng)期30年。但是目前工程運(yùn)營(yíng)并不樂(lè)觀，一是伴隨燃燒垃圾產(chǎn)生的二惡英氣體有致癌因素的傳播導(dǎo)致周邊居民恐慌，上訪投訴乃至群體事件不斷。二是合同規(guī)定由于約定原因?qū)е鹿こ淌找嫒狈Γ峁┴?cái)政補(bǔ)貼，但是對(duì)補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，導(dǎo)致工程公司承當(dāng)了收益缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。如2021年財(cái)政補(bǔ)貼缺乏5800萬(wàn)元，僅占公司主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的1.25%，現(xiàn)在是企業(yè)叫屈，公眾不買賬，工程進(jìn)退維谷。評(píng)價(jià)：雙港垃圾燃燒發(fā)電工程案例反映了一些地方政府從早期的“越位〞變成現(xiàn)在的不作為，而公眾不滿是因?yàn)橐酝胤秸O(jiān)管不力而引發(fā)信任危機(jī)，同時(shí)工程選址也缺乏必要的聽(tīng)證程序，從而引發(fā)群體事件。5案例5威立雅水務(wù)水污染事件不久前，市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司檢測(cè)顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠(yuǎn)超出國(guó)家限值的10微克/升，導(dǎo)致主城區(qū)的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)居民生活用水停供4天，后經(jīng)查明系石化管道泄漏所致。評(píng)價(jià)：看似偶然，實(shí)則必然。一方面，威立雅每年的投入預(yù)算很低，幾乎無(wú)法維持供水系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。技術(shù)設(shè)施疏于維護(hù)保養(yǎng)，才導(dǎo)致如此嚴(yán)重的水污染事件。另一方面，當(dāng)初威立雅為獲得45%的股權(quán)已經(jīng)付出了極高的投標(biāo)價(jià)，而水價(jià)4年來(lái)一直未漲，公司處于虧損狀態(tài)，無(wú)力也不愿出資維護(hù)更新設(shè)施，這些風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當(dāng)中，并約定分擔(dān)解決機(jī)制，這不僅是威立雅的事，更需要市政府反思。國(guó)外案例1案例1墨西哥國(guó)家電信公司1990年，卡洛斯·埃魯收購(gòu)了墨西哥國(guó)家電信公司(Telme*)。Telme*控制全墨90%以上的業(yè)務(wù)，因而埃魯可以制定高于任何興旺國(guó)家的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而用戶除了按其要求繳費(fèi)別無(wú)他法。埃魯還通過(guò)吞并美洲移動(dòng)“搶奪〞了墨西哥72%的移動(dòng)客戶和70%的互聯(lián)網(wǎng)用戶。如今Telme*市值3660億美元，埃魯也成為2021年世界首富，但更多的人指責(zé)埃魯通過(guò)壟斷暴富，阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常開(kāi)展，侵害消費(fèi)者利益。評(píng)價(jià)：規(guī)模經(jīng)濟(jì)與壟斷具有天然聯(lián)系，壟斷排斥競(jìng)爭(zhēng)，阻礙技術(shù)進(jìn)步，這一點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)化行業(yè)〔如電信、鐵路和電網(wǎng)等〕表現(xiàn)尤為突出。墨西哥的教訓(xùn)就在于反壟斷法缺位，監(jiān)管不力直接導(dǎo)致埃魯具有單邊定價(jià)權(quán)。2案例2土耳其公用設(shè)施的“泛市場(chǎng)化〞2002年伊始，土耳其通過(guò)根底設(shè)施與公共工程的私有化加速國(guó)家的市場(chǎng)化。到2021年，共有6個(gè)港口、8條收費(fèi)高速公路、2座跨海大橋、數(shù)家大型電廠、多家公立醫(yī)院及國(guó)家電信陸續(xù)被賣給包括跨國(guó)公司在的私人部門(mén)。對(duì)私人部門(mén)的漲價(jià)沖動(dòng)，政府通過(guò)向居民發(fā)放“生活直補(bǔ)〞來(lái)解決。然而，缺乏監(jiān)管的根底設(shè)施壟斷成風(fēng)，“生活直補(bǔ)〞跟不上收費(fèi)漲價(jià)，財(cái)政被企業(yè)“牽著鼻子走〞，加之壟斷帶來(lái)的尋租與貧富分化，民眾怨聲四起，終于釀成2021年的全國(guó)性騷亂。評(píng)價(jià)：在微觀領(lǐng)域，市場(chǎng)具有效率優(yōu)勢(shì)，但在宏觀層面，沒(méi)有政府的監(jiān)管與平衡，最終誰(shuí)的利益都無(wú)法保障，指望通過(guò)單一補(bǔ)貼手段來(lái)解決市場(chǎng)“失靈〞問(wèn)題極易陷入“補(bǔ)貼泥潭〞，實(shí)為“懶政〞。3案例3澳大利亞的“競(jìng)價(jià)售電〞澳大利亞的供電系統(tǒng)由私人運(yùn)營(yíng)，供電全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，發(fā)電廠“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)〞，隨行就市。頂峰時(shí)段用電量超負(fù)荷，“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)〞變成了發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)售電。企業(yè)在賣更多的電給商業(yè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)對(duì)居民用電實(shí)行限量，電價(jià)攀高也導(dǎo)致政府無(wú)力為公共設(shè)施支付賬單。2021年熱浪肆虐澳大利亞，導(dǎo)致許多老人和兒童喪生，一個(gè)很重要的原因就是熱浪發(fā)生時(shí)居民和公立醫(yī)院用電量反而被減少甚至停供。評(píng)價(jià)：逐利是資本的本性，但電力供給帶有公共性質(zhì)，競(jìng)價(jià)用電導(dǎo)致作為弱勢(shì)群體的居民，特別是低收入者切身利益受損。相比之下，羅馬尼亞對(duì)電商實(shí)行牌照特許、配額及峰值調(diào)節(jié)等手段，私人負(fù)責(zé)發(fā)電，國(guó)家電力公司作為非盈利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整合電能和電網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)，較好地防止了發(fā)電商的價(jià)格歧視。4案例4哥倫比亞和墨西哥、葡萄牙哥倫比亞的擔(dān)?！鞍え暫湍鞲纭⑵咸蜒赖男姓深A(yù)上世紀(jì)90年代，為鼓勵(lì)私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品，哥倫比亞政府為多個(gè)機(jī)場(chǎng)和收費(fèi)公路工程的收入提供擔(dān)保，并與獨(dú)立發(fā)電商簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議，承諾公用事業(yè)付款。截止到2005年，由于工程收入低于預(yù)期，哥倫比亞政府已經(jīng)向私人部門(mén)支付了20億美元，許多工程的運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)達(dá)30-50年，令政府的“擔(dān)保之路〞漫長(zhǎng)，財(cái)政不堪重負(fù)。墨西哥政府為促成PPP工程，強(qiáng)迫國(guó)有商業(yè)銀行向收費(fèi)公路工程提供融資，結(jié)果由于公路收益低于預(yù)期加上利率上升，政府不得不接收這些工程