社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督

社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督

根據(jù)最高人民法院、全國人民代表大會常務委員會、公安部、司法部關于社區(qū)矯正試點的通知，檢察官辦公室繼續(xù)承擔社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正完全是一種以社區(qū)為背景的開放式刑罰執(zhí)行活動,矯正對象的確定不是由執(zhí)行社區(qū)矯正的矯正組織確定,而是由相應的執(zhí)法機構確定,決定權和執(zhí)行權存在相應的制約作用。但由于社區(qū)刑罰的執(zhí)行,基本上是一種行政工作,涉及到判斷緩刑、假釋、管制、監(jiān)外執(zhí)行及受刑人的人身危險性而決定對其監(jiān)管的嚴厲程度,涉及到可能被收監(jiān)執(zhí)行,矯正人員的權利有很大的空間。如果缺乏監(jiān)督,非監(jiān)禁刑行刑方式的社區(qū)矯正制度就會被異化為罪犯“合法”逃避法律制裁的途徑,因此,檢察機關對社會矯正所進行的檢查監(jiān)督具有著重要的意義。然而,由于檢察機關對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督目前仍然處于試點階段,所以各項制度還很不完善,這些因素使檢察機關的監(jiān)督在實踐中往往流于形式,影響了其監(jiān)督效果。因此,當前十分有必要對檢察監(jiān)督實踐中所發(fā)現(xiàn)的一些問題進行規(guī)納和總結,以利于制定進一步的措施來完善檢察機關的監(jiān)督工作。本文認為,檢察機關參與社區(qū)矯正的監(jiān)督檢察在實踐中的不完善之處主要表現(xiàn)在以下六個方面,檢察機關的監(jiān)督工作的改進也必須從這六個方面著手進行。一、法律適用機制不健全,導致刑罰執(zhí)行監(jiān)督權力缺失由于社區(qū)矯正活動需要調整的關系具有復雜性和多樣性,許多國家和地區(qū)都制定了補充的社區(qū)矯正法律規(guī)范,例如美國有專門社區(qū)矯正法,德國、加拿大有專門刑事執(zhí)行法律,還有像日本、香港等國家和地區(qū)制定有單行的社區(qū)矯正法律規(guī)范。而我國目前只是單純地依靠刑法和刑事訴訟法的有關規(guī)定來運作,缺少系統(tǒng)的指導社區(qū)矯正工作的專門立法,雖然兩院兩部聯(lián)合下發(fā)了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》,司法部也下發(fā)了《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》,但還沒有一部配套的法律法規(guī)作為開展這項工作的法律支撐。盡管國家司法部、省法、檢、公、司等部門制定了一些規(guī)范性文件,出臺了一些制度、規(guī)定、流程等,但是比較零散,不夠系統(tǒng),有些規(guī)定還是參照對監(jiān)獄罪犯的管理規(guī)定制定的,不符合社區(qū)矯正工作的實際,由此引發(fā)的問題日益顯現(xiàn)。第一,在我國現(xiàn)階段,對社區(qū)矯正工作的流程、各個階段的銜接、管轄,對被矯正人員的監(jiān)督、管理、獎懲、評估等都缺少具體的法律規(guī)定。例如對于獎懲、考核等,通常的做法都是把監(jiān)獄管理的規(guī)定稍作修改,就直接拿來運用于社區(qū)矯正工作中。江蘇省作為最早的試點之一,出臺了《江蘇省社區(qū)矯正對象考核獎懲辦法》和《江蘇省社區(qū)矯正對象計分考核規(guī)定》,但這也只是強制和利益驅動下建立的社區(qū)矯正關系和幫教運行模式下的一種無奈,并沒有形成長期有效的規(guī)范化獎懲體系,勢必影響到社區(qū)矯正工作的成效。第二,社區(qū)矯正對象的適用范圍能否拓寬沒有明確的法律回應。雖然“兩院兩高”的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》規(guī)定,社區(qū)矯正適用的對象僅限于緩刑、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋、剝奪政治權利,但在北京等試點地區(qū)出現(xiàn)了未成年犯罪嫌疑人、刑事被告人、在刑事訴訟階段作出“暫緩起訴”和“暫緩判決”的未決犯。甚至在上海等地出現(xiàn)了對審前羈押的犯罪嫌疑人通過取保候審、監(jiān)視居住的方式納入到社區(qū)矯正系統(tǒng)的情況。因此適用社區(qū)矯正這種非監(jiān)禁刑罰方式的對象是否應隨具體形勢的變化而發(fā)生改變,法律沒有明確的回應。第三,對檢察機關而言,在“聯(lián)合辦法”的模式下對檢察機關參與社區(qū)矯正工作,仍然只有一些法律等級較低的原則性規(guī)定,缺少統(tǒng)一的高層次的法律規(guī)范和一些具體的實施辦法、細則?！蛾P于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》根據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律的規(guī)定,明確了檢察機關對社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督責任,但檢察機關在監(jiān)督過程中擁有哪些權力,應盡哪些義務,通過何種途徑行使權力以及監(jiān)督的對象等問題都缺乏明確的規(guī)定。同樣,檢察機關如何監(jiān)督矯正機構實施的沒有法律依據(jù)的矯正措施,對矯正對象的申訴如何處理等,均缺乏明確法律規(guī)定,這樣就導致了在實際操作中檢察機關對社區(qū)矯正的監(jiān)督可嚴可緊、可松可散的情況,就很難將監(jiān)督落到實處,嚴重影響法律監(jiān)督的社會效果。第四,司法行政機關作為工作主體的設置缺乏法律的授權與認可。對于社區(qū)矯正,公安機關是對矯正對象實施監(jiān)管權的執(zhí)法主體,司法行政機關是工作主體,具體負責實施社區(qū)矯正工作,組織力量對矯正對象進行監(jiān)督管理和教育矯正,在理論上存在著司法機關作為工作主體具體負責社區(qū)矯正是否合法的問題,這是一種“執(zhí)法主體與工作主體適度分離”的工作模式,這種模式給檢察機關的監(jiān)督帶來了一定的難度。由于社區(qū)矯正工作小組不是執(zhí)法主體,沒有直接的處罰權和決定權,必須要送公安機關實施法律監(jiān)管措施,而需要行使處罰權和決定權的“執(zhí)法主體”沒有實施過具體矯正工作,卻要承擔行使權力后必須承擔的責任。如果因為“工作主體”的過錯導致“執(zhí)法主體”的處罰失誤,那么檢察機關追究責任是兩者共同承擔還是一方承擔,如果一發(fā)承擔,那么對另一方是不公平的,如果兩者共同承擔,又會導致重復工作,違背社區(qū)矯正行刑的經(jīng)濟原則。第五,基層司法所作為社區(qū)矯正的專業(yè)力量權責不對等。在社區(qū)矯正工作中,司法所干部的任務是對矯正對象進行教育矯正,而在矯正工作中司法所干部享有的權力卻沒有任何明確的法律規(guī)定,沒有服裝和證件來體現(xiàn)刑罰執(zhí)行活動的嚴肅性,與其他部門協(xié)調工作時涉及的問題比較多。二、矯正對象及其管理難度現(xiàn)行社區(qū)矯正執(zhí)行內(nèi)容包括電話報到、思想?yún)R報、談話教育、公益勞動、學習培訓等,但在具體執(zhí)行中卻受到各種制約(我們以《江蘇省社區(qū)矯正對象管理工作規(guī)定》為例)。第一,按規(guī)定司法所每月應走訪矯正對象家庭、單位或居(村)委會,了解掌握矯正對象情況。現(xiàn)實情況是司法所人員少,而且大都是兼職,同時社區(qū)矯正對象相對較多,要求每月走訪一次實屬困難。例如,溧陽某鎮(zhèn)司法所只有3名人員,大都是兼職,而該鎮(zhèn)矯正對象有42名,最多時達80余名,工作半徑達10公里左右,平時事務性工作已十分繁重,只能勉強維持,現(xiàn)按《規(guī)定》每月走訪一次矯正對象實屬困難。第二,在請銷假制度方面,按規(guī)定矯正對象離開戶籍所在地或居住地縣(市、區(qū))行政區(qū)域的應當經(jīng)司法所批準,一次請假不得超過7天,因特殊情況需要延長假期的,最多只能續(xù)假一次。矯正對象為了生活,一般都選擇外出打工,按規(guī)定請銷假既做不到也不現(xiàn)實。如李某盜竊案,2006年被判處有期徒刑2年6個月緩刑4年,李某在社區(qū)矯正執(zhí)行過程中多次向所在地司法所想請假外出打工,未果,就擅自離開外出打工,導致該罪犯脫管。第三,在公益勞動方面。按規(guī)定有勞動能力的社區(qū)矯正對象應當參加公益勞動,參加公益勞動的時間每月不得少于12小時。在行政區(qū)域范圍內(nèi)的矯正對象基本能達到要求,但對于長期在外打工的人員來說,因為涉及到要向用工單位請假、來回交通費用、誤工費等原因,因此執(zhí)行起來有一定難度。另外,矯正對象參加公益勞動時的安全保障問題應引起重視。參加公益勞動是司法所組織安排的,矯正對象途中或勞動過程中出了意外誰負責?怎么處理?公益勞動對緩刑罪犯和假釋罪犯是否合乎刑法值得考慮。第四,季度評議制度要求各社區(qū)矯正工作機構每季度召開1次評議會,檢察機關應派員參加,但監(jiān)所檢察部門人員少,大都在派駐看守所檢察室工作,這樣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)矯正機構每季度開會請檢察人員參加就成了問題。三、在執(zhí)行階段的社區(qū)矯正主要包括刑事執(zhí)行監(jiān)督和事后監(jiān)督社區(qū)矯正不同于監(jiān)獄矯正,它的優(yōu)點在于有利于矯正對象回歸社會。目前國際社會中的社區(qū)矯正主要有三種模式:第一種模式在逮捕前,主要是指非收容方式的措施,如我國的取保候審、監(jiān)視居住;第二種模式是從逮捕開始或偵查開始至審判結束或執(zhí)行前的模式,主要包括不起訴、終止審理、宣告無罪、免除刑罰等;第三種模式是在執(zhí)行階段,如緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行、執(zhí)行過程中的休假、減刑、提前釋放等,這是制度化社區(qū)矯正的最主要模式。根據(jù)《刑事訴訟法》第244條和《監(jiān)獄法》第6條都規(guī)定,人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動實施監(jiān)督,檢察機關的刑罰執(zhí)行監(jiān)督應該是對刑罰執(zhí)行的全過程開展全方位的監(jiān)督,但目前的情況是,檢察機關的監(jiān)督基本上是人民法院或監(jiān)獄管理局作出裁定或決定后的事后監(jiān)督,雖然檢察機關可以提出糾正意見,但由于提出糾正的時間可能超過法定期限或是有的罪犯已經(jīng)根據(jù)裁定減去余刑或被假釋,從而給監(jiān)督工作帶來難度,而且法律對生效的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的裁定抗訴程序的缺失直接影響了監(jiān)督的力度和效果。同時在社區(qū)矯正的實踐中,檢察監(jiān)督的內(nèi)容和方式主要停留在對法律文書的審查和每年若干次的聯(lián)合執(zhí)法大檢查上,這樣的工作內(nèi)容和方式與監(jiān)獄矯正中的檢察監(jiān)督?jīng)]有什么區(qū)別,弱化了社區(qū)矯正作為全新的刑罰執(zhí)行方式的定位和嘗試意義。四、法院交付的執(zhí)行不力檢察機關監(jiān)督活動的前提條件是要搞清監(jiān)外執(zhí)行罪犯的具體情況,而監(jiān)外執(zhí)行罪犯的數(shù)據(jù)來自于不同部門,如緩刑、管制由法院提供,保外就醫(yī)、假釋、剝奪政治權利由各監(jiān)獄提供。這些數(shù)據(jù)的提供者不僅涉及到本省、市、區(qū)的司法機關,還涉及到外省市的司法機關,因此經(jīng)常出現(xiàn)“見檔不見人”、“見人不見檔”的情況,脫管、漏管現(xiàn)象嚴重。調查表明,發(fā)生監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管現(xiàn)象主要集中在交付執(zhí)行和監(jiān)督管理兩個環(huán)節(jié),其原因在于有關機關交付執(zhí)行脫節(jié)和監(jiān)管不到位。以常州為例,從2006年常州市社區(qū)矯正對象的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,檢察機關統(tǒng)計1-11月應納入社區(qū)矯正對象人數(shù)全市為1009名,司法行政機的實際接收人數(shù)為941名(有檔案無人、有人無檔案的矯正對象司法行政部門不接收),可見脫管、漏管的現(xiàn)象之嚴重。造成脫管、漏管的主要原因以下幾方面:第一,因法律文書不全、相關材料不齊備造成脫管、漏管。在對矯正對象的接收中,我們發(fā)現(xiàn),有不少矯正對象的法律文書和相關材料不齊備,尤其在還沒有實行社區(qū)矯正試點工作的省市,移交的材料就更加欠缺。一是監(jiān)獄對出監(jiān)人員的法律文書一般都不是直接送達司法局矯正科,而是寄給安置幫教辦公室,造成疏漏。二是有的矯正對象到派出所報到后,沒有到司法所報到,造成司法所只見文書不見人。三是由于法院交付的程序法律規(guī)定不明確,執(zhí)行操作不規(guī)范,未按社區(qū)矯正工作流程要求將有關法律文書和社區(qū)矯正材料及時移交市司法局。例如2005年10月至2006年11月底,被新北區(qū)人民法院判處緩刑的罪犯共計45人,至調查時未有一名移交至區(qū)司法局。第二,由于城市建設、房屋拆遷、外出務工,人戶分離日趨突出,導致監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管。第三,有關職能部門主動參與、團結協(xié)作的意識不強,對矯正對象的工作銜接不到位。對原有脫管下落不明的對象,公安機關和司法行政部門沒有很好地配合,組織力量進行查找;對新的矯正對象的脫管、漏管,司法行政部門也未及時向公安機關通報。五、相關支助系統(tǒng)并不完整1.社區(qū)矯正專項工作經(jīng)費落實難社區(qū)矯正是一項嚴肅的刑罰執(zhí)行活動,必須要有有力的經(jīng)費保障才行,但從目前的現(xiàn)狀來看,還存在很多問題。從2003年開展試點工作以來,中央和省既沒有增加一個人員編制,也沒有撥工作經(jīng)費,都要自行解決。上級司法行政和財政部門沒有明確規(guī)定社區(qū)矯正工作經(jīng)費的具體標準,簡單的要求不具可操作性。而且,社區(qū)矯正行刑成本全部轉移到地方,相應的財政配套政策卻沒有出來,有限的地方財力無法從根本上給予保障,影響行刑效果。目前,社區(qū)矯正專項工作經(jīng)費落實難度大,許多地區(qū)都沒有將社區(qū)矯正工作經(jīng)費列入當?shù)刎斦A算,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有落實專項經(jīng)費。這就影響了社區(qū)矯正工作人員積極性和主動性,影響了工作的開展,檢察監(jiān)督當然達不到應有的效果。2.檢察機關監(jiān)督活動的前提條件正確的決策來源于正確的認識,正確的認識來源于真實、全面的大量的信息以及對這些信息的深入分析和研究。檢察機關監(jiān)督活動的前提條件,一是要搞清社區(qū)矯正人員的人數(shù);二是要搞清社區(qū)矯正人員的具體情況,但對于檢察機關而言,由于長期缺乏像公安、法院那樣深入社區(qū)、街道、鄉(xiāng)村等的細微分支機構,因此,檢察宣傳教育、幫助服務措施沒有像公安、法院那樣的基礎,因此建立一個統(tǒng)一、全面的資料信息系統(tǒng)就非常必要。3.社區(qū)矯正工作人員配置方面目前,試點地區(qū)的社區(qū)矯正工作人員,一般由專業(yè)矯正人員和社會志愿者兩部分組成,專業(yè)矯正人員一般由司法所干部、監(jiān)獄警察和社區(qū)民警構成。但我們也必須明確的是,社區(qū)矯正是一項專業(yè)性、法律性和政策性很強的工作,社區(qū)矯正工作人員代表國家實行刑罰,必須有符合身份和能力的人才能勝任。他們要有較高的政治業(yè)務素質,還要精通法學、教育改造學、心理學等方面的知識,要有很強的組織協(xié)調能力。在美國,從事社區(qū)矯正的人員均有學士學位,而我國的社區(qū)矯正人員的素質還存在明顯的不足。第一,以常州為例,全市社區(qū)矯正人員年齡偏大,50歲以上65人,40歲至50歲83人,30歲至40歲104人,20歲至30歲50人;文化程度偏低,高中及以下文化99人,大專文化161人,本科文化42人,具在法律專業(yè)學歷的有40人。第二,矯正工作人員專業(yè)素質須進一步提高。社區(qū)矯正工作人員對社區(qū)矯正所涉及的法律知識一知半解。在對常州社區(qū)矯正情況的調研中,我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正工作人員文化程度不高,個別工作人員對社區(qū)矯正業(yè)務工作不熟悉,對罪名、社區(qū)矯正類型混淆不清,說的是外行話,辦的是外行事,對如何制訂矯正方案感覺束手無策。如個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員對刑罰執(zhí)行的強制性認識不足,對因經(jīng)濟犯罪、現(xiàn)在當?shù)亟?jīng)營一定規(guī)模的企業(yè)、且是當?shù)氐募{稅大戶、有一定社會地位的矯正對象實施社區(qū)矯正存在一定的思想顧慮;人性化服務意識不強,對個別無正當職業(yè)、又嚴重殘疾、家庭困難的對象不聞不問,對具有技能和知識的矯正對象在提供就業(yè)機會上不主動,對表現(xiàn)較好或不服監(jiān)管的對象在獎懲上不及時。第三,心理矯正專業(yè)人員資源缺乏。社區(qū)矯正在一定程度上是對矯正對象犯罪心理的矯正,由專業(yè)人士進行心理輔導是最有效的方式之一。但心理矯正是一項專業(yè)性很強的工作,需要精通心理學專業(yè)知識和技能。調查表明,在北京由于缺乏熟練、過硬的心理專家,作為矯正工作中非常重要的“心理矯正”工作也開展艱難。第四,極少數(shù)社會志愿者和監(jiān)督人不能完全發(fā)揮作用。由于社會志愿者主要由村治保主任或調解主任、村民小組長等成員組成。他們大都有自己一攤子工作,平時比較忙,難以有更多的時間和精力從事矯正工作。六、社區(qū)矯正工作,是一項復雜、多第一,社區(qū)矯正必須依托于有穩(wěn)定聯(lián)系紐帶的居民共同體而存在,作為新的行刑方式