論歐盟移民國家的移民政策選擇歐洲的移民問題與歐洲一體化以德國為例

論歐盟移民國家的移民政策選擇歐洲的移民問題與歐洲一體化以德國為例

在歐洲，尤其是在歐洲聯(lián)邦委員會，移民問題沒有引起人們的廣泛關(guān)注和討論。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來,特別是20世紀(jì)60年代以來,大量移民涌入歐洲,特別是西歐國家。傳統(tǒng)意義上的民族國家越來越多地成為移民國家。在以德意志民族為核心的德國8200萬人口中,有9%即740萬人是外國人;以法蘭西民族為自豪的法國總?cè)丝?100萬人中,外國人是430萬人;而在一向被稱為向世界開放、寬容和外國人政策成功的典范的瑞典,有170萬“有外國背景的人”(即外國移民和他們的孩子),占其總?cè)丝?80萬的19.3%。由于文化背景的差異、文化水平高低的不同、不同的移民政策,使得大量移民的存在、外來移民社會整合的較低程度,對歐洲聯(lián)盟各成員國的社會就業(yè)、社會福利政策、社會安全與控制及各成員國的舊有移民政策、甚至國家主權(quán)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由此,引發(fā)了一系列社會問題,特別是針對外國移民的新民族主義——種族主義(新納粹主義)及其政黨,在西歐社會和政治舞臺上重新崛起,引起了歐洲聯(lián)盟各成員國政府和歐洲聯(lián)盟層面上的廣泛關(guān)注。能否解決好移民問題,已經(jīng)成為各成員國政府所面臨的重要問題,也是歐洲一體化能否健康發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。本文擬就德國為主要例證對這一問題,作一初步探索。一、石油危機(jī)促使德國移民從歷史學(xué)的角度來看,移民問題是一個全球性的問題,它連接著歷史與未來。在一定的意義上,我們完全可以說,歐洲的文明正是通過跨越國界的移民浪潮得以廣泛傳播的,從而使移民成為人類社會生存的基本組成部分。德國Osnabrueck大學(xué)的KlausJ.Bade教授給我們提供了德國移民的歷史畫卷,他認(rèn)為,國外的德國人和德國的外國人,經(jīng)歷了無數(shù)次跨越國界的移民歷程。到19世紀(jì)末,隨著德意志帝國的經(jīng)濟(jì)勢力已達(dá)到世界先進(jìn)行列,帝國的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要各方面的勞動力,但是,帝國的勞動力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足帝國大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。于是,從19世紀(jì)90年代起,外國的流動工人開始大規(guī)模地流入德國。到第一次世界大戰(zhàn)前夕,依據(jù)官方的統(tǒng)計,大約有120萬人,主要來自波蘭和意大利。1933年納粹上臺以后,德國陷入納粹德國的歷史黑暗中,許多人由于政治、世界觀和種族主義等原因逃往國外,美國是逃往的主要目的地。正因為如此,美國輕而易舉得到了諸如愛因斯坦等一大批著名的科學(xué)家。第二次世界大戰(zhàn)期間,德國占領(lǐng)的歐洲開始了大規(guī)模的逃往性移民和強(qiáng)制性移民的浪潮。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后,德國的歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過四次移民的浪潮。第一次移民的浪潮是德國的難民和被驅(qū)逐者返回德國。戰(zhàn)后幾十年來,西德一些有影響的被驅(qū)逐者組織,通過強(qiáng)大的輿論,要求被驅(qū)逐者擁有回家的權(quán)力。從1945年到1950年,德國有1170萬難民來自其東部。從1951年到1988年,在西德,有160萬人從東歐和東南歐國家穿越國境返回德國。而東德,上述情況極少。從20世紀(jì)80年起,隨著蘇聯(lián)社會主義改革,特別是政治改革的深入,原東歐社會主義國家,逐步開始了擺脫蘇聯(lián)控制的嘗試。與此同時,大量的東德人逃離東德直接進(jìn)入西德,或通過政治避難的方式進(jìn)入西德。在冷戰(zhàn)時期,這種移民向西德的涌入,由于意識形態(tài)等原因,而受到了西德的熱烈歡迎。為此,東德建立了嚴(yán)格的邊防檢查制度和有關(guān)的軍事設(shè)施,以此隔離東德人向西德的流入。于是,西德開始違背自己的意志而將移民的目標(biāo)轉(zhuǎn)向國外,這也加速了西德成為移民國的步伐。由此,開始了德國歷史上第二次大規(guī)模移民的浪潮。從1955年起,西德政府與意大利政府簽署了有關(guān)引進(jìn)勞工的協(xié)議,以滿足西德膨脹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對勞工的迫切需求。1961年西德從東德輸入勞工被迫停止以后,轉(zhuǎn)向了其他國家,并加大了招募外籍勞工的力度。社會公眾稱這些勞工為外籍工人,以區(qū)別于納粹時期的外來工人和帝國時代的外國流動工人。這些外籍工人對于戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)和社會的恢復(fù)、對于德國經(jīng)濟(jì)奇跡的創(chuàng)造,發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。這種狀況一直持續(xù)到1973年世界石油危機(jī)的爆發(fā),西德政府被迫停止引進(jìn)外籍工人。在此期間,共有1400萬人來到德國,期滿后有1100萬人回到了自己的祖國,有300萬人滯留德國,并在隨后的日子里,全家遷往德國。第三次移民的浪潮是避難者和其他難民的大量涌入。二戰(zhàn)結(jié)束以后,西德承諾接受1933—1945年期間逃亡國外的德國難民,這是依據(jù)基本法第16條關(guān)于政治受迫害者享有避難權(quán)的規(guī)定。隨著政治避難權(quán)在西方發(fā)達(dá)國家的認(rèn)同,其他國家利用避難權(quán)遷入德國的人數(shù)也在急劇增加。其中有些是非法入境者、有些是違規(guī)停留者,另有一些是在接到離境要求或驅(qū)逐警告以后就銷聲匿跡。1990年的波黑戰(zhàn)爭和1999年的科索沃戰(zhàn)爭,有大量的戰(zhàn)爭難民流入德國。盡管從1993年起,德國開始對基本法本身進(jìn)行限制,并通過了基本法修正案。從此,那些來自無迫害國家的外國人和那些經(jīng)由所謂的安全第三國入境的外國人,失去了申請政治避難權(quán)的機(jī)會和資格。第四次移民的浪潮是東歐國家的回遷者。依據(jù)德國的移民法,只要有德國人的血統(tǒng)、并得到德國官方的認(rèn)同,移居國外者就可以申請獲得德國國籍,并移居德國,獲得與德國公民同樣的一切權(quán)利和義務(wù),盡管有些回遷者是幾代以前移居國外的,在血統(tǒng)上是德國的,但是,他們的思想、文化和社會背景等已經(jīng)與所在國家融為一體,因而,他們進(jìn)入德國以后,面臨著更艱巨的與德國社會、文化相融合的問題。(P36-53)進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來,全世界的優(yōu)秀人才,在世界各國流動,特別是流向發(fā)達(dá)國家。美國被認(rèn)為是其移民政策吸收全世界優(yōu)秀人才最成功的國家。德國則被看作是歐洲國家中成功的國家之一。這包括兩個方面的因素,一方面有德國的專家、學(xué)者流向更發(fā)達(dá)的國家,另一方面,有更多的學(xué)者、專家來到德國學(xué)習(xí)、工作并定居德國,成為新式移民。隨著全球經(jīng)濟(jì)時代的到來,世界各國特別是發(fā)達(dá)國家,通過移民政策的調(diào)整和修訂,有計劃、有意識地吸收越來越多的高水平人才,這已經(jīng)成為移民的重要組成部分。從類型學(xué)的角度來看,從不同的視角對移民問題進(jìn)行分類,可以得出不同的結(jié)論。就某一個國家而言,移民可以分為遷入型移民和遷出型移民。就遷出性移民而言,可分為逃亡性移民和強(qiáng)制性移民;就遷入性移民而言,可分為政治難民、一般難民、回遷性移民、外來勞工、高技術(shù)人才移民等類型。二、德國政府的移民政策在今天歐洲聯(lián)盟各國,都面臨著移民的社會整合和引進(jìn)高技術(shù)人才的困境問題。一方面,大量移民的涌入,存在移民與當(dāng)?shù)厣鐣绾稳诤系囊惑w化問題,也存在與所在國家的公民在工作崗位、福利國家政策等方面的沖突問題。因而,社會大眾的層面上有要求限制移民的強(qiáng)烈呼聲,這也是近年來歐洲聯(lián)盟各成員國中的極右翼政黨獲得選民有力支持的重要原因;另一方面,全球一體化背景下的歐洲一體化的發(fā)展,又迫使各成員國政府在高技術(shù)領(lǐng)域有計劃地引進(jìn)人才,進(jìn)行技術(shù)移民。就德國而言,近四十年來,有3000多萬外國人進(jìn)入德國,同時有2100人從德國遷出。由于在2000年以前,德國的移民政策中實行考慮血統(tǒng)的移民規(guī)定,因而,當(dāng)蘇聯(lián)解體和東歐國家脫離蘇聯(lián)的控制后,上述國家的有德國血統(tǒng)的人大量回遷德國,尋求政治避難者也不斷增多。20世紀(jì)90年代以來,波黑戰(zhàn)爭的爆發(fā),使得戰(zhàn)爭難民急劇涌向西歐,由于地緣上的關(guān)系,德國成為戰(zhàn)爭難民逃往的重要目的地。同時來自歐洲聯(lián)盟國家的合法移民和其他國家非法移民,也急劇增長。一直到目前,德國已經(jīng)成為一個地道的多民族的移民國家。其中外來移民占其總?cè)丝诘?%。擁有德國國籍的外國人口的國別比例是,土耳其27.9%,南斯拉夫10%,亞洲國家11.2%,非洲國家4.l%,奧地利2.5%,歐盟國家25.3%,美國1.5%,波蘭3.9%,克羅地亞2.9%,其他國家13.2%。大量移民的存在,使移民的價值觀、文化背景、生活方式、行為方式和思維方式等,與德國人的上述方面產(chǎn)生差異和沖突,這就使得德國政府面臨一個嚴(yán)峻的移民社會整合問題。應(yīng)當(dāng)采取什么樣的移民對策,成為德國政府所面臨的迫在眉睫需要解決的問題。正如德國新政府移民委員會主席RitaSuessmuth所說:“今天的問題是歐洲各國將如何對待移民問題。它不僅涉及到是否允許移民,而且關(guān)系到控制進(jìn)程和融合問題?！?P46)如何對待日益增多的移民及其社會融合問題,德國政府的態(tài)度并不是始終如一的。研究歐洲移民問題的專家、Osnabrueck大學(xué)的KlausJ.Bade教授認(rèn)為,在20世紀(jì)80年代以前,大量移民在西德的存在,是一個客觀的社會事實,這些移民生活在一個自相矛盾的社會中。即生活在一個不是移民國的移民環(huán)境中?！钡?當(dāng)時的德國政府沒有給予應(yīng)有的關(guān)注,并且對此予以否認(rèn),在政治決策中排斥這一問題,行政管理時又忌諱提到它。西德并沒有制定出一項令人注目的大型計劃來解決移民問題和融入德國社會的問題。因為人們把它列入禁區(qū),因此也無法規(guī)劃它。(P41)在東德也是如此,移民被政府限定在一個固定的范圍和空間,移民與東德社會存在嚴(yán)格的隔閡,移民區(qū)域成了社會的真空。從歷史上看,德國歷來就有拒斥外國移民(包括各類專家人才)的傳統(tǒng),這一國家的民族自豪感以及這一國家的政治和社會現(xiàn)實,使得德國無論是政治家、還是社會大眾,都不愿意接受外來的移民,20世紀(jì)90年代德國統(tǒng)一以后,這一情況仍然沒有得到徹底的改變。因而,與美國和瑞典的明確、主動、寬松的移民政策不同,德國政府的移民政策通常是嚴(yán)厲的或是回避的。盡管如此,德國政府仍然不得不面臨著移民所帶來的嚴(yán)重的社會現(xiàn)實問題。關(guān)于移民,這里存在兩個問題。一個問題是,移居德國或在德國生活和工作的外國人,應(yīng)當(dāng)如何與德國人和德國的主流文化相協(xié)調(diào),政府將采取下列兩種態(tài)度的哪種:一是讓外國的移民保持其原有的文化傳統(tǒng)和生活、工作方式,甚至形成一些有獨特文化特征的移民社區(qū),使德國成為一個與美國相似的多文化的、多民族的社會;二是通過特定的移民政策,通過教育、培訓(xùn)、社會援助等方式,使移民逐步了解、適應(yīng)并融入德國的“主流文化”。“主流文化”是德國基督教民主同盟于2000年針對日益增多的移民問題而提出的新概念。顯然,這一概念最集中體現(xiàn)了德國的民族主義情緒和對待移民的態(tài)度與對策。這就是,外來的移民應(yīng)當(dāng)放棄自己業(yè)已形成的文化傳統(tǒng)和生活、工作方式,而將自己生活和工作的國度——德國的文化,作為自己應(yīng)當(dāng)追求的文化。另一個問題是,面對著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮,越來越多的高水平的管理人才、科學(xué)工程人才和文化人才走出國門,移民到別的國家。不僅在美國、加拿大,而且在歐洲聯(lián)盟成員國——德國,面對日益緊缺的高層次的人才,德國政府應(yīng)當(dāng)制定和實施怎樣的移民政策?英國著名的作家和移民專家G.PascalZachary在2000年出版的新著《世界新公民》(“DieneuenWeltburger”)一書中曾這樣寫到:“第一次世界大戰(zhàn)前,美國社會評論家RandolpheBourne在描述移民與美國的關(guān)系時認(rèn)為,‘為了不陷入停滯不前的泥坑,我們需要新的人民’。民族國家長時期以來都為自己的獨立性而驕傲,他們自力更生、自食其力,建立自己的工業(yè),從自己的人民中培養(yǎng)各種專業(yè)人員。民族國家的當(dāng)權(quán)者也和老百姓一樣,出于民族自豪感,也基于國家的政治和社會現(xiàn)實,對來訪者、外國人和外來移民是不可缺少的說法,長期以來一直是拒絕接受。但人類社會歷史的發(fā)展證明了Bourne的高瞻遠(yuǎn)矚:在今天的新經(jīng)濟(jì)時代,那些只相信本國能人,不承認(rèn)外國移民是一種財富的國家,必然會在經(jīng)濟(jì)上和社會上落后于其他民族?！?P63)這段評論與敘述,如果用在德國政府上,則是再恰當(dāng)不過了?！耙郧?德國人對這樣的想法總是談虎色變,似乎這是極其可怕的奇談怪論。因為,德國幾十年來的歷屆政府和政治家們都宣稱,德國是德裔人民的國家,不是吸引人才和能人的移民國家。如今,他們終于看到,德國只會從德國移民身上,從世界市場上‘購買’的專家身上得益。與德國在50年代到70年代缺乏大量的德國重建的基本勞動力不同的是,20世紀(jì)90年代以來,德國在高技術(shù)領(lǐng)域與美國和加拿大等發(fā)達(dá)國家的差距越來越大。但是,德國固有的移民政策卻將接納外國人看作是一慈善的行為,而不是一種促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的一種必不可缺少的策略?！敝钡?000年,德國當(dāng)局幾乎拒絕了所有企業(yè)關(guān)于從歐洲以外國家以及從所謂的“第三世界”國家中輸入軟件編程人員的申請,其結(jié)果是,不僅國外的高技術(shù)人才沒有實現(xiàn)到德國工作和為德國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的目標(biāo),也使得德國的某些高層管理人員,不得不流向國外。一個最鮮明的例子是,2000年德國快速發(fā)展的IT企業(yè)的Conceptware,向政府提出了7名印度編程人才的工作許可申請,但遭到了政府的拒絕。該企業(yè)又向加拿大申請居留權(quán),并得到了批準(zhǔn)。于是,該企業(yè)在加拿大開設(shè)了一家分公司,并派出了兩位管理人員。這樣,德國盡管保留了7個工作崗位,但是,卻失去了7個人的工資稅,也失去了2個優(yōu)秀的德國管理人員。顯然,這對德國的技術(shù)更新和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展是不利的。對此,德國政府制定新的移民政策,已成為當(dāng)務(wù)之急。三、福利國家的移民和移民針對在歐洲聯(lián)盟成員國生活和工作的外國移民,各成員國自1999年起,在政治家和社會大眾兩個層面,對移民問題進(jìn)行了廣泛地討論,并形成了兩種截然不同的對立的兩派,下面以德國為主進(jìn)行說明。第一派認(rèn)為,由于德國政府缺乏有力的措施,也沒有制定相應(yīng)的嚴(yán)格的移民政策,因而,使得大量的移民充斥于德國社會的各個層面,造成了社會就業(yè)、社會穩(wěn)定和社會福利政策的諸多問題。因而,極力主張排斥外來移民,以保證國民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。持這一派觀點的人認(rèn)為,在德國已經(jīng)有300萬人失業(yè)的情況下,大量移民的存在,無疑使緊張的勞動力市場供求關(guān)系更加緊張,它損害了德國人的切身利益。在德國的一次民意調(diào)查中,有1/2的被調(diào)查者認(rèn)為,德國的移民太多了。法國和瑞典的調(diào)查結(jié)果也大致如此。同時由于大量的移民的文化素質(zhì)不高,在剛剛到達(dá)德國的時候,往往由于語言、專業(yè)、社會的適應(yīng)性等原因,在就業(yè)上遇到較大的障礙,因而為了生計等其他原因,作案率較高,影響了社會的穩(wěn)定和民眾的社會安全感。在被外國人看來移民政策成功的瑞典,在2000年夏天所進(jìn)行的一場公民心態(tài)民意測驗中,有2/3的被調(diào)查者對移民的作案率上升有恐懼感。德國的調(diào)查結(jié)果也大體相似。另外,大量移民的存在,迫使德國政府的福利政策的包袱越發(fā)沉重。20世紀(jì)70年代以后,西歐的工業(yè)化國家先后進(jìn)入了福利國家的行列,德國也不例外。與70年代中期的遷移情況相比較,西歐國家的政府在開放的背景下,對于這種國家間的遷移浪潮的影響卻在減少。這就導(dǎo)致了在西歐的范圍內(nèi)的遷移和移民現(xiàn)象大量增加。這時,不僅在德國,而且整個西歐國家,面對國際的移民浪潮,發(fā)展出了一種危及自身安全的感覺。(P441-455)人們處處能感覺到福利國家因為移民和遷移現(xiàn)象的大量存在而產(chǎn)生的強(qiáng)烈危機(jī),從一般的市民,到敏銳的新聞記者,從大學(xué)教授,到政治家,人們深刻地感覺到:“船已經(jīng)滿了”。福利國家的人們再也不能負(fù)擔(dān)起更多的移民。在這種背景下,在德國,反對外來移民的新種族主義、新納粹主義力量在增強(qiáng),并不斷發(fā)生襲擊外國移民的事件。TonmasLundin認(rèn)為,“在被稱為移民政策成功典范的瑞典,排外和極右翼主義也在迅速蔓延,焚燒難民營,欺負(fù)外國人,散布種族主義,新納粹動用暴力的頑固核心向所有‘非雅利安人’宣戰(zhàn)。評論家們把事態(tài)的發(fā)展歸咎于一度被人盛贊,而現(xiàn)在卻失敗的瑞典移民政策,歸咎于經(jīng)濟(jì)態(tài)勢?！?P52)在西歐,那些主張保障民族利益、反對外來移民的歐洲右翼政黨,便在歐洲共同體的成員國中的社會大眾的層面擁有了較大的市場份額。于是,歐洲右翼政黨,便在歐洲各國的大選中,獲得了大眾較高的支持率。最有代表性的是以保護(hù)民族利益、反對外來移民為競選口號、而被看作是新種族主義崛起的奧地利自由黨,在2000年奧地利的大選中獲得了勝利。隨后在荷蘭、比利時等國家,要求反對外來移民、保護(hù)民族利益的右翼政黨,在大選中也獲得了較高的民眾支持率。盡管歐洲聯(lián)盟及其成員國從歐盟的層面上對奧地利政府實施了共同的制裁,從而迫使自由黨主席海德爾辭職,但是,因為移民的大量增加,導(dǎo)致右翼政黨在西歐勢力的增長,卻是一個不爭的事實。由于上述因素的影響,持這一派觀點的人極力主張政府應(yīng)當(dāng)制定更為嚴(yán)厲的移民政策,嚴(yán)格限制移民的數(shù)量和移民的遷入。盡管德國政府并沒有對此表示完全贊同,但是,在實際的移民工作中,一方面嚴(yán)格了移民的條件,另一方面在某類移民上實行了配額制度,從而,限制了相當(dāng)數(shù)量的移民的遷入。在德國,20世紀(jì)90年代初,每年從中東歐國家回遷的移民達(dá)到40萬人,到90年代末,德國政府一方面嚴(yán)格了移民條件,另一方面限定了指標(biāo),規(guī)定每年的指標(biāo)是10萬人。于是,這些措施發(fā)揮了明顯的作用。從過去每月申請的12000份,下降到目前的6000份,下降了50%。(P54)瑞典政府也采取了同樣的嚴(yán)格措施。僅以難民為例,瑞典政府的難民審核更加嚴(yán)格,依據(jù)日內(nèi)瓦難民公約,一個外國人如果其“生活或自由出于種族、宗教、國籍或某一群體的屬性或者政治信仰的原因”而受到威脅,他則享有不遭驅(qū)逐的保障。但是,在2000年,作為移民問題最終仲裁機(jī)構(gòu)的瑞典國家外國人委員會,拒絕了3/4的政治避難申請。法國也是如此,巴黎社會學(xué)大學(xué)的校長GerardNoiriel教授認(rèn)為,“在法國,除了極右派以外,有一個超越黨派的‘君子協(xié)定’,那就是政府必須在移民政策問題上,忠于‘共和國的理想’”。為此,法國政府“通過大幅度壓縮移民和申請避難者的數(shù)量來控制移民的流入。這也是國家對非法入境者采取強(qiáng)硬措施的原因”。(P51)第二派認(rèn)為,歐洲聯(lián)盟成員國的政府,必須依據(jù)移民大量存在和必須大量移民這樣一個看起來是矛盾的、但是合乎邏輯和現(xiàn)實需要的情況,制定積極的“一體化”的移民政策,并從歐洲聯(lián)盟的層面上制定統(tǒng)一的移民政策規(guī)定框架。持這一派觀點的人認(rèn)為,不管我們是否愿意,我們必須正視兩個基本的社會現(xiàn)實,并依據(jù)這一社會現(xiàn)實,制定一體化的移民政策:一是在歐洲聯(lián)盟各成員國存在數(shù)量不等的大量的外來移民,這包括成員國的移民和非成員國的移民兩個部分。盡管各國政府的移民政策不完全一致,但多數(shù)政府不能正視移民問題,沒有對改善外國移民的工作和生活條件、消除社會歧視、糾正就業(yè)市場的不公正待遇、實現(xiàn)移民與所在國家與社會的一體化,作出積極的有效的移民政策制定與實施方面的努力。因此,越來越多移民的存在,對歐盟各成員國和整個歐洲的一體化,造成了一定的困難,隨著歐洲聯(lián)盟的擴(kuò)大,要求各成員國政府重視移民問題的呼聲,越來越高。二是隨著經(jīng)濟(jì)全球化和新(網(wǎng)絡(luò))經(jīng)濟(jì)時代的到來,歐盟各成員國政府與美國相比,在高技術(shù)領(lǐng)域(包括高技術(shù)研發(fā)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化)與美國的差距越來越大,從而導(dǎo)致一方面歐洲更多的高技術(shù)人才流向美國,另一方面使歐洲的經(jīng)濟(jì)增長與美國相比,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在后面,歐元與美元比率的持續(xù)下跌,便是一個明證。在這種背景下,制定積極有效的技術(shù)移民政策,已成為歐盟各成員國政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和需要解決的迫在眉睫的問題。為了解決日益嚴(yán)重的上述移民問題,實現(xiàn)移民與所居住國家的社會融合和一體化,吸引更多的高技術(shù)移民,歐盟各成員國政府相繼對移民法以及有關(guān)的程序和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列的改革。以德國為例,自紅綠聯(lián)盟執(zhí)政的新政府上臺以來,在移民問題上采取了下列行之有效的措施。第一,在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面,設(shè)立專門的移民委員會。2000年9月12日,德國內(nèi)政部長OttoSchily召集的、由前聯(lián)邦議會議長RitaSuessmuth教授、博士擔(dān)任主席、前聯(lián)邦司法部長兼前社會民主黨主席Hans-JochenVogel博士任副主席的跨黨派的德國移民委員會正式成立。這個移民委員會由擁有豐富的專業(yè)知識和社會經(jīng)驗的21名來自政界、科學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界和社會團(tuán)體的知名人士組成。專門的移民機(jī)構(gòu)的設(shè)立,為健康的移民政策的研究和制定,打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,德國政府針對移民問題著手制定和實行新的外國人和移民管理政策。德國政府已經(jīng)委托移民委員會,要對現(xiàn)行的所有與移民政策有關(guān)的問題進(jìn)行公正的而無禁忌的審查,這一審查將不受到政府現(xiàn)有政策的限制。德國聯(lián)邦政府希望移民委員會能從德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā),提出移民是否坦誠和寬容,若在德國是否與申請政治避難權(quán)有關(guān)聯(lián),以及有何種關(guān)聯(lián)?移民委員會將研究課題的范圍是,德國專業(yè)人才移民的需求問題、人口結(jié)構(gòu)發(fā)展的引導(dǎo)、實施移民審批程序的建議、審查德國目前的避難權(quán)問題等等。計劃2001年,移民委員會將對制定新的移民規(guī)則提出具體建議,可能會修改現(xiàn)存的法律基礎(chǔ),也可能會提出制定一份獨立的移民法的建議。第三,德國政府對移民委員會審查和制定新的移民法律,提出了原則上的要求。面對歐洲聯(lián)盟即將東擴(kuò),德國政府要求移民委員會在制定和審查移民法規(guī)時,要充分考慮到這一具體的社會現(xiàn)實。如果歐洲聯(lián)盟向東歐和中歐的擴(kuò)展計劃得以實施,那么,依據(jù)以往的經(jīng)驗和目前的社會現(xiàn)實,不可避免的現(xiàn)象是,隨著海關(guān)、邊防站和民族國家領(lǐng)土范圍的消失,原東歐和中歐國家的部分人民,由于某種原因而向西歐國家流動,形成新的歐洲聯(lián)盟成員國內(nèi)的移民潮。因此,德國政府要求移民委員會在提出新的移民政策的建議時,要充分考慮到,一方面可能形成的中東歐國家的移民潮,另一方面歐洲聯(lián)盟的移民政策的社會化問題(盡管目前還沒有歐洲聯(lián)盟層次的統(tǒng)一的移民政策,但是各成員國已經(jīng)達(dá)成共識,擬在歐洲聯(lián)盟的層面上形成,并已經(jīng)現(xiàn)實形成了移民政策的框架規(guī)定,這一移民政策的框架規(guī)定,盡管目前尚不具有對各成員國的強(qiáng)制執(zhí)行意義,但原則上各成員國的移