西方行政服務(wù)理論評述

西方行政服務(wù)理論評述本文作者：李玉耘工作單位：中國社會(huì)科學(xué)院

二十世紀(jì)60年代以后公共行政理論叢林的形成既是公共行政學(xué)學(xué)科自身發(fā)展的必然結(jié)果，更是公共行政學(xué)對現(xiàn)實(shí)社會(huì)急劇變化所作出的理論回應(yīng)，有著深刻和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化背景。二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國家進(jìn)入一個(gè)“黃金時(shí)代”，呈現(xiàn)出一派繁榮的景象，然而到了上世紀(jì)60年代，整個(gè)西方世界的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化開始暴露出一系列問題和矛盾。在經(jīng)濟(jì)方面，西方國家的繁榮景象慢慢消退，開始滯脹，政府財(cái)政收入大幅減少，而后出現(xiàn)的石油危機(jī)更是雪上加霜，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致各國經(jīng)濟(jì)不斷衰退，財(cái)政狀況急劇惡化，再也無法支撐福利國家政策。在政治方面，西方資本主義國家的政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，辦事人員數(shù)量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務(wù)效率和質(zhì)量低下，引發(fā)了民眾對政府的不滿。在社會(huì)方面，西方國家受暴力、吸毒、失業(yè)、種族沖突、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等社會(huì)問題的困擾，并不斷受到民權(quán)運(yùn)動(dòng)、新左派運(yùn)動(dòng)的沖擊。在文化方面，微電子技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展對人們的生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，從而使得社會(huì)文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對倫理道德價(jià)值的訴求，相反，以個(gè)人主義為價(jià)值訴求的嬉皮士文化成風(fēng)。個(gè)人主義的過度發(fā)展，一方面造成物欲橫流，道德價(jià)值普遍貶值，另一方面，導(dǎo)致價(jià)值相對主義日益流行，是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)越來越模糊，致使一些人在滿足基本物質(zhì)需要后，喪失了生活的意義和目標(biāo)，感到空虛無聊或苦悶彷徨[1]?？傮w看來，二十世紀(jì)六十年代，西方國家面臨著經(jīng)濟(jì)衰退、官僚機(jī)構(gòu)僵化、社會(huì)動(dòng)蕩、傳統(tǒng)價(jià)值缺失等問題，而當(dāng)時(shí)的傳統(tǒng)公共行政理論不能為政府提供有效的理論指導(dǎo)。于是，各國學(xué)者為消除政府面臨的危機(jī)，尋求良好的治理之道，展開廣泛而激烈的討論，隨之，新的公共行政學(xué)理論紛至沓來，出現(xiàn)百家爭鳴、百花齊放的繁榮局面，使得行政學(xué)理論一時(shí)顯得比較龐雜。但是，細(xì)加分析，這些公共行政學(xué)理論可以按照目標(biāo)取向分為兩大類：一是工具理性取向的行政理論，即把公共行政看作一門管理技術(shù)，堅(jiān)持效率至上；二是價(jià)值理性取向的行政理論，即認(rèn)為公共行政是民主治理的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)公共行政的公共價(jià)值。前者主要包括新公共管理理論、整體性治理理論，后者主要有新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價(jià)值管理理論。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一門以效率為導(dǎo)向的管理技術(shù)和科學(xué)，本文稱之為“行政科學(xué)”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：堅(jiān)持效率標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政效率指“國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比例關(guān)系”。[2]320因此，為了追求效率，主要從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面入手，具體表現(xiàn)在通過嚴(yán)密的程序和規(guī)則嚴(yán)格控制投入或者利用精確的結(jié)果評估促進(jìn)產(chǎn)出的最大化。理性—自利人的假設(shè)。在工具理性的視角下，無論公務(wù)人員，還是普通民眾，都是自利的，具有機(jī)會(huì)主義、欺詐、自我服務(wù)、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公務(wù)人員需要受到嚴(yán)密的程序的約束，或者受績效評估的監(jiān)督。換句話說，公務(wù)員一直處于被控制的狀態(tài)。同樣，普通公眾不被提倡參與公共事務(wù)，更多的是被動(dòng)接受公務(wù)人員提供的各種服務(wù)。實(shí)證的研究方法。工具理性取向的行政學(xué)主張把自然科學(xué)研究方法運(yùn)用于行政學(xué)研究中，通過訪談、觀察等隨機(jī)抽樣的調(diào)查方法來收集資料，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)軟件來分析和處理數(shù)據(jù)，使用大量的模型和公式來表示推導(dǎo)過程、因果關(guān)系和結(jié)論。這種方法的特征在于：主張價(jià)值中立，應(yīng)然和實(shí)然分離；主張預(yù)測控制，認(rèn)為科學(xué)研究的目的是為了獲取知識(shí)，以便預(yù)測和控制社會(huì)與自然；主張經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，用自然科學(xué)的方法論研究社會(huì)現(xiàn)象；主張尋求通則，發(fā)展超越時(shí)空的規(guī)律性知識(shí)體系；主張化約主義，認(rèn)為復(fù)雜的現(xiàn)象可以簡化為其各組成部分加以理解；機(jī)器隱喻，視整體為一架機(jī)器，可以拆分進(jìn)行研究。[3]管理者的角色定位。新公共管理理論反對價(jià)值中立的做法，認(rèn)為政府應(yīng)像企業(yè)一樣運(yùn)作，積極追求效益的最大化，整體性治理理論糾正了新公共管理理論的過激做法，但仍是新公共管理的邏輯?？傊?，它把政府看作卓有成效的管理者。下文將詳細(xì)介紹主要代表理論，即新公共管理理論和整體性治理理論。1.新公共管理理論二十世紀(jì)70年代末80年代初，西方各國為解決政府所面臨的財(cái)政、信任和政治三大危機(jī)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，掀起了一場以市場為導(dǎo)向的行政改革，上世紀(jì)90年代的政府再造運(yùn)動(dòng)更是將其推向高潮，學(xué)術(shù)界稱之為新公共管理運(yùn)動(dòng)。盡管不同的國家行政改革的方式、范圍、側(cè)重點(diǎn)、程度有所不同，但是改革的理論基礎(chǔ)和路徑表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)墓餐?、一致性和相似性，即在新制度?jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論和工商管理理論的指引下，政府部門大力進(jìn)行民營化改革，推進(jìn)公共服務(wù)的市場化，同時(shí)積極借鑒私營部門的先進(jìn)的管理技術(shù)、方法和理念。不同的學(xué)者對新公共管理的內(nèi)容有著不同的看法，比如胡德的“新公共管理七條”[4]、奧斯本、蓋布勒的“企業(yè)家政府十原則”[5]、簡?萊恩的“契約主義”[6]4、陳振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根據(jù)上述中西方學(xué)者關(guān)于新公共管理的論述，本人將新公共管理的內(nèi)容歸為：決策和執(zhí)行的二分；績效導(dǎo)向；顧客本位；引入競爭機(jī)制；工商管理取向；強(qiáng)調(diào)行政的政治色彩。從內(nèi)容可以看出，新公共管理不同于傳統(tǒng)的官僚制理論，更多利用市場機(jī)制，而大幅縮減政府的規(guī)模，更加注重管理的績效和行動(dòng)的結(jié)果，而不再拘泥于繁瑣的程序，但是它保留并強(qiáng)化了傳統(tǒng)官僚制關(guān)于行政的判斷維度———效率，因而，它并沒有跳出傳統(tǒng)官僚制的工具理性的窠臼。所以盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，仍然招致許多學(xué)者的批評和質(zhì)疑，英國學(xué)者簡?萊恩將其歸結(jié)為五種：新公共管理僅僅是一種右翼的意識(shí)形態(tài)；新公共管理沒有新內(nèi)容，僅僅是以往的簽約外包制；新公共管理只是一種特殊的說辭；新公共管理是一些互不關(guān)聯(lián)的理念的混合物；新公共管理只不過是將微觀經(jīng)濟(jì)理論從私人部門管理擴(kuò)展到公共管理中來[6]7。在我看來，新公共管理是管理主義的一種變體，忽視了公共部門與私人部門的差異性；過度迷信市場機(jī)制，忽視了社會(huì)公平，有悖于公共行政的精神；權(quán)力的分散化和多元化，導(dǎo)致溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、公共服務(wù)的碎片化。2.整體性治理理論到上世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)的弊端越發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)的碎片化和公共價(jià)值的缺失。屆時(shí)，行政學(xué)界開始對新公共管理進(jìn)行系統(tǒng)的反思，并積極尋求和建構(gòu)新的行政理論。在美國，著名行政學(xué)家登哈特夫婦針對“企業(yè)家政府理論”提出新公共服務(wù)理論，而在英國，學(xué)者希克斯在長期觀察本國行政改革的基礎(chǔ)上提出整體性治理理論，它不僅成為以布萊爾為首的英國工黨推進(jìn)改革的重要理論依據(jù)，而且在學(xué)界引起很大的反響和熱烈的討論，更有學(xué)者甚至將其視為“行政學(xué)的第三波典范”[8]。1997年，?？怂乖凇墩w性政府》一書中首次提出“整體性政府”的概念，同時(shí)指出未來的政府應(yīng)是整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府和結(jié)果取向的政府。此后，?？怂沟摹秷A桌中的治理：整體性政府的策略》和《邁向整體性治理：新的改革議程》進(jìn)一步完善和深化了理論體系，尤其是他在《邁向整體性治理：新的改革議程》中，將“整體性政府”改為“整體性治理”，并詳細(xì)介紹了整體性治理的概念框架、可能面臨的挑戰(zhàn)以及解決問題的策略和整體性治理的制度化，最后展望了整體性治理的發(fā)展前景，有力地回?fù)袅怂廾撜叩谋^論調(diào)。?？怂拐J(rèn)為，公共服務(wù)和治理的碎片化的根源在于按功能取向設(shè)計(jì)和運(yùn)作的政府組織之間缺少協(xié)調(diào)和溝通。他將這些因素分為兩類：一類是組織運(yùn)作過程無意產(chǎn)生的因素，稱之為良性因素，另一類是行為者自利所造成的因素，稱之為惡性因素。前者主要包括管理和支出控制集中在投入上，廉潔責(zé)任的要求，顧客導(dǎo)向的政府，功能取向的組織的戰(zhàn)略決策，對公共服務(wù)要求的民眾壓力；后者主要包括政治家試圖加大對執(zhí)行或行政的控制，專家的獨(dú)占問題，管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他認(rèn)為組織按功能來設(shè)立是難以避免的，但公共服務(wù)或治理并不一定非得按功能取向進(jìn)行，而隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，完全可以根據(jù)公眾的需要由多個(gè)組織跨部門聯(lián)合完成。為此，?？怂固岢鏊拇笾卫砘顒?dòng)與三大治理層面的整合。四大治理活動(dòng)包括政策、管制、服務(wù)與監(jiān)督：政策指政策制定、政策形成和政策實(shí)施的監(jiān)督等整個(gè)政策過程；管制指對個(gè)人、私人組織和政府部門管制的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和影響；服務(wù)指公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和影響；監(jiān)督指對政策、管制和服務(wù)績效的評估與解釋。三大治理層面包括治理層級、治理功能和公私部門：治理層級的整合是指地方政府、區(qū)域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關(guān)系[9]28-30。從希克斯的話語中，可以看出，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[10]。換句話說，整體性治理的核心問題就是整合與協(xié)調(diào)，根本目的是使政府更有效地向公眾提供公共服務(wù)。相反，它卻很少提及新公共管理引發(fā)的有關(guān)公平的價(jià)值危機(jī)。由此得知，整體性治理并不是對新公共管理運(yùn)動(dòng)的超越，而只是對公共服務(wù)碎片化的一種修正與調(diào)整，仍然沿著更好更快地提供公共服務(wù)的邏輯，但不可否認(rèn)，整體性治理已不是純粹的工具理性，一定程度上涉及了公眾需求等價(jià)值層面的事務(wù)。

如表1所示，價(jià)值理性取向的公共行政，認(rèn)為公共行政是民主治理的重要組成部分，行政學(xué)研究是“對人類行政活動(dòng)過程本質(zhì)與規(guī)律的認(rèn)識(shí)的反思活動(dòng)”，具有“高度的解釋性、反思與批判性、指導(dǎo)性的功能與思辨性、自覺性、創(chuàng)造性的特征”，[11]其作用不在于提供具體的政策、建議等操作層面的小技術(shù)，而是一定的行政理念、行政理論和行政認(rèn)識(shí)等價(jià)值層面的大智慧，本文稱之為“行政哲學(xué)”。價(jià)值理性取向的行政理論具有以下特征：第一，倡導(dǎo)公共精神。價(jià)值理性取向的公共行政認(rèn)為公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石,強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值，[12]突出公共行政的公共部分。對于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作過詳細(xì)的論述，認(rèn)為公共部分必須具備四個(gè)要件：建立在憲法之上；建立在得到強(qiáng)化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上；能夠聽到集體的和非集體的公共的利益要求，并能夠?qū)ζ渥鞒龌貞?yīng)；建立在樂善好施與愛心的基礎(chǔ)上。[13]而這些都是公共行政精神的應(yīng)有之義。第二，反思—利他人的假設(shè)。在價(jià)值理性視角下，人們具有高尚的品格和利他的精神，容易產(chǎn)生互動(dòng)，在互動(dòng)過程中，比較容易改變自己的觀點(diǎn)、立場以達(dá)成共識(shí)，所以公務(wù)人員具有奉獻(xiàn)精神，在行政倫理的推動(dòng)下，積極為公眾服務(wù)，而公眾具有極強(qiáng)的行政參與意識(shí)，被納入公共管理的主體之中。第三，規(guī)范的研究方法。規(guī)范研究是一種以價(jià)值問題為核心關(guān)注點(diǎn)、以解讀和闡釋文本為主要表現(xiàn)形式，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫎?gòu)造來回答某個(gè)學(xué)科乃至人生與世界的“大問題”的研究方法，[14]主要包括詮釋研究和批判研究。詮釋性研究是以現(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)和語言分析學(xué)的哲學(xué)傳統(tǒng)為根基，試圖理解行為者賦予其社會(huì)情境的意義、賦予自身行為的意義以及賦予他人行為的意義，而批判性研究是現(xiàn)象學(xué)傳統(tǒng)及批判性社會(huì)理論的一部分，試圖改變?nèi)藗兊男叛龊托袨椋Ｍㄟ^使人們認(rèn)識(shí)到信仰和行為的無意識(shí)決定因素來滿足人們的需求。[15]第四，政治家的角色定位。與管理者不同，政治家要注重公眾的態(tài)度，爭取選民的選票，提高支持率，所以，政治家要對公眾的需求做出及時(shí)而有效的回應(yīng)，并以維護(hù)公平正義為己任，這正是價(jià)值理性取向下的政府職能的要求。下文將詳細(xì)介紹主要代表思想，即新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價(jià)值管理理論。1.新公共行政理論自行政學(xué)誕生以來，學(xué)者們就習(xí)慣于采用實(shí)證主義的方法，積極探求公共行政的科學(xué)化和技術(shù)化，從傳統(tǒng)的公共行政到方興未艾的新公共管理，再到剛剛興起的整體性治理，工具理性取向的公共行政一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。由于工具理性取向的公共行政過度注重公共行政的工具性，推崇效率，將公共行政的公共性徹底拋棄，從而引發(fā)了行政學(xué)的合法性危機(jī)。正是在這種情況下，以達(dá)爾、沃爾多為代表的西方行政學(xué)家開始對行政學(xué)進(jìn)行反思與批判，并倡導(dǎo)關(guān)注公共行政的公共性，標(biāo)志著價(jià)值理性取向的公共行政的覺醒。正是基于對現(xiàn)實(shí)生活的觀察和對原有公共行政模式的反思，1968年在美國行政學(xué)家沃爾多的發(fā)起和贊助下，33位年輕的行政學(xué)學(xué)者匯聚美國紐約州錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心，通過回顧公共行政學(xué)的發(fā)展歷程和討論公共行政學(xué)面臨的問題，以尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會(huì)議的研究成果由弗蘭克?馬里尼編輯成書即《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》。由于此次會(huì)議提出的觀點(diǎn)不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)或主流公共行政學(xué)，因此，人們稱之為“新公共行政學(xué)”。從上世紀(jì)70年代到80年代，政治和社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化，但是公共行政并沒有朝著新公共學(xué)者所預(yù)想的方向發(fā)展。于是，1988年新公共行政學(xué)者再次來到明諾布魯克會(huì)議中心，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及尋找解決問題的新途徑，探討了公共行政的發(fā)展趨勢。與第一次明諾布魯克會(huì)議相比，這次會(huì)議被形容為強(qiáng)調(diào)修正、理論精進(jìn)、問題解決取向。[16]但第二次明諾布魯克會(huì)議忽略了兩點(diǎn)：即將彰顯的重塑政府運(yùn)動(dòng)的重要性和所謂的新公共管理的出現(xiàn)。[17]第三次明諾布魯克會(huì)議于2008年9月3日至7日召開，距第一次明諾布魯克會(huì)議已有40年之久，會(huì)議的背景卻與第一次明諾布魯克會(huì)議有著相似之處，即政治和經(jīng)濟(jì)局勢動(dòng)蕩不安，但是這次會(huì)議的反應(yīng)卻非常審慎和節(jié)制。這次會(huì)議的主題是“公共行政的未來、公共管理和全球公共服務(wù)”，與會(huì)者在會(huì)上達(dá)成了三個(gè)共識(shí)：第一，新公共管理與新公共行政兩個(gè)學(xué)派相結(jié)合的問題；第二，在全球化時(shí)代，應(yīng)該關(guān)注全球化的重大議題；第三，學(xué)界應(yīng)該多做一些各國比較行政的議題。[16]這三次會(huì)議的內(nèi)容以及新公共行政學(xué)者持續(xù)不斷的著述構(gòu)成和完善了新公共行政的理論體系，概括地說，新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)主要有：主張社會(huì)正義和社會(huì)公平；主張改革的、入世的、與實(shí)際過程有關(guān)的公共行政學(xué)；主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)；主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)；主張“民主行政”。[2]614-615新公共行政理論的重大突破在于其在原則上徹底打破了政治—行政二分這一理論構(gòu)架，否定了傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值中立，并在此基礎(chǔ)上把社會(huì)公平作為公共行政的價(jià)值訴求。在社會(huì)公平的認(rèn)識(shí)上，新公共行政學(xué)派堅(jiān)持羅爾斯的“作為正義的公平”理念，即最廣泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原則。他們認(rèn)為社會(huì)公平的內(nèi)容除了維護(hù)機(jī)會(huì)的公平和平等外，還包括旨在增強(qiáng)在社會(huì)上處于不利地位的“少數(shù)人的政治權(quán)力并改進(jìn)他們經(jīng)濟(jì)福祉的一系列活動(dòng)”[18]。而這種對社會(huì)公平的價(jià)值訴求必須要通過民主參與的途徑來實(shí)現(xiàn)，即擴(kuò)大公共行政的民主參與渠道。因而，與傳統(tǒng)行政學(xué)的假設(shè)相比，新公共行政理論的內(nèi)容概括起來就是公平、平等、民主、分權(quán)、參與等關(guān)鍵詞。其主要內(nèi)容可以大致概括為兩個(gè)方面：一是在價(jià)值目標(biāo)上堅(jiān)持公共行政維護(hù)社會(huì)公平的行為訴求，二是在行政過程中主張擴(kuò)大民主參與。前者是價(jià)值目標(biāo)，后者是其實(shí)現(xiàn)途徑。具體說來，新公共行政學(xué)派在組織理論和研究方法上都有所創(chuàng)新。他們要求變革傳統(tǒng)的官僚組織機(jī)構(gòu)，對組織理論進(jìn)行了創(chuàng)新。主要觀點(diǎn)有：公共行政的組織形式應(yīng)當(dāng)有“更多的價(jià)值規(guī)范，更少的價(jià)值中立”[19]210；組織應(yīng)當(dāng)尋求行政的公共性，堅(jiān)持以維護(hù)社會(huì)公平為價(jià)值導(dǎo)向；行政組織應(yīng)當(dāng)以“顧客”為中心，而非僵硬的制度設(shè)計(jì)；重視組織溝通和民主參與，主張發(fā)展新型的組織形態(tài)，提出了行政分權(quán)模型、居民控制模型、基體模型、聯(lián)盟模型以及討價(jià)還價(jià)模型[20]；組織應(yīng)具有適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的能力。因此，新公共行政學(xué)者反對僅重視經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、主張價(jià)值中立的傳統(tǒng)實(shí)證主義研究，提出所謂后實(shí)證主義的研究方法，即重視民主參與、以社會(huì)公平而非效率為核心價(jià)值的規(guī)范性的研究體系。當(dāng)然在強(qiáng)調(diào)價(jià)值規(guī)范性研究的同時(shí)，新公共行政學(xué)派也不排斥采用新的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行定量研究的方法?！耙恍┬姓芾硌芯宽?xiàng)目可能會(huì)更加哲學(xué)味和規(guī)范性，而另一些則轉(zhuǎn)向定量管理技術(shù)。這兩種研究傾向都是可取的，都會(huì)有助于問題的研究和解決”[21]。新公共行政學(xué)由青年學(xué)者們對社會(huì)不公平現(xiàn)象和行政弊端的反思而蓬勃興起，為解決公共行政的現(xiàn)實(shí)困境噴薄而出。它對政治—行政二分法的否定是理論和思想上的重大突破；新的組織理論和后實(shí)證主義研究方法的提出，大大擴(kuò)展了公共行政的研究視野；新公共行政以社會(huì)公平為價(jià)值取向，提倡民主和參與，其所提出的行政分權(quán)模型、居民控制模型、基體模型等旨在擴(kuò)大行政過程中民主參與的組織形態(tài)設(shè)計(jì)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，對公共行政學(xué)影響深遠(yuǎn)。但是新公共行政帶有一種浪漫主義色彩，過多地強(qiáng)調(diào)人性善“，強(qiáng)調(diào)情感高于理性，感覺高于理智、本能、創(chuàng)造性以及自我實(shí)現(xiàn)高于慣例和規(guī)制的作用”[22],這就造成了它在具體制度和運(yùn)行機(jī)制方面的不足，尤其是對如何加強(qiáng)組織溝通和民眾參與，沒有提出具體的方法和途徑。2.新公共服務(wù)理論“新公共服務(wù)”的概念最早由美國著名行政學(xué)者帕特里夏?英格拉姆和戴維?羅森布魯姆于1989年提出。1999年美國公共服務(wù)研究的權(quán)威人物保羅?賴特在《新公共服務(wù)》中以更實(shí)證的方式對新公共服務(wù)的概念加以描述，但這一概念真正引起學(xué)界關(guān)注則是在2000年登哈特夫婦在《公共行政評論》上發(fā)表《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一文之后。此文對新公共管理理論進(jìn)行了批判，并陳述了新公共服務(wù)的核心思想，使人們看到新公共服務(wù)概念與傳統(tǒng)公共行政，尤其是與新公共管理理論所形成的鮮明對比，對其有了耳目一新的感覺。因此，可以說新公共服務(wù)理論是以對新公共管理理論的批判為開端的。隨著公共行政價(jià)值中立以及官僚層級制模式受到越來越多的批評，新公共管理理論提出將企業(yè)家經(jīng)營私人部門的管理技術(shù)引入公共行政中，將政府打造成為以顧客為導(dǎo)向的“掌舵人”。但這種理念始終是以政府公權(quán)力為核心和主導(dǎo)地位的公共行政理念。為此新公共服務(wù)理論對其進(jìn)行了批判，認(rèn)為這不符合民主思想和公共利益，因?yàn)椤耙晃兜胤湃握卫碜呦蚴袌龌c競爭化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失”[19]272。登哈特夫婦以民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人文主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政為思想基礎(chǔ)，對新公共管理理論發(fā)起了進(jìn)攻。這些理論基礎(chǔ)概括起來就是追求公共利益、主張以社區(qū)為單位的公民參與、反對將組織成員非人格化或機(jī)械化、打破公共行政的價(jià)值中立、合眾人之力公開交流等觀點(diǎn)的集合。新公共服務(wù)的基本原則有七項(xiàng)：服務(wù)，而非掌舵。公務(wù)人員日益重要的角色是幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖掌控或引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的新方向。公共利益是目標(biāo)，而非副產(chǎn)品。公共管理者必須致力于構(gòu)建集體的、共同的公共利益觀念。目的不在于通過每個(gè)人的選擇找到快速解決問題的途徑，而是創(chuàng)造公共利益和公共責(zé)任。戰(zhàn)略思考和民主行動(dòng)。滿足公共需求的政策和行動(dòng)應(yīng)該通過集體努力和共同合作來有效地負(fù)責(zé)任地完成。服務(wù)于公民，而非顧客。公共利益來自于對話和共同價(jià)值，而不是個(gè)人利益的組合。因此，公務(wù)人員不僅回應(yīng)顧客的需求，而且要集中構(gòu)建他們與公民以及公民之間的信任和合作關(guān)系。責(zé)任并不簡單。公務(wù)員應(yīng)該不僅僅關(guān)注市場，更要關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。重視人，而不只是生產(chǎn)力。從長遠(yuǎn)看，如果公共組織和網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作是基于尊重所有人的合作和共同領(lǐng)導(dǎo)，更可能取得成功。重視公民權(quán)和公共服務(wù)高于企業(yè)家精神。與視公共財(cái)產(chǎn)為己出的企業(yè)家相比，致力于為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民更能夠提升公共利益[23]。簡言之，新公共服務(wù)的主張，就是建立行之有效的公民利益表達(dá)機(jī)制，使社區(qū)、公民和政府溝通與合作、群策群力，協(xié)同政府更好地提供公共服務(wù)，這無疑是對新公共管理理論的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于強(qiáng)調(diào)公民參與和公共利益，可見其在道德倫理上追求社會(huì)“共同的善”[24]，而非“個(gè)人獨(dú)享”的善；與此同時(shí)，這一理論又否定政治—行政二分，認(rèn)為公共行政當(dāng)注重滿足公共利益的價(jià)值追求，重視組織理論中人文主義的因素，那么公共行政就面臨較高的倫理要求。然而其倡導(dǎo)較高的倫理要求，卻未提出有效的實(shí)現(xiàn)途徑，僅提出依靠社區(qū)為公民與政府溝通、參與公共行政的依托。問題是，社區(qū)的善就是共同的善了嗎？這是新公共服務(wù)理論本身沒有解決的倫理問題。最后需要指出的是，新公共服務(wù)理論指出了公共行政的發(fā)展方向，即“盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但是它們卻應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大的環(huán)境中”[25]。可惜的是，登哈特的新公共服務(wù)理念缺乏一個(gè)可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式[26]。3.公共價(jià)值管理理論上世紀(jì)90年代中后期，英美學(xué)者深刻反思了當(dāng)時(shí)的公共行政理論與實(shí)踐中存在的諸多問題，提出“公共價(jià)值”的概念，認(rèn)為公共部門的使命是創(chuàng)造公共價(jià)值。2006年，斯托克教授在《公共價(jià)值管理：網(wǎng)絡(luò)化治理的新敘事》一文中，認(rèn)為公共價(jià)值管理是一種與網(wǎng)絡(luò)化治理相適應(yīng)的新的管理范式，并做了詳細(xì)的論述。近年來，公共價(jià)值管理理論更是風(fēng)靡整個(gè)學(xué)術(shù)界，有取代新公共管理成為主導(dǎo)的行政理論之勢。公共價(jià)值管理理論的核心是公共價(jià)值的創(chuàng)造。本人認(rèn)為主要包括三個(gè)方面：第一，公共價(jià)值的定義和發(fā)現(xiàn)，這是公共價(jià)值創(chuàng)造的前提。所謂的公共價(jià)值，不同的學(xué)者，具有不同的觀點(diǎn)。莫爾認(rèn)為，價(jià)值來源于人的期望和感知，所以公共管理者應(yīng)最關(guān)注公民通過代議制政府所表達(dá)的期望[27]。斯托克認(rèn)為公共價(jià)值并不是一個(gè)公共服務(wù)的生產(chǎn)者或使用者的個(gè)體偏好的簡單疊加，它是一個(gè)包括政府官員和利益相關(guān)者的商議的結(jié)果[28]。凱雷等人認(rèn)為，“公共價(jià)值是政府通過服務(wù)，法律法規(guī)和其他行動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值”，“價(jià)值由公民們的偏好決定的，通過多種手段表達(dá)，并由選舉產(chǎn)生的官員的決定表現(xiàn)出來”[29]。根據(jù)上述學(xué)者對公共價(jià)值的理解，他們一致認(rèn)同公共價(jià)值是公眾對政府期望的集合，是一種公眾效用。換言之，公共價(jià)值是公眾的愿望、偏好和需求的反映，存在于公眾之中，而不是由政府自我決定的。因此，在定義和發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值的過程中，政府堅(jiān)持以民為本的原則，除建立和完善信息溝通和反饋機(jī)制外，努力拓寬公眾參與途徑，讓公眾積極參與公共生活，反映利益訴求，以便更準(zhǔn)確、全面地定位公共價(jià)值，同時(shí)，培育作為公民不可缺少的公共精神。第二，公共價(jià)值的供給，這是公共價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵。待公共價(jià)值明晰后，公共價(jià)值管理理論要求政府通過“網(wǎng)絡(luò)化治理”來提供公共價(jià)值。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，技術(shù)和關(guān)系是兩個(gè)關(guān)鍵詞。先進(jìn)的信息技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了硬件上的可能，比如信息公開機(jī)制、電子政務(wù)、數(shù)字化治理手段和數(shù)字民主等。而“成功的關(guān)系”則是創(chuàng)造公共價(jià)值的重要前提，也是公共價(jià)值管理的核心目標(biāo)[30]。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)治理模式下，政府作為公共價(jià)值的直接生產(chǎn)者的作用越來越不重要，而主要任務(wù)是“依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)”[31]，更高效地供給公共價(jià)值。第三，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)治理不是萬能的，存在不少缺陷，如目標(biāo)分歧、溝通不暢、協(xié)調(diào)失效、責(zé)任模糊等，所有這些都會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)治理失靈，如果不采取及時(shí)的補(bǔ)救辦法，就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值的失靈。所以，作為公共價(jià)值創(chuàng)造者，政府要積極評估網(wǎng)絡(luò)，及早發(fā)現(xiàn)問題，采取彌補(bǔ)措施，甚至在特殊情況下，可以直接參與公共價(jià)值的生產(chǎn)，以保證公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從公共價(jià)值的定義和發(fā)現(xiàn)中的公眾參與和意愿表達(dá)，到公共價(jià)值的供給中的網(wǎng)絡(luò)化治理，再到公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的政府補(bǔ)救，整個(gè)公共價(jià)值管理過程無不體現(xiàn)行政管理的公共精神，這是公共行政的本質(zhì)要求。公共價(jià)值管理所討論的公共精神沒有停留在說教和論述的靜態(tài)層面上，而是一種實(shí)在的、動(dòng)態(tài)的、可行的公共性即建立在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上的公共性，因此，網(wǎng)絡(luò)治理的建構(gòu)與管理直接關(guān)系到公共價(jià)值管理的成敗。所以，公共價(jià)值管理理論暫時(shí)解決了工具理性和價(jià)值理性的難以調(diào)和的矛盾，較好地回答了現(xiàn)存行政理論難以解答的問題，把行政學(xué)發(fā)展推向一個(gè)新的高度。不可否認(rèn)，公共價(jià)值管理理論還比較稚嫩、不夠完善，有待于進(jìn)一步研究和發(fā)展，這也是時(shí)代給我們行政學(xué)人提出的一個(gè)任務(wù)和挑戰(zhàn)。

管理學(xué)和政治學(xué)是公共行政學(xué)的兩大理論來源。行政學(xué)是從政治學(xué)中分離出來的，與政治學(xué)有天然的聯(lián)系；而行政學(xué)又是在管理學(xué)理論的催生下發(fā)展起來的，所以又與管理學(xué)有著千絲萬縷的聯(lián)系。[32]公共行政的工具理性與價(jià)值理性正是體現(xiàn)了這兩大學(xué)科對行政學(xué)的影響。從前文所介紹和分析的行政理論以及傳統(tǒng)公共行政，可以看到西方行政學(xué)發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)規(guī)律：1.波浪式前進(jìn)、螺旋式上升從被奉為圣典的傳統(tǒng)公共行政，到煊赫一時(shí)的新公共管理，再到方興未艾的整體性治理，無不顯示出工具理性取向的行政學(xué)理論在行政學(xué)中的地位，它們把效率作為衡量公共行政的核心標(biāo)準(zhǔn)，但是每當(dāng)這些理論將行政學(xué)的效率標(biāo)準(zhǔn)推崇到近乎極端的時(shí)候，價(jià)值理性取向的行政學(xué)理論就會(huì)高舉公共精神的大旗，呼吁公共行政必須以追求民主、公平、責(zé)任等公共精神為己任，把行政學(xué)拉回正常的發(fā)展軌道。在兩大取向的理論交鋒下，行政學(xué)呈現(xiàn)出波浪式前進(jìn)的軌跡。需要指出的是，無論是從兩大流派各自取向的角度著眼，還是從整個(gè)行政學(xué)說的發(fā)展觀察，這種波浪式前進(jìn)不是反反復(fù)復(fù)、沒有變化的，而是在批判和繼承前者的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展的。就工具理性取向的行政理論而言，從講究絕對非人格化的傳統(tǒng)行政學(xué)發(fā)展到包含價(jià)值因素的整體性治理理論；從價(jià)值理性取向的行政理論來看，新公共行政理論倡導(dǎo)社會(huì)公平，卻沒有提出可行的措施，而公共價(jià)值管理理論提出了在網(wǎng)絡(luò)化治理基礎(chǔ)上的公共價(jià)值；就整個(gè)行政學(xué)的發(fā)展來說，從堅(jiān)持絕對工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論上升到有效整合工具理性和價(jià)值理性的公共價(jià)值管理理論。所以，無論從哪個(gè)角度說，行政學(xué)的前進(jìn)線路雖然呈現(xiàn)鐘擺狀、螺旋式，但是總體趨勢是上升的。2.相互交融兩大取向的行政理論相互交融的特點(diǎn)體現(xiàn)了行政理論的復(fù)雜性和界線的模糊性。其實(shí)，沒有一種行政理論或行政學(xué)思想屬于純粹的工具理性或價(jià)值理性。值得提及的是，行政科學(xué)的倡導(dǎo)者西蒙在晚年的時(shí)候，發(fā)表了題為《為什么是公共行政》的著名演講，嚴(yán)詞批評了當(dāng)時(shí)行政學(xué)界過度迷信管理主義和經(jīng)濟(jì)主義的現(xiàn)狀，并重申了公共行政理論