特別重大事故后續(xù)處理的慣例

特別重大事故后續(xù)處理的慣例

2011年7月28日，國務(wù)院總理溫家寶在出聲速度為7.23號穿越上海鐵路。該事故的善后問題,牽動人心。事故的發(fā)生仿佛按下了一枚啟動按鈕,從悲劇降臨的那一刻起,政府的一整套善后機制便開始轟然運轉(zhuǎn)。筆者依據(jù)公開信息整理統(tǒng)計近幾年來的“特別重大事故”(即30人以上死亡,或100人以上重傷,或造成1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故)善后工作發(fā)現(xiàn),政府部門有一套長久以來的事故后續(xù)處理“慣例”。在業(yè)已形成規(guī)律的事故后續(xù)處理模式中,到場官員、動員模式、權(quán)責界限、現(xiàn)場搜救、治療傷員、安撫家屬、商議賠償、事故調(diào)查問責……一切步驟均在按照慣例運行,少有例外。這些慣例中,有的可以尋找到法律法規(guī)或政府文件上的依據(jù),有的則只能通過統(tǒng)計,分析總結(jié)其規(guī)律。不過慣例也并非一成不變。例如,在此次甬溫線動車追尾事故中,國務(wù)院調(diào)查組詳細成員名單的公布就不同往常;而總理溫家寶現(xiàn)身特大事故現(xiàn)場,向遇難者家屬鞠躬,亦屬罕見。受害者的拯救力度不夠按照慣例,事故發(fā)生后,“緊急趕赴現(xiàn)場”的官員級別往往反映了事故的嚴重程度。在特別重大事故中,出現(xiàn)在現(xiàn)場的最高級別官員往往是分管安全生產(chǎn)、交通運輸?shù)裙ぷ鞯母笨偫?。從程序上說,他是受中共中央總書記和國務(wù)院總理的委派而至。在本屆政府中,擔當此職的是中央政治局委員、國務(wù)院副總理張德江。部分情況下,受委派到現(xiàn)場的是身為國務(wù)委員的國務(wù)院秘書長。2009年和2010年,河南平頂山先后發(fā)生兩次礦難,死亡人數(shù)分別是76人和49人,抵達現(xiàn)場的最高級別官員分別是副總理張德江和國務(wù)院秘書長馬凱,至于其間區(qū)別,可能是因為人數(shù)不同。而馬凱的前任華建敏也曾赴鳳凰塌橋事故等現(xiàn)場指導(dǎo)搶險救援。只有在極個別情況下,總理才會親自來到事故現(xiàn)場,此次動車追尾事故即是一例。在此之前,總理溫家寶雖常常奔波在救災(zāi)第一線,但那些場合往往是重大自然災(zāi)害,而非安全事故。同時出現(xiàn)在特大事故救援現(xiàn)場的高官還有事發(fā)地的省級黨政高官、安監(jiān)總局高官以及與事故相關(guān)的國務(wù)院部委高官。例如,2007年鳳凰塌橋事故發(fā)生后,交通部部長李盛霖趕赴現(xiàn)場;而一般特大事故類型的礦難發(fā)生后,國家煤監(jiān)局局長趙鐵錘則是必定出現(xiàn)在現(xiàn)場的官員。隨后展開的搜救上,一些做法,亦是慣例。此次甬溫線動車事故經(jīng)過搶險救援,事發(fā)30小時后,該路段即恢復(fù)通車,但這并不算快的——2008年膠濟鐵路特大事故發(fā)生后,恢復(fù)通車僅用了22個小時,而2010年滬昆鐵路脫軌事故恢復(fù)通車則只用了19個小時。在2006年頒布的《國家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》中,“分秒必爭,快速搶通線路”和“最大限度地減少行車事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失”一樣,都是屬于“工作原則”之一。根據(jù)上述法規(guī),“繁忙干線中斷行車48小時以上”和“造成30人以上死亡”的事故屬于同一等級,都是“特別重大行車事故”。由此則可知道鐵道部急迫要求“迅速通車”的緣由。而在礦難等其他類型的事故中,則少有救援時間上的壓力,搜救時間普遍較長。比如,2010年的河南平禹礦難搜救了72小時。但搜救完成后,遇難人員的名單卻少有公布。根據(jù)統(tǒng)計,2008年以來發(fā)生的30余起特大事故中,公布了完整遇難者名單的僅有伊春空難、“9·3”長春繞城高速特大交通事故和甬溫線動車事故三例。膠濟鐵路事故和深圳“舞王”大火發(fā)生后,官方均只公布了第一批遇難者名單,再無后續(xù)。而在王家?guī)X礦難和上海大火后,官方以“尊重部分遇難人員家屬意見”為由,沒有選擇公開名單。遇難者名單公布乏力只是一個縮影,種種已有事實表明,在特大事故發(fā)生后的信息公開方面,官方尚未探索出成熟的應(yīng)對機制?！靶畔⒌陌l(fā)布、新聞發(fā)言人的表達等都存在一定問題,使得民眾產(chǎn)生了抵觸情緒。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱說:“在贊揚時大張旗鼓,在負面消息面前躲躲閃閃,這會使得公眾在情緒上產(chǎn)生強烈不滿?！辟r償數(shù)額的計算從17.2萬元,到50萬元,再到91.5萬元,甬溫線動車事故的遇難人員賠償救助標準在幾天之內(nèi)完成了“三級跳”。以至于有遇難者家屬在總理溫家寶前來探望時抱怨:“買大白菜啊?在這兒討價還價!”這段話在中央人民廣播電臺被播出。其實,“討價還價”的博弈正是特大事故善后處理中的常見現(xiàn)象。一個重要的原因是,現(xiàn)行法規(guī)確定的賠償標準過低,無法直接適用,往往需要再三談判才能就賠償金額達成協(xié)議。就空難來說,根據(jù)2006年施行的《國內(nèi)航空運輸承運人賠償責任限額規(guī)定》,對每名旅客的賠償責任限額為人民幣40萬元。但這個數(shù)字依然顯得不夠,于是在伊春空難的賠償中,又在這個基礎(chǔ)上計入了2006年以來全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的累計增長幅度,以及給親屬的生活費補貼和撫慰金等,最終賠償額達到了每名遇難者96萬元人民幣。而鐵路事故的賠付則少得多。以此次動車事故為例,最初的17.2萬元標準是這樣計算出來的:鐵路運輸企業(yè)對每名鐵路旅客人身傷亡的賠償責任限額人民幣15萬元,加每名鐵路旅客自帶行李損失的賠償責任限額人民幣2000元,再加2萬元的最高保險金。這三個數(shù)字的依據(jù)是《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》和《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》。不過鐵路運輸事故的賠償金額也可以在17.2萬元的基礎(chǔ)上增加,根據(jù)規(guī)定,“鐵路運輸企業(yè)與鐵路旅客可以書面約定高于前款規(guī)定的賠償責任限額”。但具體如何約定,只能依靠責任方與遇難者家屬之間的博弈。有媒體在報道中提到,此次甬溫線動車事故中,鐵路部門對一位遇難者家屬曾試探性地說出了17.2萬元的數(shù)字,遭家屬起身離場;而第二次報出50萬的數(shù)字后,因為無法回答家屬困惑,被扔了礦泉水瓶?？v觀近年來發(fā)生的特大事故善后處理,政府往往以一個工作組對一名遇難者家屬的形式展開談判。而事發(fā)地的地方政府往往是善后的主體,部委多是次要位置。在這次甬溫線動車事故中,死難者家屬也是由一個“5+1”的小組對接——5位當?shù)卣賳T與1位鐵路部門代表。上述報道說,鐵路部門的代表“沒透露自己的名字,手機號都不留下,因為家屬的所有要求都由善后小組里一位當?shù)卣墓ぷ魅藛T充當聯(lián)絡(luò)員”。至于早出殯多給獎勵,亦是慣常做法。據(jù)報道,2010年8月16日的黑龍江伊春煙花爆炸事故發(fā)生后,當?shù)卣?guī)定:在8月18日出殯會獲得政府給予的23.5萬元的賠償金,如果拖一天,則少給1萬元。中新社的兩則報道亦可作為印證:2005年黑龍江七臺河礦難,事故善后處理組制定了鼓勵遇難職工家屬及早為親人出殯的優(yōu)惠政策,“辨認后當天出殯的,補貼1萬元;兩天內(nèi)出殯,補貼7000元;三天內(nèi)出殯,補貼5000元”。2009年鶴崗礦難遇難礦工賠償方案中也有一條特殊政策,“若家屬在簽訂賠償協(xié)議后24小時內(nèi)出殯,則可額外獲得3萬元補助,若48小時內(nèi)出殯,可獲2萬元,72小時出殯,可獲1萬元?！绷硗?遺體分散存放,遇難家屬分散居住也是慣例,在多個事故善后的資料中被頻頻提及?！吨袊鴳?yīng)急管理》一書中有關(guān)“4·28”膠濟鐵路特別重大交通事故的經(jīng)驗文章中提到:當?shù)亍皩⒂鲭y者遺體分別安放在淄博市8個區(qū)縣的殯儀館和殯葬服務(wù)中心,將傷亡人員家屬分散安置在全市49家賓館”,“這一措施有效避免了家屬間相互聚集、串聯(lián)、攀比的情況,成功排除了外部別有用心勢力的干擾與破壞”。調(diào)查的方式方法:委托最高檢參與事故調(diào)查特大事故發(fā)生后的若干天內(nèi),國務(wù)院一般會成立專項調(diào)查組。從近年來的案例來看,這里的“若干天”,快則不到一天,慢則五六天。但也有慢到事故發(fā)生3個月后才成立調(diào)查組的,這都是瞞報惹的禍。分析近年來特大事故調(diào)查組的成員發(fā)現(xiàn),調(diào)查組已經(jīng)有了非常固定的組成模式。組長一般由國家安監(jiān)總局局長或副局長擔任。副組長則一般會涵蓋安監(jiān)總局副局長、監(jiān)察部副部長、全國總工會副主席、事發(fā)地省級政府副職以及國務(wù)院相關(guān)部委副職——例如,甬溫線動車事故調(diào)查組副組長中有鐵道部副部長彭開宙,而上海大火調(diào)查組副組長則包括了公安部副部長、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長。以副組長身份參與調(diào)查組的相關(guān)單位官員往往也是固定的人選,比如全國總工會副主席、書記處書記張鳴起就幾乎出現(xiàn)在近幾年的所有調(diào)查組中。以往,除組長和副組長之外的組員名單并未公布,但此次甬溫線動車事故公布了所有成員的名單,也令公眾有了質(zhì)疑的依據(jù)——鐵道部是不是不該有這么多人參加調(diào)查組?專家組副組長王夢恕院士是不是與鐵道部關(guān)系過于密切?“鐵道部維護自己的利益是天經(jīng)地義的,調(diào)查則應(yīng)該代表當事雙方之外的一種公正的聲音,由權(quán)威的第三方來承擔。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授趙成根說,“孩子出事,父母說話,合適嗎?”但至少從目前來看,調(diào)查組的模式已經(jīng)相當固定。值得注意的是,調(diào)查組一般會邀請最高檢參與事故調(diào)查,這是一支顯得獨立的力量。此次動車事故調(diào)查組就邀請了最高檢鐵路運輸檢察廳副廳長徐向春和瀆職侵權(quán)檢察廳重大責任事故調(diào)查辦公室主任牛正良等人。邀請的依據(jù)是2006年出臺的《關(guān)于加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大責任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》,此規(guī)定使得最高檢參與事故調(diào)查和問責得以制度化、規(guī)范化。不過,微妙之處在于,“邀請”依然不同于主動介入。江蘇省昆山市人民檢察院的吳琳曾撰文建議:問責調(diào)查介入要變被動邀請為主動參與,增強及時性;要克服依附性,增強獨立性,因為“檢察機關(guān)在介人重大事故調(diào)查過程中,由于受介入被動性、搶險及時性和救援緊急性的制約,往往導(dǎo)致檢察機關(guān)的問責調(diào)查依附于調(diào)查組的問責調(diào)查”。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》,調(diào)查組需要在60日內(nèi)完成調(diào)查報告。不過,近年來的特大事故調(diào)查報告往往