南水北調(diào)戰(zhàn)略下淮河流域水污染治理創(chuàng)新措施

南水北調(diào)戰(zhàn)略下淮河流域水污染治理創(chuàng)新措施

1施與收費(fèi)措施為主目前，淮河流區(qū)水污染防治的主要措施仍然是行政措施、工程措施和收費(fèi)措施。由于這些措施忽視地方經(jīng)濟(jì)利益,片面強(qiáng)調(diào)地方污染治理責(zé)任,將污染治理工作與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與南水北調(diào)工程、與新農(nóng)村建設(shè)分割開來,結(jié)果都是治標(biāo)不治本的短期行為。1.1財(cái)政危機(jī)的現(xiàn)狀淮河流域污染治理的重要措施之一是關(guān)閉大量“十五小”企業(yè),用行政手段解決流域污染問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政手段解決污染問題往往立竿見影,但行政手段只能治標(biāo)而不能治本?！笆逍　逼髽I(yè)一般是鄉(xiāng)辦與村辦企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),“十五小”企業(yè)一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的主要財(cái)源。由于縣的財(cái)政收入部分來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,因此,關(guān)閉“十五小”企業(yè),如果缺乏市以上財(cái)政向縣以下財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付手段或配套的補(bǔ)償措施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的財(cái)政收入損失很大。當(dāng)前,淮河流域的村鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的財(cái)政赤字與負(fù)債比例都非常高。特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政與村級(jí)經(jīng)濟(jì)收支平衡進(jìn)一步惡化。農(nóng)業(yè)稅的下調(diào),收費(fèi)項(xiàng)目的削減,土地經(jīng)營(yíng)的限制,加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政危機(jī)?，F(xiàn)在中央要求下調(diào)與逐步取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,這意味著一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入將減少20%~40%。2004年,中央對(duì)土地政策進(jìn)行了調(diào)整,使一些原來土地儲(chǔ)備較少,而支出大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政出現(xiàn)困難。在農(nóng)業(yè)稅收入與土地收入不斷減少的情況下,企業(yè)成為鄉(xiāng)村的主要財(cái)源。污染企業(yè)雖然污染了環(huán)境,但需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納排污費(fèi)和各種稅。為了解決“吃飯”問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村不得不進(jìn)行變通,合并“十五小”,變成“十五大”,重新掛牌,重新生產(chǎn)。由于上級(jí)政府關(guān)停企業(yè)的行政手段一般不考慮給鄉(xiāng)村基層財(cái)政收入帶來的損失,結(jié)果,鄉(xiāng)村與基層部門就與上級(jí)政府玩“貓捉老鼠”的游戲。治理淮河十年的結(jié)果是“淮河流域的結(jié)構(gòu)性污染依然突出,企業(yè)超標(biāo)反彈嚴(yán)重。造紙、釀造、化工、制革和印染等仍是淮河流域主要行業(yè),特別是造紙業(yè),仍是排污大戶”。這種教訓(xùn)表明,“關(guān)”這種堵的行政措施并不能從根本上解決實(shí)際問題。1.2政府視排污替代治理2003年,我國(guó)實(shí)行排污即收費(fèi)的新政策。排污收費(fèi)制度設(shè)計(jì)的目的是以收費(fèi)抑制排污,同時(shí)以收費(fèi)籌集資金治理污染。這一制度在實(shí)際運(yùn)作中的實(shí)際效果是收費(fèi)越多,污染就越嚴(yán)重。原因是:排污即收費(fèi)這種新的排污收費(fèi)政策,實(shí)質(zhì)上企業(yè)是以繳納排污費(fèi)而獲取了排污權(quán)。由于排污費(fèi)歸地方支配,地方政府視排污費(fèi)為一種附加稅源。由于上級(jí)政府并不會(huì)事實(shí)上檢查下級(jí)政府的排污費(fèi)是否真正用于污染治理,挪用排污費(fèi)是一件十分容易的事情。在經(jīng)濟(jì)十分困難的某些縣市,政府部門工資都發(fā)不下去,根本就沒有額外的財(cái)力來搞環(huán)境建設(shè),排污收費(fèi)一般要用來支撐環(huán)保部門的行政開支,“收費(fèi)替代治理”常常成為不得已的事情。在收費(fèi)可以替代治理的情況下,污染排放總量上升與污染物排放濃度超標(biāo)對(duì)企業(yè)和地方政府都是一件有利的事情。因?yàn)?為保障企業(yè)持續(xù)生存和地方政府長(zhǎng)期有費(fèi)稅可收,地方政府不會(huì)將排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得太高。對(duì)企業(yè)來說,企業(yè)繳費(fèi)比直接治理污染要節(jié)省成本。對(duì)政府來說,只要企業(yè)能存在與發(fā)展下去,就有取之不盡的稅費(fèi)財(cái)源。這就是為什么國(guó)家環(huán)?？偩忠岩笱鼗此氖…h(huán)保部門對(duì)“十五小”企業(yè)徹底取締,對(duì)五十多家嚴(yán)重超標(biāo)排污企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整頓取締,但整頓過后,又一大批新的“十五小”企業(yè)重新崛起,大型上市企業(yè)照舊違法排污,淮河污染越治理越嚴(yán)重的重要原因之一。1.3污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后技術(shù)派人士認(rèn)為,只要建設(shè)足夠的污水處理廠,水污染問題便可解決。其實(shí),這是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。以污水處理廠治理污染,前提條件是要有足夠的財(cái)力支撐,否則污水處理廠無法運(yùn)營(yíng)。建設(shè)一座日處理8萬t的污水處理廠,需要1.6億元的建設(shè)資金。安徽省鳳臺(tái)縣1998年開始立項(xiàng)建設(shè)污水處理廠,但鳳臺(tái)縣每年可用財(cái)政只有1億元左右,扣除各種必要的經(jīng)常性開支,所剩的可用于建設(shè)的資金不到幾百萬。由于個(gè)別企業(yè)單獨(dú)建設(shè)污水處理設(shè)施一般劃不來,所以排污企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)。農(nóng)村分散布局的“十五小”企業(yè)更不可能各自單獨(dú)建設(shè)污水處理設(shè)施。聯(lián)合建設(shè)一個(gè)污水處理廠又因管網(wǎng)成本太高而失去可行性。由于淮河流域大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),城鎮(zhèn)規(guī)模較小,工業(yè)布局分散,污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。已建成的污水處理設(shè)施,由于運(yùn)行成本較高,市場(chǎng)規(guī)模小,污水處理費(fèi)收不上來,其運(yùn)行不可持續(xù)。到目前為止,淮河“十五”計(jì)劃中的污水處理設(shè)施投資完成率僅占33%,個(gè)別省份甚至不足20%。污水處理廠建設(shè)緩慢,城市生活污水處理率低。1.4工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放項(xiàng)目淮河流經(jīng)河南、安徽、山東、江蘇4省,流域面積26萬km2。在全國(guó)7大水系里,淮河流域被列入“九五”期間水污染防治的重點(diǎn)。1995年8月國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一部流域性法規(guī)《淮河水污染防治暫行條例》。同年9月,國(guó)務(wù)院要求1996年6月30日之前,關(guān)?；春恿饔蛩?000t以下的化學(xué)制漿小造紙企業(yè),此后又有3876多家污染嚴(yán)重的小制革、小化工等“十五小”企業(yè)被關(guān)停;1998年1月1日國(guó)家有關(guān)部門對(duì)淮河流域工業(yè)污染源實(shí)施達(dá)標(biāo)排放“零點(diǎn)行動(dòng)”。據(jù)統(tǒng)計(jì),1994年以來,淮河流域累計(jì)投入治污資金193億元,期望“十五”期末實(shí)現(xiàn)淮河水體變清,干流水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn),主要支流達(dá)到適用于一般工業(yè)用水的Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。但由于措施簡(jiǎn)單,又沒有充分顧及地方尤其是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)利益與新農(nóng)村建設(shè)的需要,治淮10年,淮河流域還有近一半的斷面水質(zhì)尚未達(dá)到“十五”控制目標(biāo),部分重點(diǎn)支流跨界斷面水質(zhì)污染嚴(yán)重,有的甚至持續(xù)惡化,部分河段氨氮嚴(yán)重超標(biāo)。排污總量仍然居高不下,主要污染物排放超過水體納污能力與環(huán)境容量,一些主要支流和地市排放量仍在增加。由此可見,淮河流域水質(zhì)控制綜合效果不理想,水污染治理任重而道遠(yuǎn)。2水質(zhì)目標(biāo)及要求黃河以南560km的南水北調(diào)工程輸水干線,95%流經(jīng)淮河流域境內(nèi),并且位于淮河流域下游,對(duì)淮河流域下游水體具有依賴性與開放性?；春恿饔蚴悄纤闭{(diào)東線輸水工程的“中上游”?；春恿饔蛳掠蔚囊恍┖幢旧硎悄纤闭{(diào)東線輸水主干線的組成部分,淮河流域各水體可通過干線湖泊進(jìn)入調(diào)水水體。因此,“中上游”水質(zhì)如何,直接影響到受水地區(qū)水質(zhì)的好壞。國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)對(duì)南水北調(diào)東線淮河流域水質(zhì)控制非常重視,提出了相應(yīng)的水質(zhì)控制目標(biāo),對(duì)水污染治理采取了一系列措施,如與山東、江蘇等省分別簽訂了《東線治污工作目標(biāo)責(zé)任書》,加大環(huán)保投入,控制污染源,興建污水處理廠,等等。要求到2005年,江蘇省要實(shí)現(xiàn)Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo),南四湖、東平湖水質(zhì)基本達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn);到2007年,輸水干線全線穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)要求。要達(dá)到上述目標(biāo),淮河流域水質(zhì)控制走老路是不行的,必須要有思路與措施的創(chuàng)新。2.1水質(zhì)控制的長(zhǎng)效機(jī)制任何環(huán)保措施,如果不顧及縣鄉(xiāng)等基層政府與當(dāng)?shù)厝罕姷睦?即使一時(shí)有效,也不是可持續(xù)的,更不能達(dá)到治本的目的。南水北調(diào)東線水質(zhì)控制必須建設(shè)一個(gè)能治本的長(zhǎng)效機(jī)制。能治本的長(zhǎng)效機(jī)制就是要解決縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難,解決污染治理與財(cái)政增收的矛盾等問題。要采取措施,使淮河流域縣鄉(xiāng)干部群眾看到南水北調(diào)工程與污染治理對(duì)他們來說不是負(fù)擔(dān),而是一個(gè)巨大而難得的發(fā)展機(jī)遇。要幫助淮河流域縣鄉(xiāng)干部群眾切切實(shí)實(shí)地抓住這一個(gè)巨大機(jī)遇,加快發(fā)展自己,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的多贏局面。2.2工程建設(shè)階段的人民與地方政府負(fù)擔(dān)極市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)以價(jià)格信號(hào)為傳導(dǎo)機(jī)制的利益再分配系統(tǒng)。在全國(guó)市場(chǎng)一體化的情況下,通過價(jià)格的傳導(dǎo),局部的邊際產(chǎn)出,全國(guó)各地都可受益。局部的邊際投入成本,會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)分?jǐn)偂Ｓ捎谀纤闭{(diào)工程與淮河流域污染治理工程并沒有完全采用市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)作,因而,價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)機(jī)制失靈。加上工程投資預(yù)算偏緊,不足部分由地方自籌,結(jié)果,在建設(shè)階段,工程所在地的人民與地方政府負(fù)擔(dān)極大。項(xiàng)目建成以后,工程的“上游”和水源所在地的人民與地方政府需繼續(xù)作出犧牲。南水北調(diào)工程要求淮河流域人民做出的犧牲有:由于企業(yè)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”,導(dǎo)致企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失、發(fā)展機(jī)會(huì)損失、資本積累損失,居民就業(yè)損失、收入機(jī)會(huì)損失,地方政府財(cái)政收入損失等;由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)過高,居民、企業(yè)與政府要為污水處理與環(huán)境保護(hù)支出較其他地區(qū)更高的費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)本來就落后的農(nóng)村地區(qū)因?yàn)閲?guó)家工程和為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)水做出犧牲而不能得到補(bǔ)償,不僅是一件十分不公平的事情,而且會(huì)加劇落后的農(nóng)村地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的不平衡。解決這一問題的辦法之一是改革水資源稅的管理使用辦法,提高受水城市水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn),水資源稅由國(guó)家統(tǒng)一用于南水北調(diào)工程,讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的受水城市替代調(diào)水沿線落后縣鄉(xiāng)分擔(dān)國(guó)家級(jí)工程的前期投入成本。2.3城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)對(duì)現(xiàn)有的企業(yè),要鼓勵(lì)其更新工藝,減少排放。對(duì)其污水排放實(shí)行總量控制與濃度控制。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)污水進(jìn)行自行處理。自行處理達(dá)標(biāo)排放的企業(yè),要視同污水處理廠廢水排放免于收費(fèi),以保護(hù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力與地方基層財(cái)政的工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。要加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè),推進(jìn)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化。排污管理費(fèi)應(yīng)盡可能固定,而排污處理費(fèi)可以隨市場(chǎng)而浮動(dòng)。堅(jiān)決杜絕地方政府“吃”排污費(fèi)的現(xiàn)象?，F(xiàn)有的排污費(fèi)必須集中用來建設(shè)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施。以合同采用污水處理廠處理污水的企業(yè),原則上應(yīng)不再向政府繳納排污處理費(fèi)。已向政府繳納排污費(fèi)(含排污管理費(fèi)與排污處理費(fèi))的企業(yè),政府必須安排與負(fù)責(zé)對(duì)污水的處理,企業(yè)不應(yīng)再負(fù)責(zé)其排放廢水的處理與污染的責(zé)任。污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整要盡快到位,以保障污水處理廠的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的需要。要加快人口城鎮(zhèn)化與工業(yè)進(jìn)園化的發(fā)展進(jìn)程,擴(kuò)大污水處理服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模與人口規(guī)模,降低污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本,減輕政府對(duì)污水處理廠的財(cái)政補(bǔ)貼與用戶的污水處理支出負(fù)擔(dān),切實(shí)提高淮河流域人民的生活水平。2.4減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)投入,減輕對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力中央與省級(jí)政府要調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)基層政府加大治污的積極性,必須幫助縣鄉(xiāng)基層政府解決事權(quán)多財(cái)權(quán)不足,收入來源少,配套支出任務(wù)重,機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)赤字多、債務(wù)重等具體問題。要做到這一點(diǎn),從長(zhǎng)期來看,就要幫助這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì),從短期來看,就要減少縣鄉(xiāng)所承擔(dān)的指令性的工程配套投入比例與壓力。具體就南水北調(diào)工程來說,市以上各級(jí)政府要加大對(duì)污染控制區(qū)經(jīng)濟(jì)落后縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,以彌補(bǔ)由于南水北調(diào)工程帶來的額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與財(cái)源損失,要改革目前權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的“責(zé)任制”,在“新責(zé)任制”中,要實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度與水質(zhì)保護(hù)成效掛鉤。2.5是發(fā)揮扶持政策優(yōu)勢(shì)、加快發(fā)展和改造升級(jí),促進(jìn)刑滿釋放后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展淮河流域發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村要兩手抓:一是要規(guī)范縣鄉(xiāng)村三級(jí)單位的招商引資、興辦工業(yè)企業(yè)的權(quán)限;二是要以縣為單位實(shí)行產(chǎn)業(yè)傾斜政策,鼓勵(lì)淮河流域污染嚴(yán)控區(qū)大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)決關(guān)閉分散的無治污能力的農(nóng)村“十五小”企業(yè),要對(duì)合法的有治污能力的排污企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?。鼓?lì)新企業(yè)在工業(yè)園區(qū)發(fā)展,為工業(yè)廢水集中處理提供條件。要按照“把住一頭,放開一方”的原則,調(diào)整優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì),扶持發(fā)展污染小、耗水少、效益高的生態(tài)環(huán)保型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在匯水區(qū),要制定禁止、限制、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展名錄和重點(diǎn)行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。向城市供水的淡水水域要結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高供水水質(zhì)。在水污染防治法規(guī)建設(shè)和配套政策上實(shí)現(xiàn)新突破。制定有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的地方性法規(guī)和扶持政策,各級(jí)政府給予資金支持,體現(xiàn)鼓勵(lì)類、限制類、禁止類的政策導(dǎo)向;進(jìn)一步完善資源開發(fā)管理制度,運(yùn)用財(cái)政貼息等方式鼓勵(lì)發(fā)展低能耗、無污染的行業(yè)和產(chǎn)品,引導(dǎo)資源型地區(qū)循環(huán)利用水資源。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)新突破。通過市場(chǎng)運(yùn)作、政策推動(dòng)等方式,培育一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)保骨干企業(yè)和大型環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán),開發(fā)和推廣一批具有先進(jìn)水平和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品,把環(huán)保產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)、做大,做成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2.6營(yíng)造有利于清潔生產(chǎn)與綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好的市場(chǎng)環(huán)境在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要改變目前污染產(chǎn)業(yè)與污染產(chǎn)品大行其市,清潔生產(chǎn)與綠色經(jīng)濟(jì)吃虧賠本的狀況,必須對(duì)稅費(fèi)、土地和市場(chǎng)管理體制進(jìn)行深化改革。要實(shí)行差別稅費(fèi)、綠色認(rèn)證與綠色標(biāo)簽制度,對(duì)產(chǎn)品的產(chǎn)地、資源消耗程度、健康有害程度、環(huán)境有害程度進(jìn)行明確標(biāo)示,并以差別稅率對(duì)其市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。只有培育有利于清潔生產(chǎn)與綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的良好市場(chǎng)環(huán)境,才能從根本上轉(zhuǎn)變企業(yè)的生產(chǎn)方式,同時(shí),經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)、淮河流域的環(huán)保投入,才會(huì)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。只有這樣,才能推動(dòng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,才能確保南水北調(diào)東線水質(zhì)控制的各種措施產(chǎn)生長(zhǎng)效作用。2.7農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的存在,能增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)目前,限制新農(nóng)村建設(shè)、淮河流域污染治理與水質(zhì)控制長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的最大因素是村級(jí)經(jīng)濟(jì)的“政企”不分,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)財(cái)政實(shí)體對(duì)集體經(jīng)濟(jì)