我國水資源征收目標(biāo)多元化的思考

我國水資源征收目標(biāo)多元化的思考

一、不同稅收征收原則根據(jù)馬克思主義政治理論中的“基本養(yǎng)老金理論”，按收入用途可分為“一般稅率”和“月度差異稅”。雖然兩者都具有籌集財政資金和促進資源合理開發(fā)利用的征收效果,但前者的目標(biāo)取向主要在于貫徹國有資源有償占用的原則,從國有資源占用、開發(fā)權(quán)的讓渡中取得財政收入;后者則側(cè)重于調(diào)節(jié)資源級差收入,為企業(yè)平等競爭創(chuàng)造良好的外部條件。兩者的職能定位是存在差別的。當(dāng)然,在稅收實踐中,資源稅可以既對占用、開發(fā)國有自然資源者普遍征收,又在此基礎(chǔ)上根據(jù)資源條件差異對不同納稅人實行區(qū)別對待,兼具一般資源稅和級差資源稅的性質(zhì)。我國的資源稅是以調(diào)節(jié)資源級差收入為立稅宗旨的,在稅制設(shè)計上也屬于比較典型的“級差資源稅”。然而,仔細(xì)梳理其演變過程可以發(fā)現(xiàn),隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化和發(fā)展理念的更新,我國資源稅的職能定位是在調(diào)整、變化的。(一)資源級差收入的出現(xiàn)資源稅開征前夕,對其定位為是對因資源差別而形成的級差收入征收的稅種?！伴_征資源稅,就可以把由于自然資源條件優(yōu)異而形成的級差收入收歸國家,排除資源因素造成的利潤分配苦樂不均,促進企業(yè)合理利用資源,加強經(jīng)濟核算,提高經(jīng)濟效益?！边@表明,我國的資源稅在創(chuàng)立之初屬于典型的“級差資源稅”,其職能主要定位于調(diào)節(jié)資源級差收入。這與當(dāng)時的經(jīng)濟背景密不可分。在計劃經(jīng)濟體制下,我國礦產(chǎn)采掘企業(yè)多為大型國企,資源級差收入以利潤上交的方式收歸國家所有。改革開放后,這些企業(yè)逐漸由政府的附屬機構(gòu)轉(zhuǎn)化為自負(fù)盈虧、依法繳納所得稅、具有獨立經(jīng)濟利益的經(jīng)濟實體,對利潤的追逐成為企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的重要動力。資源級差收入的存在使企業(yè)之間盈利水平高低懸殊,難以如實反映企業(yè)的經(jīng)營成果,進而造成企業(yè)之間利益分配苦樂不均,影響公平競爭,并可能引發(fā)企業(yè)為追逐高額利潤而“采富棄貧”,浪費資源的行為。加之這一時期非公有制企業(yè)開始涉足采掘業(yè),政府也難以采用有效方法調(diào)節(jié)其資源級差收入。在此背景下,資源稅以調(diào)節(jié)資源級差收入為主要職能,以促進企業(yè)公平競爭、合理開發(fā)利用自然資源為政策目標(biāo)是具有重要現(xiàn)實意義的。(二)“普遍征收,級差調(diào)節(jié)”的征收原則在1994年稅制改革之前,稅務(wù)部門經(jīng)過論證重新明確了資源稅應(yīng)達到的政策目標(biāo):一是促進資源合理開采,節(jié)約使用,有效配置;二是合理調(diào)節(jié)資源級差收入,促進企業(yè)公平競爭;三是為國家取得一定的財政收入,以提高財政收入的穩(wěn)定性;四是有利于正確處理國家與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系;五是配合分稅制財政體制的實施,資源稅應(yīng)有利于增加地方財政收入,把中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟和財政優(yōu)勢,并調(diào)動資源開采地愛礦、護礦的積極性。與初創(chuàng)時期相比較,上述政策目標(biāo)在保持資源稅既定宗旨的基礎(chǔ)上比以前更加注重其財政職能,尤其注重在分稅制財政體制下資源稅對增進地方財政利益的作用。根據(jù)上述政策目標(biāo),制定了“普遍征收,級差調(diào)節(jié)”的征收原則。從改革效果看,由于將資源稅的課征范圍由此前的原油、天然氣、煤炭和鐵礦石等四種礦產(chǎn)品擴展到所有金屬礦產(chǎn)品和非金屬礦產(chǎn)品,將鹽稅并入了資源稅,并適當(dāng)調(diào)整了稅收負(fù)擔(dān),使資源稅的聚財功能明顯增強。1994年當(dāng)年,資源稅收入即由改革前1993年的25.6億元躍升至45.5億元,增幅高達77.7%。這表明,資源稅的職能定位開始向聚財方面傾斜,雖然改革后的資源稅依舊保持了原來的計征方法,其重在調(diào)節(jié)級差收入的目標(biāo)取向并沒有發(fā)生根本性改變,但征收范圍的大幅度拓展使我國的資源稅兼具一般資源稅與級差資源稅的雙重特征。(三)稅收收入水平偏低,企業(yè)稅收功能定位不統(tǒng)一在分稅制財政體制下,資源稅作為一種收入主要歸屬地方的共享稅,其聚財功能自然受到地方政府重視。但資源稅又是我國稅制體系中的輔助稅種,其調(diào)節(jié)功能重于收入功能,雖然幾經(jīng)改進、調(diào)整,資源稅的收入規(guī)模仍然十分有限,盡管1994年擴大了其征收范圍,資源稅收入占我國稅收收入總額的比重也一直未達到1%(參見下圖)。即使是在資源富集的中西部省份,資源稅收入在稅收總收入中所占比重也比較低。以有史以來資源稅收入占我國稅收收入總額比重最高的1994年為例,該年度資源稅收入占工商稅收的比重為:山西5.25%;內(nèi)蒙古2.18%;貴州0.59%;云南0.22%;新疆1.94%。1.政策導(dǎo)向:由擴大自主的資源到關(guān)注經(jīng)濟、財政優(yōu)勢本世紀(jì)初,西部大開發(fā)戰(zhàn)略啟動之后,資源稅的聚財功能受到空前關(guān)注。相對于我國的其他地區(qū),西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后,但擁有較為豐富的自然資源。如何借助西部大開發(fā)的契機,將西部地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟、財政優(yōu)勢,一度成為理論界和政府部門研究的一個熱點問題。當(dāng)時的一種流行觀點(主要是來自西部地區(qū)的呼聲)是將擴大資源稅的征收范圍、提高資源稅稅負(fù)視為變西部資源優(yōu)勢為經(jīng)濟、財政優(yōu)勢的一條捷徑。期望通過擴大西部地區(qū)資源稅課征范圍或在西部地區(qū)特別提高資源稅的稅收負(fù)擔(dān)以實現(xiàn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟、財政優(yōu)勢的建議屢見于學(xué)術(shù)論著和報刊。但囿于1994年稅制改革后采掘業(yè)資源稅和流轉(zhuǎn)稅負(fù)上升,制約了提高資源稅負(fù)擔(dān)的空間,加之在全球經(jīng)濟一體化進程加快,國內(nèi)、國際市場對接的背景下,沿海地區(qū)的加工工業(yè)可利用交通運輸條件的便利引進國外廉價、優(yōu)質(zhì)的原材料,對西部資源的依賴程度有所降低,使西部地區(qū)的資源優(yōu)勢相對減弱,也降低了提高資源稅負(fù)擔(dān)的可行性。雖然這種設(shè)想未能付諸實踐,但它對此后的稅制改革確實產(chǎn)生了一定的影響。2.中國投資的“聚財效應(yīng)”在強化隨著我國經(jīng)濟的快速增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快,資源條件對經(jīng)濟發(fā)展的制約作用日漸顯著,土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對我國經(jīng)濟發(fā)展已構(gòu)成嚴(yán)重制約。針對這種情況,黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中提出:“要把節(jié)約資源作為基本國策”,進而提出了“實行有利于資源節(jié)約的價格和財稅政策”的具體要求。在此背景下,作為在自然資源開采環(huán)節(jié)課征的稅種,人們期望資源稅在促進節(jié)約資源和環(huán)境保護方面承擔(dān)更為重要的角色。有學(xué)者依據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論提出資源稅應(yīng)承擔(dān)補償企業(yè)由于開發(fā)資源而產(chǎn)生的“外部成本”的職能,并認(rèn)為我國的資源稅負(fù)擔(dān)水平偏低,不足以彌補“外部成本”。這一構(gòu)想如能實現(xiàn)無疑會使我國資源稅調(diào)節(jié)職能的內(nèi)涵更加豐富,并產(chǎn)生明顯的“聚財效應(yīng)”。3.2010年啟動的資源稅改革。作為落實2010年5月中央新疆工作座談會精神的舉措,中央決定從2010年6月1日起,率先在新疆進行石油、天然氣資源稅改革試點。改革的主要內(nèi)容是:對原油、天然氣資源以銷售額為計稅依據(jù),實行從價計征,稅率為5%。為提高資源回采率,對稠油、高凝油、高含硫天然氣和三次采油實施減征資源稅政策,暫采用綜合減征率辦法,減征率為0.04%～1.73%。此項改革增加了新疆的財政收入,體現(xiàn)了國家援疆政策中“輸血與造血并重”的思路,亦符合資源稅促進保護、節(jié)約資源的政策目標(biāo)。2010年12月,進一步將新疆實行的改革方案推廣到西部12省、區(qū)、市。2011年9月,國務(wù)院常務(wù)會議在總結(jié)原油、天然氣資源稅改革試點的基礎(chǔ)上決定對《資源稅暫行條例》進行修訂,“在現(xiàn)有從量定額計征基礎(chǔ)上增加從價定率計征辦法,調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率”。二、財政職能不斷強化,體現(xiàn)的發(fā)展方向和影響日益多元化梳理我國資源稅改革、發(fā)展的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn),資源稅自創(chuàng)立以來,調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的職能內(nèi)涵逐漸豐富,財政職能不斷強化,承載的政策目標(biāo)日趨多元化,在我國社會經(jīng)濟生活中的地位和影響愈加重要。筆者認(rèn)為,基于優(yōu)化我國的整體稅制結(jié)構(gòu)乃至合理選擇政府收入方式的目的,在對資源稅的改革發(fā)展成效給予充分肯定的前提下,亦應(yīng)反思其職能定位存在的問題,并在此基礎(chǔ)上探討進一步深化資源稅制度改革的目標(biāo)取向。(一)：保持資源級差收入的主要職能國內(nèi)外稅收實踐表明,一個稅種如果承載了太多的政策目標(biāo),即使這些政策目標(biāo)之間不存在矛盾,通常也會導(dǎo)致其在稅制設(shè)計上因必須兼顧這些不同目標(biāo)而復(fù)雜化,從而增加稅制的運行成本;或者因稅制設(shè)計的局限性而影響部分政策目標(biāo)的實現(xiàn)。我國的資源稅自創(chuàng)立之初就是一個以調(diào)節(jié)資源級差收入為主要職能的稅種,它與流轉(zhuǎn)稅、所得稅等其他稅種有著明確的“分工”。實際上,資源稅調(diào)節(jié)級差收入的初衷除促進平等競爭之外,已經(jīng)涵蓋了節(jié)約、保護資源的政策目標(biāo),只是在當(dāng)時的歷史背景下,在思想認(rèn)識上還沒上升到可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟的理論高度而已。1994年稅制改革時,由于采掘業(yè)盈利狀況好轉(zhuǎn),按照“普遍征收,級差調(diào)節(jié)”的原則適時擴大了資源稅的征收范圍,但資源稅的征收對象依然是企業(yè)的級差收入,改革后資源稅收入大幅度增加只是擴大征收范圍的結(jié)果,資源稅的職能并未發(fā)生根本性改變。2010年及此后的資源稅改革顯然在一定程度上考慮了中西部地區(qū)“資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化”和補償“外部成本”等因素,從而導(dǎo)致資源稅職能趨于復(fù)雜化。我們對資源稅承擔(dān)中西部地區(qū)“資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化”和補償“外部成本”職能問題的看法是:1.改革開放后促進西部資源投資的基本思路筆者認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是制約中西部地區(qū)資源優(yōu)勢向財政和經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的主要因素。與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比,中西部地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)比重明顯偏低,其中許多省區(qū)的重工業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于輕工業(yè),在重工業(yè)中采掘業(yè)和原材料工業(yè)又占很大比重,資源產(chǎn)品的深加工能力相對薄弱。長期以來,由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約,中西部地區(qū)對自然資源開發(fā)和利用的水平一直比較低下,主要是生產(chǎn)和輸出初級資源產(chǎn)品。在計劃經(jīng)濟時期封閉的經(jīng)濟環(huán)境下,中西部地區(qū)在我國國民經(jīng)濟中長期承擔(dān)了原材料基地的角色,東南沿海地區(qū)對其自然資源的依賴程度很大,中西部的資源優(yōu)勢十分突出。但是,由于初級資源產(chǎn)品與工業(yè)品之間價格“剪刀差”的存在,使得初級資源產(chǎn)品積累率偏低,在當(dāng)時的價格體制和稅制模式下,中西部的資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢。改革開放后,政府加快了對中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐,但其效果的顯現(xiàn)將需要一段較長的時間。而且由于對外開放后國內(nèi)、國際市場對接,沿海地區(qū)的加工工業(yè)對國內(nèi)資源的依賴程度有所降低,從而使中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢呈現(xiàn)出弱化趨勢,初級資源產(chǎn)品的積累率未能顯著提高,制約資源優(yōu)勢向經(jīng)濟、財政優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的因素并未消除。針對這種狀況,促進中西部資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟、財政優(yōu)勢的基本思路應(yīng)當(dāng)是調(diào)整中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),依托資源優(yōu)勢積極發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),通過改變稅源結(jié)構(gòu)增加財政收入。雖然直觀地看,擴大資源稅的征收范圍不失為變中西部資源優(yōu)勢為經(jīng)濟、財政優(yōu)勢的一條捷徑。而由于中西部地區(qū)的投資環(huán)境所限,以及國內(nèi)資源產(chǎn)品遭受進口產(chǎn)品沖擊的現(xiàn)實情況,提高資源稅負(fù)擔(dān)等增稅措施必須謹(jǐn)慎從事,以免對中西部地區(qū)投資形成“稅收屏障”,或因增稅推動價格上升而影響我國資源產(chǎn)品在國內(nèi)外市場上的競爭力。資源優(yōu)勢向財政優(yōu)勢轉(zhuǎn)化應(yīng)著眼于增加總體稅收收入,而不應(yīng)偏重于資源稅一個稅種。2.“外部成本”與調(diào)節(jié)級差收入及企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的關(guān)系筆者認(rèn)為,資源稅調(diào)節(jié)級差收入與補償“外部成本”的“綠色”環(huán)保功能都是為了促進資源的合理開采與使用、減少對環(huán)境的破壞與浪費為目標(biāo)的,兩者并不矛盾。調(diào)節(jié)級差收入是直接調(diào)節(jié)企業(yè)利潤水平,使其自覺縮減開采或生產(chǎn)規(guī)模;而補償“外部成本”則是通過推高商品價格的方式,減少資源的需求,進而抑制開采或生產(chǎn),最終結(jié)果都會起到促進企業(yè)節(jié)制資源開采、利用的作用。但是,要兼顧這兩個不同的政策目標(biāo),資源稅在稅率設(shè)計和稅收負(fù)擔(dān)的確定上須同時測算不同產(chǎn)品、甚至不同產(chǎn)區(qū)資源級差收入和資源開發(fā)“外部成本”量,技術(shù)難度無疑會大大增加;否則,增稅的理由就難以說清,征收阻力可能增大。其可行性值得研究。(二)我國稅收征管職能合理定位的幾個問題1.從自然資源開發(fā)利用權(quán)讓渡和成本補償?shù)姆绞娇?主要是利用公益產(chǎn)業(yè)的市場“稅收不是政府用于動員收入的惟一方法”。從國際范圍看,不僅有部分國家對開發(fā)利用自然資源的行為開征資源租金稅、超額利潤稅之類的稅種,而且有許多國家采用征收“權(quán)利金”等方式體現(xiàn)國家對資源的所有權(quán)。政府收費不失為處理資源所有者和占用者之間利益關(guān)系的一種有效手段。我國雖然開征了資源稅,但同時仍存在著海域使用金、場地和礦區(qū)使用費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費、探礦采礦權(quán)使用費及價款、育林基金、水資源補償費等與自然資源開發(fā)利用權(quán)讓渡或成本補償相關(guān)的政府收費項目。近年來“費稅改革”的經(jīng)驗表明,這種費稅并存的格局很難通過“費改稅”的途徑打破。究其原因,除去受地方、部門利益的阻礙之外,還在于在市場經(jīng)濟條件下資源使用權(quán)的讓渡實質(zhì)上是一種交易,政府采取收費的方式獲取代價本身是具有合理性的,且比征稅阻力更小;資源開發(fā)“外部成本”的補償也是如此。因而,筆者認(rèn)為,今后資源稅的職能仍應(yīng)以調(diào)節(jié)級差收入(相當(dāng)于“級差地租”)為主,而獲取自然資源開發(fā)使用權(quán)讓渡的代價(相當(dāng)于“絕對地租”)和資源開發(fā)“外部成本”補償?shù)穆毮芤擞烧召M承擔(dān)。這樣可避免因資源稅職能多元化導(dǎo)致稅制復(fù)雜化,而有利于降低稅制運行成本。2.與相關(guān)部門的關(guān)系首先是資源稅與現(xiàn)行國內(nèi)流轉(zhuǎn)稅的關(guān)系。其中包括:(1)資源稅與增值稅的關(guān)系。1994年工商稅制改革時,對采掘業(yè)改征增值稅與擴大資源稅征收范圍并行的結(jié)果是使部分采礦企業(yè)稅負(fù)加重,不得不采取了將礦產(chǎn)品的增值稅稅率由17%降為13%,以及減征部分礦產(chǎn)品資源稅等補救措施。直至2009年實行增值稅轉(zhuǎn)型.資源企業(yè)作為資本有機構(gòu)成較高的行業(yè),大量生產(chǎn)設(shè)備的進項稅額可以抵扣帶來增值稅負(fù)擔(dān)的降低,才將其稅率又調(diào)升為17%。因此,強化資源稅的財政職能切不可忽視與增值稅的協(xié)調(diào)。隨著未來“營改增”試點的推廣,交通運輸業(yè)也將被越來越多的地區(qū)納入增值稅征收范圍,這對于資源采掘企業(yè)無疑是一個“利好”消息。在此背景下推出資源稅改革應(yīng)該是一個有利時機。(2)資源稅與消費稅的關(guān)系。雖然開采自然資源的企業(yè)通常并不繳納消費稅,但消費稅與資源稅同屬于“綠色稅收”體系中的重要稅種,兩者的征稅對象還具有一定聯(lián)系——課征資源稅的原油是生產(chǎn)汽油、柴油的重要原料,而汽油、柴油是消費稅的兩個重要稅目。在現(xiàn)行汽油、柴油消費稅采用定額稅率的情況下,原油資源稅負(fù)的增加并不會對汽油、柴油的消費稅產(chǎn)生影響。但對于按照從價定率方式計征消費稅的產(chǎn)品而言,資源稅負(fù)擔(dān)提高有可能通過價格機制傳導(dǎo)給消費稅,從而出現(xiàn)資源稅與消費稅負(fù)擔(dān)同增的現(xiàn)象。為此,強化資源稅的財政職能不可忽略其對消費稅的影響。其次是資源稅與進口關(guān)稅的關(guān)系。由于資源稅的征收設(shè)定在礦產(chǎn)資源的開采環(huán)節(jié),進口礦產(chǎn)資源不必在我國繳納資源稅。在設(shè)計稅負(fù)時應(yīng)力求在提高資源稅之后,資源產(chǎn)品的國內(nèi)市場價格不應(yīng)超過相同品質(zhì)、等級進口商品到岸價格加上關(guān)稅后的價格,否則會削弱國內(nèi)資源產(chǎn)品的市場競爭力。最后是資源稅與未來的環(huán)保稅的關(guān)系。近年來開征環(huán)境保護稅、碳稅、硫稅等新稅種的呼聲較高。作為一個在資源開采環(huán)節(jié)對上游企業(yè)課征的帶有環(huán)保色彩的稅種,資源稅的稅負(fù)安排應(yīng)該為中下游生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及消費環(huán)節(jié)的環(huán)保稅種預(yù)留出一定征收