PPP模式及相關(guān)政策解讀

PPP模式及相關(guān)政策解讀第一部分

PPP模式講解一、項(xiàng)目融資項(xiàng)目融資分為狹義項(xiàng)目融資（ProjectFinancing）和廣義項(xiàng)目融資。從各國和國際組織對(duì)PPP的理解來看，相對(duì)應(yīng)PPP的定義也有廣義和狹義之分。（一）廣義項(xiàng)目融資1．廣義項(xiàng)目融資的含義“為項(xiàng)目融資——為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動(dòng)”。廣義項(xiàng)目融資，是指債權(quán)人（銀行）對(duì)借款人（項(xiàng)目公司）抵押資產(chǎn)以外資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動(dòng)，即債權(quán)人對(duì)借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)也有追索權(quán)。2．廣義項(xiàng)目融資的形式廣義項(xiàng)目融資可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。（1）外包類即運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M），私營部門的合作伙伴根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)，公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)和完成，如：設(shè)計(jì)建造（DB），從而來達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項(xiàng)目投資和經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門承擔(dān)，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。作業(yè)外包一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)，并通過委托運(yùn)營和管理合同方式來執(zhí)行。（2）特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，項(xiàng)目的資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交公共部門，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系。（3）私有化類在私營部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價(jià)格，私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門在定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有。（二）狹義項(xiàng)目融資“通過項(xiàng)目來融資——通過該項(xiàng)目的期望收益來融資的活動(dòng)”。從金融學(xué)而言，所謂狹義項(xiàng)目融資，是指債權(quán)人（銀行）對(duì)借款人（項(xiàng)目公司）抵押資產(chǎn)以外資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)的融資活動(dòng)，主要指特許經(jīng)營類。狹義的項(xiàng)目融資的形式：包含BOT及其衍生變化的TOT、DBFO等多種模式，它們都屬于狹義項(xiàng)目融資。二、PPP概念（一）廣義PPP對(duì)應(yīng)廣義的項(xiàng)目融資，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。它屬于廣義項(xiàng)目融資，即“為項(xiàng)目融資——為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動(dòng)”。PPP是英文“Public－PrivatePartnership”的簡寫，中文直譯為公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力，最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情。1．財(cái)政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革》一文中指出，廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。2．國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。3．財(cái)政部在《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）〉的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）提到，項(xiàng)目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營類，也包含了作業(yè)外包類中的委托運(yùn)營和管理合同。4．《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）指出，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。（二）狹義PPP1．狹義PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。這樣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。2．《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）指出，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。3．財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件的附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第二條規(guī)定：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。4．在PPP項(xiàng)目經(jīng)營中，政府和社會(huì)資本的合作鏈比較長，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，政府和社會(huì)資本的合作形式主要是特許經(jīng)營類BOT等。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。5．PPP與BOT的異同點(diǎn)（1）PPP與BOT的相同點(diǎn)①PPP與BOT都屬于狹義項(xiàng)目融資，即“通過項(xiàng)目來融資——通過該項(xiàng)目的期望收益來融資的活動(dòng)”，而非廣義項(xiàng)目融資，即“為項(xiàng)目融資——為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動(dòng)”。②PPP和BOT項(xiàng)目對(duì)民營機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償都是通過授權(quán)民營機(jī)構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)（即建成項(xiàng)目投入使用所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量成為支付經(jīng)營成本、償還貸款和提供投資回報(bào)等的唯一來源），特許期滿后項(xiàng)目將移交回政府（也有不移交的，如BOO）。（2）PPP與BOT的差別①PPP的含義更為廣泛，反映更為廣義的公私合伙合作關(guān)系，除了基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)，還包括公共服務(wù)設(shè)施和國營機(jī)構(gòu)的私有化等。②政府在PPP和BOT中的責(zé)任本質(zhì)上沒有什么不同，但細(xì)節(jié)上，BOT項(xiàng)目中，大多數(shù)工作由民營機(jī)構(gòu)來做，政府需要提供支持和擔(dān)保；PPP項(xiàng)目中，民營機(jī)構(gòu)做不了的或不愿做的，由政府來做，其余全由民營機(jī)構(gòu)來做，政府只起監(jiān)管的作用。政府部門和社會(huì)資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。社會(huì)資本則需承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。③在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只是各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營的完整鏈條，雙方都缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問題。目前財(cái)政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作和風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)原則，合作期限更長，并且項(xiàng)目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項(xiàng)目質(zhì)量。三、PPP發(fā)展歷程（一）近代中國PPP雛形清朝末年，水務(wù)司打算發(fā)展自來水，希望朝廷給予支持，就給朝廷上了奏折。慈禧看了這道折子后，在上面批了四個(gè)字——“官督民辦”。“官督”是強(qiáng)調(diào)了官府的責(zé)任，在政府財(cái)力有限的情況下，可以發(fā)揮民眾的力量由民眾去辦，但官府需要進(jìn)行監(jiān)督——監(jiān)督安全、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督市場(chǎng)秩序；“民辦”是講市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以交給社會(huì)去辦，要充分發(fā)揮社會(huì)各方面的積極性。（二）英國創(chuàng)造現(xiàn)代PPP模式1．英國是全球PPP模式最成熟的國家之一，其中最出色的項(xiàng)目應(yīng)該是倫敦希斯羅機(jī)場(chǎng)。從20世紀(jì)70年代末撒切爾執(zhí)政開始，就對(duì)電力、電信、自來水和煤氣進(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)化改革，“私有化無禁區(qū)”，由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的公園維護(hù)、垃圾清掃、校園伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP機(jī)構(gòu)和制度，PPP發(fā)展進(jìn)入了新的階段。梅杰大力推動(dòng)PPP模式的背景如下：（1）歷史欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的建設(shè)維修資金；（2）雙超現(xiàn)象普遍，項(xiàng)目時(shí)間超期和成本超預(yù)算；（3）政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，很難再提高政府公共開支預(yù)算。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應(yīng)用在不斷擴(kuò)展。截至2012年3月，英國PFI有716個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)547億英鎊。2．英國PPP管理機(jī)構(gòu)第一階段，財(cái)政部于1997年設(shè)立一個(gè)PPP工作組，負(fù)責(zé)PPP相關(guān)工作；第二階段（2010年后），財(cái)政部正式成立一個(gè)部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK，InfrastructureUK），統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。3．英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長沒有超過4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。4．按照英國的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。5．目前，PPP模式在全球很多國家得到了廣泛應(yīng)用，根據(jù)PPP市場(chǎng)成熟度由高到低劃分如下：（三）PPP在日本1．20世紀(jì)90年代以來，公私合作模式被引入日本，并越來越受到日本政府的重視。日本的“PPP”模式是指在公私合作基礎(chǔ)上，向社會(huì)開放公共行政服務(wù)。日本最初引入PPP機(jī)制的目的是為了“縮小政府規(guī)?！薄Ｈ毡镜腜PP模式借鑒了英國的PPP理念，確切地說，是借鑒了英國的PFI模式。PFI是20世紀(jì)90年代初誕生于英國的一種項(xiàng)目融資模式，通常被稱為“私人主動(dòng)融資”“私人融資計(jì)劃”或“私人資本融資”等，PFI屬于PPP的范疇，是PPP的一種類型，偏重于強(qiáng)調(diào)社會(huì)資金的主動(dòng)介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)，而并非最終的設(shè)施所有權(quán)。2．日本推進(jìn)PPP模式的目的。20世紀(jì)90年代以來，日本和歐美各國一樣面臨公共服務(wù)領(lǐng)域的一系列問題。日本政府將“對(duì)社會(huì)開放公共服務(wù)領(lǐng)域”確立為政策方針的背景主要有三方面：一是中央、地方政府財(cái)政困難；二是公共服務(wù)品質(zhì)下降;三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)低迷。引進(jìn)PPP模式的目的正是為了實(shí)現(xiàn)解決財(cái)政困難、提高公共服務(wù)的品質(zhì)及活躍經(jīng)濟(jì)這三項(xiàng)政策目標(biāo)。3．日本引進(jìn)PFI模式后，大力推廣，在十幾年的時(shí)間里，日本的PFI事業(yè)迅速擴(kuò)張，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。PPP模式在日本的發(fā)展，與日本政府，特別是中央政府的支持和推動(dòng)密不可分。這一模式成為自小泉內(nèi)閣以來行政改革的重要措施，可稱得上是政府導(dǎo)向型的新型公共服務(wù)供給模式。2001年6月小泉內(nèi)閣在內(nèi)閣會(huì)議通過了“骨太方針”，改革的內(nèi)容是：在提供公共服務(wù)過程中，活用市場(chǎng)機(jī)制，在“社會(huì)能做的事交給社會(huì)去做”的原則指導(dǎo)下，根據(jù)公共服務(wù)的屬性，通過民間委托（外包、公設(shè)民營等）、PFI、獨(dú)立行政法人等措施，激發(fā)公共部門、民營企業(yè)與非營利組織等各服務(wù)主體的積極性，提高行政效率及公共服務(wù)的質(zhì)量。用一句話來解釋，就是向社會(huì)開放歷來以政府為中心提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。為了推進(jìn)這些政策，日本政府將這種由公共部門直接提供的公共服務(wù)對(duì)民間開放的模式取名為“日本式PPP”。設(shè)立的機(jī)構(gòu)：PFI推進(jìn)委員會(huì)，日本PFI，PPP協(xié)會(huì)，亞洲PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)，PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)，亞洲PPP政策研究會(huì)。（四）PPP在中國的發(fā)展1．開創(chuàng)性階段：20世紀(jì)末至2003年90年代中后期外資涌入?yún)⑴c我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一波浪潮。典型案例：我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目——刺桐大橋。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)：泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60:40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項(xiàng)目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。經(jīng)驗(yàn)及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，成為國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。項(xiàng)目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項(xiàng)目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)了種種問題。項(xiàng)目前期未考慮排他性條款。當(dāng)項(xiàng)目收益較好時(shí)，政府投資建設(shè)了并行的新橋，形成競爭狀態(tài)，投資方權(quán)益未得到充分保障；政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢(shì)施加的“建設(shè)增項(xiàng)”，使業(yè)主方增加了大量利益讓渡負(fù)擔(dān)；過橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制等。以彌補(bǔ)基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項(xiàng)目啟動(dòng)伊始就注定會(huì)遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，此期間PPP試點(diǎn)項(xiàng)目無論成功與否，都沒能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮逐漸歸于平息。2．現(xiàn)代意義發(fā)展階段:2003年至2013年（1）政策法規(guī)框架形成2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以建設(shè)部令第126號(hào)文件為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。中國式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。此階段，廣義PPP多以BOT或BT模式進(jìn)行。PPP項(xiàng)目仍然缺乏頂層設(shè)計(jì)，一切以地方政府短期實(shí)用目的優(yōu)先，各種問題依然延續(xù)。但成功的PPP經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過復(fù)制與改良，促進(jìn)了PPP理論發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在此階段得到逐步確立。（2）近年標(biāo)志性項(xiàng)目最近幾年P(guān)PP的標(biāo)志性項(xiàng)目是北京地鐵4號(hào)線和鳥巢。地鐵4號(hào)線項(xiàng)目將全部建設(shè)分為A、B兩個(gè)部分，A為沒有油水的洞體、車站等建設(shè)內(nèi)容，由政府投資；B為設(shè)備資產(chǎn)投資、有油水的運(yùn)營和維護(hù)，B部分吸引社會(huì)資本進(jìn)行PPP。B部分特許經(jīng)營SPV（京港地鐵公司）股權(quán)結(jié)構(gòu)為：港鐵股份49%，首創(chuàng)股份49%，京投2%。如果未來B部分油水太多，產(chǎn)生超額收益，政府將通過調(diào)整租金形式加強(qiáng)對(duì)超額收益的分配。國家體育場(chǎng)項(xiàng)目中，中信集團(tuán)出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯(lián)合體。聯(lián)合體與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司聯(lián)合成立SPV，由SPV負(fù)責(zé)組織體育場(chǎng)的建設(shè)、融資工作。聯(lián)合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經(jīng)營權(quán)；建設(shè)結(jié)束后由聯(lián)合體負(fù)責(zé)營運(yùn)30年，營運(yùn)期滿，聯(lián)合體將體育場(chǎng)移交北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。3．新一輪熱潮：2013年以后2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》經(jīng)國務(wù)院、財(cái)政部、住建部等相關(guān)部委同意，已于2015年1月公開征求意見。（1）國務(wù)院①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2013〕20號(hào)）②《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）③《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）④《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）⑤2014年10月，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求積極推廣PPP。（李克強(qiáng)：積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式）⑥2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）（2）財(cái)政部2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）。2014年10月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見稿）。2014年10月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）。2014年11月，《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）批準(zhǔn)成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個(gè)PPP合作示范項(xiàng)目名單和操作指南，確定了污水處理、供水等領(lǐng)域30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資約1800億元，其中22個(gè)項(xiàng)目是地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目。目前大部分示范項(xiàng)目進(jìn)展順利，比如：吉林市第六供水廠建設(shè)工程項(xiàng)目在作為PPP示范項(xiàng)目之前已經(jīng)簽約；安徽省池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項(xiàng)目在成為PPP示范項(xiàng)目后的一個(gè)月后（2014年12月）正式簽約；河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項(xiàng)目則在今年5月份簽約；南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠項(xiàng)目則計(jì)劃今年12月份正式簽約。2014年12月，《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）正式發(fā)布。2014年12月，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）正式發(fā)布。2015年4月，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）明確提出，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。2015年，財(cái)政部要完善PPP基金方案以及后續(xù)管理辦法；將分行業(yè)研究制定合同范本、合同指南、實(shí)施指引；將出臺(tái)PPP財(cái)政管理辦法。其中，中央級(jí)的引導(dǎo)示范性PPP基金已獲財(cái)政部審批，預(yù)計(jì)引導(dǎo)基金規(guī)模約為500億元，里面包含財(cái)政部出資的100億元和金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)400億元的支持。（3）發(fā)改委2014年5月，《國家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本投資項(xiàng)目的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕981號(hào)）正式發(fā)布。2014年12月，《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和通用合同指南（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）正式發(fā)布。發(fā)改委牽頭起草的“特許經(jīng)營法征求意見稿”立法工作正在積極推進(jìn)中。2015年4月18日，發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺(tái)，及時(shí)做好PPP項(xiàng)目的推介工作。發(fā)展改革委以各地已公布的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項(xiàng)目庫，集中向社會(huì)公開推介。本次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會(huì)資本可積極聯(lián)系參與。四、PPP的模式及范圍（一）各類PPP模式1．BOT模式BOT（Build－Operate－Transfer）即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營和維護(hù)。BOT主要有BOT、BOOT和BOO三種基本形式和十多種演變形式，如BT、TOT等。政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。在國際融資領(lǐng)域，BOT不僅僅包含了建設(shè)、運(yùn)營和移交的過程，更主要的是項(xiàng)目融資的一種方式，具有有限追索的特性。所謂項(xiàng)目融資是指以項(xiàng)目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項(xiàng)目融資與企業(yè)融資相對(duì)應(yīng)。通過項(xiàng)目融資方式融資時(shí)，銀行只能依靠項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較企業(yè)融資大得多，如果項(xiàng)目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項(xiàng)目結(jié)果往往比較復(fù)雜。為了實(shí)現(xiàn)這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費(fèi)用較高。上述所說的只能依靠項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目收入回收本金和利息就是無追索權(quán)的概念。在實(shí)際BOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府或項(xiàng)目公司的股東都或多或少地為項(xiàng)目提供一定程度的支持，銀行對(duì)政府或項(xiàng)目公司股東的追索只限于這種支持的程度，而不能無限的追索，因此項(xiàng)目融資經(jīng)常是有限追索權(quán)的融資。由于BOT項(xiàng)目具有有限追索的特性，BOT項(xiàng)目的債務(wù)不計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣項(xiàng)目公司股東可以為更多項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，所以受到了股本投標(biāo)人的歡迎而被廣泛應(yīng)用。在BOT投融資模式的實(shí)際運(yùn)用中，由于基礎(chǔ)設(shè)施種類、投融資回報(bào)方式、項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的不同等因素，已經(jīng)出現(xiàn)了不少變異模式。2．BT模式（1）BT模式是BOT模式的一種變換形式，BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)—移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)、非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。其含義是：政府通過合同約定，將擬建設(shè)的某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目授予企業(yè)法人投資，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，由企業(yè)法人負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資和建設(shè)。建設(shè)期滿驗(yàn)收合格后，政府按照等價(jià)有償?shù)脑瓌t向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)，向企業(yè)法人協(xié)議收購的過程。（2）目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項(xiàng)目融資的一種新模式。BT屬于BOT的一種演變形式，政府在項(xiàng)目建成后從民營機(jī)構(gòu)中購回項(xiàng)目（可一次支付也可分期支付）。與政府借貸不同，政府用于購買項(xiàng)目的資金往往是事后支付（可通過財(cái)政撥款，但更多的是通過運(yùn)營項(xiàng)目收費(fèi)來支付）；民營機(jī)構(gòu)用于建設(shè)的資金可自己出但更多的是獲取銀行的有限追索權(quán)貸款。如果建設(shè)資金不是從銀行借的有限追索權(quán)貸款的話，BT實(shí)際上是“墊資承包”或“延期付款”，已經(jīng)有點(diǎn)超出狹義項(xiàng)目融資的原有含義范疇。3．BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）模式這一模式在內(nèi)容和形式上與BOT沒有不同，僅在項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系上，項(xiàng)目設(shè)施建成后歸項(xiàng)目公司所有。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是BOT的主導(dǎo)思想；政府可以在法律上擁有對(duì)設(shè)施的所有權(quán)，只是在一定期限內(nèi)將設(shè)施交由發(fā)展商承建和經(jīng)營；這只是發(fā)展商的一種使用權(quán)，對(duì)設(shè)施并不擁有所有權(quán)，特許專營期限屆滿，又把設(shè)施移交給政府，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)設(shè)施的實(shí)際所有權(quán)。4．BTO（Build－Transfer－Own）模式這一模式與一般BOT模式的不同在于“經(jīng)營（Operate）”和“轉(zhuǎn)讓（Transfer）”發(fā)生了次序上的變化，即在項(xiàng)目設(shè)施建成后由政府先行償還所投入的全部建設(shè)費(fèi)用、取得項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)，然后按照事先約定由項(xiàng)目公司租賃經(jīng)營一定年限。例如：近年活躍于香港資本市場(chǎng)的消松角高速公路公司對(duì)其名下道路設(shè)施就采用了類似BOOT的投資經(jīng)營方式；國際惠民環(huán)保技術(shù)有限公司（WasteManagementInternationalpic）獲得的香港新界東南區(qū)一個(gè)垃圾填埋場(chǎng)項(xiàng)目，也是采用BTO模式，即建設(shè)、轉(zhuǎn)讓后再經(jīng)營的。5．BOO（Build－Own－Operate）模式其意思為某一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、擁有（所有）、經(jīng)營。在這一模式中，項(xiàng)目公司實(shí)際上成為建設(shè)、經(jīng)營某個(gè)特定基礎(chǔ)設(shè)施而不轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目設(shè)施財(cái)產(chǎn)權(quán)的純粹的私人公司。其在項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)所有權(quán)上與一般私人公司相同，但在經(jīng)營權(quán)取得、經(jīng)營方式上與BOT模式有相似之處，即項(xiàng)目主辦人是在獲得政府特許授權(quán)、在事先約定經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上，從事基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)和經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場(chǎng)的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對(duì)其名下道路設(shè)施就采用了類似BOO的投資經(jīng)營方式。6．ROT（Renovate－Operate－Transfer）模式其意思為重整、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。在這一模式中，重整是指在獲得政府特許授予專營權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)過時(shí)、陳舊的項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行改造更新；在此基礎(chǔ)上由投資者經(jīng)營若干年后再轉(zhuǎn)讓給政府。這是BOT模式適用于已經(jīng)建成、但已陳舊過時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目的一個(gè)變體，其差別在于“建設(shè)”變化為“重整”。7．POT（Purchase－Operate－Transfer）模式其意思為購買、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。購買，即政府出售已建成的、基本完好的基礎(chǔ)設(shè)施并授予特許專營權(quán)，由投資者購買基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的股權(quán)和特許專營權(quán)。這是BOT模式的變體，其與一般BOT的差別就在于“建設(shè)”變?yōu)椤百徺I”。上海黃浦江兩橋一隧（打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋）項(xiàng)目就是采用POT模式的典型例子。8．BOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）模式其意思為建設(shè)、擁有、經(jīng)營、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項(xiàng)目建成后，在授權(quán)期限內(nèi)，既直接擁有項(xiàng)目資產(chǎn)又經(jīng)營管理項(xiàng)目，但由于存在相當(dāng)高的風(fēng)險(xiǎn)，或非經(jīng)營管理原因的經(jīng)濟(jì)效益不佳，須由政府提供一定的補(bǔ)貼，授權(quán)期滿后將項(xiàng)目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。9．BLT（Build－Lease－Transfer）模式其意思為建設(shè)、租賃、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項(xiàng)目建成后將項(xiàng)目以一定的租金出租給政府，由政府經(jīng)營，授權(quán)期滿后，將項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。這一方式與融資租賃非常相似，僅是客體由一般的大宗設(shè)備換成了基礎(chǔ)設(shè)施而已。從BOT及其變異模式看，BOT投融資模式的核心內(nèi)容在于項(xiàng)目公司對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許專營權(quán)的獲得，以及特許專營權(quán)具體內(nèi)容的確定。而建設(shè)（重整、購買）、轉(zhuǎn)讓則可以視項(xiàng)目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財(cái)政資金不敷項(xiàng)目需求的困難，又能保證項(xiàng)目公司在經(jīng)營期間的獲益權(quán)和國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。政府通過項(xiàng)目特許權(quán)的授予，賦予私營機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營并獲取項(xiàng)目收益的權(quán)利，期限屆滿時(shí)項(xiàng)目設(shè)施移交給政府。同時(shí)，作為項(xiàng)目發(fā)起人的私營機(jī)構(gòu)除投資自有資金外，項(xiàng)目建設(shè)所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道，借款人還款來源限于項(xiàng)目收益，并以項(xiàng)目設(shè)施及其收益設(shè)定浮動(dòng)抵押為債務(wù)擔(dān)保。10．PFI（Private－Finance－Initiative）模式PFI（民間主動(dòng)融資）是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。BOT在特許權(quán)期滿后，所建資產(chǎn)必須無償?shù)匾平唤o政府擁有和管理。PFI在前期合同談判中會(huì)明確：合同期滿后，如果私人企業(yè)通過正常經(jīng)營未達(dá)到合同規(guī)定的收益，可以繼續(xù)擁有或通過續(xù)租的方式獲得運(yùn)營權(quán)。11．TOT模式其意思為移交、運(yùn)營、移交。政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。12．BLOT模式其意思為建造、租賃、營運(yùn)及移交。（二）我國PPP應(yīng)用范圍及模式選擇財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件的附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第十一條規(guī)定：項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。發(fā)改委〔2014〕2724號(hào)文件規(guī)定：合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式。1．項(xiàng)目適用范圍PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），該文件指出，在能源（燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱）、交通運(yùn)輸（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等）、水利、環(huán)境保護(hù)（資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、污水及垃圾處理）、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程（各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目）、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老（健康養(yǎng)老）、教育（教育培訓(xùn)）、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與。2．操作模式選擇（1）經(jīng)營性項(xiàng)目對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。（2）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。（3）非經(jīng)營性項(xiàng)目對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。五、PPP模式的意義《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）的發(fā)布，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義。（一）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。（二）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。具體來講：1．PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式從金融市場(chǎng)的角度來看，PPP項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。同時(shí)應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。2．降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)（1）通過成立SPV，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離PPP以特殊目的公司為載體。國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件提出，投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。財(cái)政部解答國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件中提到，對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任。據(jù)此國內(nèi)PPP項(xiàng)目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來實(shí)現(xiàn)。SPV是政府與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后移交給政府。同時(shí)，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益，未來還款主要依靠項(xiàng)目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資。財(cái)政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征。因此，PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）風(fēng)險(xiǎn)分配合理PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，降低風(fēng)險(xiǎn)，這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性，政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。3．實(shí)現(xiàn)了私人資本對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域的合理參與PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險(xiǎn)分散；私人部門對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營全程參與，其獲益途徑可以來自于項(xiàng)目運(yùn)營和特許權(quán)，也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等。因此，PPP模式有效解決了財(cái)政直接投資效率方面先天劣勢(shì)，同時(shí)在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險(xiǎn)。4．降低項(xiàng)目運(yùn)作成本公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。5．促進(jìn)了投資主體的多元化利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，私營部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，以提高工作效率。6．有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。地方債與融資平臺(tái)模式不得不改革。根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府債務(wù)10.9萬億，地方政府性債務(wù)17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億?？梢哉f，城投公司貸款模式是現(xiàn)在地方政府融資的主要模式，也是難以監(jiān)管的原因（相比發(fā)政府債券）。根據(jù)數(shù)據(jù)，省級(jí)政府債務(wù)占該省GDP比值的全國平均值為31.4%，最高的貴州接近80%。融資平臺(tái)償還能力嚴(yán)重依賴土地出讓金，形成地方政府與融資平臺(tái)全面押寶國家經(jīng)濟(jì)、尤其是土地經(jīng)濟(jì)上行的局面。即便是目前土地經(jīng)濟(jì)未有大的下跌，融資平臺(tái)已經(jīng)開始大量借新還舊（據(jù)中誠信國際數(shù)據(jù)，通過對(duì)1100家融資平臺(tái)公司統(tǒng)計(jì)，2011－2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏觀經(jīng)濟(jì)和土地經(jīng)濟(jì)未來有大的下跌，將形成地方債務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在的做法是清理存量債務(wù)、甄別現(xiàn)存政府債務(wù)，老的老辦法，新的新辦法，以平穩(wěn)過渡。未來的辦法是嚴(yán)控政府舉債的項(xiàng)目用途；嚴(yán)控貸款，走政府發(fā)債或PPP，同時(shí)將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。7．引導(dǎo)民營資本投向正確的領(lǐng)域在我國，大量的民間資本無處可流：（1）政府四萬億資金投在公共項(xiàng)目中，擠出民營資本；（2）近年來傳統(tǒng)資源類（如山西內(nèi)蒙的煤炭）行業(yè)、低級(jí)制造業(yè)（如廣東的低級(jí)制造業(yè)），或者因?yàn)榄h(huán)保安全、或因“騰籠換鳥”的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擠出民營資本；（3）兩大資本傳統(tǒng)流向——股市和樓市；（4）出入境投資海外，資本項(xiàng)目管制下國內(nèi)民營資本合法出境投資的成本過大。因?yàn)橐陨显?，無法停歇的民營資本涌向了脫離監(jiān)管的民間金融。但無實(shí)體投資而高利率空轉(zhuǎn)的民間金融將拖垮整個(gè)經(jīng)濟(jì)。民營資本無處去的同時(shí)，卻是政府負(fù)債過高…推動(dòng)PPP模式是政府順應(yīng)情勢(shì)的明智做法。只是需要放棄一些政府主導(dǎo)一切的官本位思想。8．PPP模式可以在一定程度上保證民營資本取得合理回報(bào)私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資項(xiàng)目的積極性，同時(shí)民營資本在政府監(jiān)督下經(jīng)營，可以保證項(xiàng)目收費(fèi)的合理性，取得合理回報(bào)而不是牟取暴利。六、PPP模式遵循的主要原則（一）轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位開展政府和社會(huì)資本合作，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。（二）因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。（三）合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。（五）完善機(jī)制，營造公開透明的政策環(huán)境從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。七、我國PPP案例分析項(xiàng)目發(fā)起：財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。發(fā)改委要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報(bào)送PPP項(xiàng)目，建立發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫（項(xiàng)目拿到發(fā)改委批文、財(cái)政批文并進(jìn)入PPP項(xiàng)目名錄）。（一）PPP模式之一1．項(xiàng)目特點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)期盈利穩(wěn)定，作為長期持有資產(chǎn)優(yōu)良，如部分供水、污水處理、垃圾處理項(xiàng)目。最傳統(tǒng)的BOT，真正意義上的PPP項(xiàng)目。2．股權(quán)合作政府授權(quán)企業(yè)與我方均以真股形式合作；有的項(xiàng)目可以部分假股真?zhèn)姆绞健?．收入預(yù)測(cè)收費(fèi)單價(jià)與收入預(yù)測(cè)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分收費(fèi)價(jià)格政策，并需要第三方專業(yè)公司提供收入預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。4．特許經(jīng)營收入調(diào)整機(jī)制特許經(jīng)營期限長，運(yùn)營效益受到多方面因素的影響，與政府監(jiān)管部門達(dá)成科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵。5．投資退出方式長期持有＋資產(chǎn)證券化。長期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵(lì)范圍，同時(shí)降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)。（二）PPP模式之二1．項(xiàng)目特點(diǎn)項(xiàng)目為市政交通節(jié)點(diǎn)性工程，如橋梁、隧道；項(xiàng)目后期需要比較專業(yè)的維護(hù)，政府違約風(fēng)險(xiǎn)較大；本身不具備產(chǎn)生現(xiàn)金流的功能。2．項(xiàng)目收入項(xiàng)目本身并不具備使用者付費(fèi)等特征；政府以購買公共服務(wù)的形式，在10－30年內(nèi)支付投資者投資成本＋合理回報(bào)。（類似于污水處理）3．投資退出方式長期持有＋資產(chǎn)證券化。長期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵(lì)范圍，降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)。（三）PPP模式之三1．項(xiàng)目特點(diǎn)項(xiàng)目多為高速公路、軌道交通等投資體量巨大，投資回收期特別長，項(xiàng)目預(yù)期收益不穩(wěn)定。2．項(xiàng)目股權(quán)我方以“真股＋假股”的形式與政府企業(yè)合作；假股部分政府企業(yè)回購，我方收取固定回報(bào)，真股部分長期持有，一般情況而言，施工利潤覆蓋真股部分投資額。3．法律文件發(fā)改委、財(cái)政批文，確保項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目名單。4．風(fēng)險(xiǎn)防范假股部分需要有效的擔(dān)保條件；投資協(xié)議及項(xiàng)目公司章程要充分維護(hù)我方真股部分投資權(quán)益?！景咐恳猿笮蜏?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（總投資100億元以上），城市軌道交通項(xiàng)目為例。軌道交通項(xiàng)目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利，針對(duì)這一難題，采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項(xiàng)目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的投融資模式。方案設(shè)計(jì)：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）＋投融資建設(shè)（BT）組合的模式。（1）項(xiàng)目投資建設(shè)軌道交通項(xiàng)目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30%，為30億元。A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設(shè)合同》，并獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，投資建設(shè)完成后由政府在3－5年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)B部分的投資建設(shè)。（2）A部分資產(chǎn)租賃投資方單獨(dú)投資建設(shè)的A部分建設(shè)完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。（3）特許經(jīng)營（A＋B兩部分資產(chǎn)）政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分項(xiàng)目資產(chǎn)）的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收B部分的投資。（4）B部分資產(chǎn)移交特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。（5）復(fù)合PPP模式框架圖（6）模式設(shè)計(jì)理由采用復(fù)合PPP模式，即公私合作制＋投融資建設(shè)組合的模式，主要考慮到國家層面政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益及政府建設(shè)資金缺乏等幾個(gè)方面因素。①PPP模式是國務(wù)院層面大力推行模式，本模式設(shè)計(jì)中以PPP模式為核心，提領(lǐng)整個(gè)項(xiàng)目合作框架，使得項(xiàng)目合法性、融資落地及后期運(yùn)營規(guī)范等方面都更具有保障性。②若整個(gè)項(xiàng)目（A、B兩部分投資）都采用單一PPP模式，項(xiàng)目的投資回收期太長（B部分46億元投資，項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計(jì)超過30年，是任何企業(yè)都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。③此外，若整個(gè)項(xiàng)目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項(xiàng)目達(dá)到一個(gè)合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補(bǔ)貼費(fèi)用大大增加，巨額補(bǔ)貼會(huì)造成不利的社會(huì)影響。④就項(xiàng)目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現(xiàn)實(shí)。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時(shí)，政府也減輕了項(xiàng)目建設(shè)資金壓力。⑤項(xiàng)目A部分投融資建設(shè)方式也可適當(dāng)變形，如采取投融資建造+土地聯(lián)動(dòng)的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。（7）模式重點(diǎn)說明①合法性文件投資方投融資建設(shè)A部分項(xiàng)目政府應(yīng)通過人大決議，并列入財(cái)政年度預(yù)算；特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)文件。②特許經(jīng)營公司股權(quán)在特許經(jīng)營公司中，我方股權(quán)比例應(yīng)低于50%，原因在于我方只是參與項(xiàng)目的運(yùn)營，而非主導(dǎo)，控股方應(yīng)為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。③項(xiàng)目融資項(xiàng)目資本金部分可考慮引入信托、資管計(jì)劃及保險(xiǎn)資金等多種形式。項(xiàng)目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實(shí)力雄厚的銀行對(duì)接，研究銀團(tuán)貸款落地的問題。④招標(biāo)方式《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）⑤項(xiàng)目A、B兩部分的分割不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價(jià)政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎(chǔ)比例上進(jìn)行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟(jì)特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。⑥票價(jià)與客流預(yù)測(cè)票價(jià)與客流預(yù)測(cè)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分溝通票價(jià)政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。⑦特許經(jīng)營收入調(diào)整機(jī)制項(xiàng)目投資體量大，特許經(jīng)營期限長，運(yùn)營效益受到多方面因素的影響，科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵。a．票價(jià)調(diào)整機(jī)制在政府核定票價(jià)與社會(huì)投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的商業(yè)化票價(jià)之間，建立科學(xué)、合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。政府核定票價(jià)：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價(jià)。商業(yè)化票價(jià)：政府核定票價(jià)基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營成本緊密相關(guān)的電價(jià)、工資、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)，建立票價(jià)調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計(jì)算出來的票價(jià)為商業(yè)票價(jià)。政府核定票價(jià)與商業(yè)票價(jià)之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項(xiàng)目運(yùn)營成本的正常變化。票價(jià)調(diào)整機(jī)制的核心是解決特許經(jīng)營公司運(yùn)營成本正常增長的問題。b．租金調(diào)整機(jī)制A部分投資建設(shè)完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項(xiàng)目特許經(jīng)營期，租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)運(yùn)營收益的手段：實(shí)際客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例時(shí)，政府減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測(cè)客流一定比例時(shí)，政府提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金調(diào)整機(jī)制的核心是解決客流波動(dòng)對(duì)特許經(jīng)營造成較大風(fēng)險(xiǎn)的問題。⑧投資退出機(jī)制在實(shí)際客流與預(yù)測(cè)客流嚴(yán)重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。⑨資源整合一般投資人須與與軌道運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并形成聯(lián)合體參與特許項(xiàng)目的投資建設(shè)，可大大增強(qiáng)對(duì)政府的項(xiàng)目談判地位，同時(shí)也有助于提高項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營管理效率。第二部分

我國現(xiàn)行PPP模式相關(guān)主要政策解讀一、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）發(fā)展的制度體系，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下。（一）積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作1．開展項(xiàng)目示范地方各級(jí)財(cái)政部門要向本級(jí)政府和相關(guān)行業(yè)主管部門大力宣傳政府和社會(huì)資本合作模式的理念和方法，按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏的原則，科學(xué)評(píng)估公共服務(wù)需求，探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式新建或改造一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。財(cái)政部將統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行示范，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)、提煉、完善制度體系。2．確定示范項(xiàng)目范圍適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。3．加強(qiáng)示范項(xiàng)目指導(dǎo)財(cái)政部將通過建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫為地方提供參考案例。對(duì)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié)，為地方財(cái)政部門提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。4．完善項(xiàng)目支持政策財(cái)政部將積極研究利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對(duì)示范項(xiàng)目提供資本投入支持。同時(shí)，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等金融服務(wù)。地方各級(jí)財(cái)政部門可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。在與社會(huì)資本協(xié)商確定項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)各種形式的資金支持給予統(tǒng)籌，綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等因素合理確定資金支持方式和力度，切實(shí)考慮社會(huì)資本合理收益。（二）切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能1．著力提高財(cái)政管理能力政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專業(yè)性強(qiáng)。地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)財(cái)稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項(xiàng)目采購、預(yù)算管理、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制、績效評(píng)價(jià)等有效管理方式，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展，提升資金使用效益和公共服務(wù)水平。同時(shí)，注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。2．認(rèn)真做好項(xiàng)目評(píng)估論證地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證。評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，或者降低項(xiàng)目成本。項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。3．規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴地方各級(jí)財(cái)政部門要依托政府采購信息平臺(tái)，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購的政府采購方式。地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。要綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)?？裳?qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程。4．細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。財(cái)政部將在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定政府和社會(huì)資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本。在訂立具體合同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。5．完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級(jí)財(cái)政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。6．健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)中長期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。7．穩(wěn)步開展項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)省級(jí)財(cái)政部門要督促行業(yè)主管部門，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。（三）加強(qiáng)組織和能力建設(shè)1．推動(dòng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)省級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，履行政府和社會(huì)資本合作政策制訂、項(xiàng)目儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障。2．持續(xù)開展能力建設(shè)地方各級(jí)財(cái)政部門要著力加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施能力建設(shè)，注重培育專業(yè)人才。同時(shí)，大力宣傳培訓(xùn)政府和社會(huì)資本合作的工作理念和方法，增進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí)，形成良好的社會(huì)氛圍。3．強(qiáng)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求。同時(shí)，要與有關(guān)部門建立高效、順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力，確保順利實(shí)施。對(duì)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)及時(shí)報(bào)告財(cái)政部。二、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第一章

總則第一條

為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（Public－PrivatePartnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。第二條

本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。第三條

本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。第四條

財(cái)政部門應(yīng)本著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會(huì)資本合作管理工作。各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會(huì)資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)。第五條

各參與方應(yīng)按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。第二章

項(xiàng)目識(shí)別第六條

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。（1）政府發(fā)起財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。（2）社會(huì)資本發(fā)起社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。第七條

財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。對(duì)于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。產(chǎn)出說明，是指項(xiàng)目建成后項(xiàng)目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績效水平等。第八條

財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。全生命周期（WholeLifeCycle），是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。公共部門比較值（PublicSectorComparator，PSC），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。物有所值（ValueforMoney，VFM），是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。第九條

為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。第三章

項(xiàng)目準(zhǔn)備第十條

縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。第十一條

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，依次對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行介紹：（1）項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。（2）風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。（3）項(xiàng)目運(yùn)作方式項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。委托運(yùn)營（Operations&Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。管理合同（ManagementContract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。建設(shè)—運(yùn)營—移交（Build－Operate－Transfer，BOT），是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。建設(shè)—擁有—運(yùn)營（Build－Own－Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（Transfer－Operate－Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。改建—運(yùn)營—移交（Rehabilitate－Operate－Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。（4）交易結(jié)構(gòu)交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。使用者付費(fèi)（UserCharge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助（ViabilityGapFunding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。政府付費(fèi)（GovernmentPayment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（AvailabilityPayment）、使用量付費(fèi)（UsagePayment）和績效付費(fèi)（PerformancePayment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。（5）合同體系合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。（6）監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。（7）采購方式選擇項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。第十二條

財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。第四章

項(xiàng)目采購第十三條

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。第十四條

資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競爭的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。第十五條

項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請(qǐng)、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方