義務(wù)教育均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍差距

義務(wù)教育均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍差距

自2007年以來(lái)，江蘇省采取了多項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)教育的政策，如優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校的“學(xué)?！?、骨干教師的遠(yuǎn)程管理、著名教師的遠(yuǎn)程教育、學(xué)生在蘇北農(nóng)村的教育等。目前，該省基本上形成了蘇南地區(qū)、蘇北和城市支持農(nóng)村的良好局面。但從全國(guó)或省域范圍來(lái)看城鄉(xiāng)師資水平的均衡,主流更多表現(xiàn)為向條件優(yōu)越城市的單向師資流動(dòng)。為此,筆者以江蘇省某縣(以下簡(jiǎn)稱B縣)為例,對(duì)該縣農(nóng)村小學(xué)師資隊(duì)伍的流動(dòng)狀況進(jìn)行分析,尋找城鄉(xiāng)中小學(xué)教師流動(dòng)中存在的問(wèn)題,并提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議。(1)一、b縣的基本情況中小學(xué)教師流動(dòng)是指中小學(xué)教師基于一定的原因,從城鄉(xiāng)學(xué)校組織中游離出來(lái)或從一所學(xué)校到另一所學(xué)校的過(guò)程或現(xiàn)象,主要有流進(jìn)與流出兩大類別。B縣地處蘇北平原,屬農(nóng)業(yè)大縣,人口約115萬(wàn)。至2009年9月,B縣有小學(xué)103所,教職工3888人,專任教師3558人,在校小學(xué)生47003人。除縣政府所在地城區(qū)小學(xué)和縣直屬小學(xué)外,全縣農(nóng)村中心小學(xué)22所,村一級(jí)定點(diǎn)完小78所,農(nóng)村小學(xué)占全縣小學(xué)總數(shù)的絕大部分。筆者調(diào)查顯示,B縣農(nóng)村教育教師隊(duì)伍流動(dòng)具有明顯的不對(duì)稱性流動(dòng)的特點(diǎn)。1.農(nóng)村學(xué)校師資難保留在教師資源配置過(guò)程中,B縣農(nóng)村中小學(xué)師資流動(dòng)的不對(duì)稱性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面,為解決初中、高中教師短缺問(wèn)題,層層抽調(diào)青年教師拔高使用,形成農(nóng)村骨干教師按農(nóng)村學(xué)校———縣鎮(zhèn)學(xué)校———城市學(xué)?！?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校的方向進(jìn)行逆向流動(dòng)的“強(qiáng)出”現(xiàn)象;另一方面,招錄的新教師按學(xué)歷高低或考試成績(jī)高低與學(xué)校層次相對(duì)應(yīng)進(jìn)行配置,好教師進(jìn)好學(xué)校,差教師進(jìn)差學(xué)校。將部分業(yè)務(wù)素質(zhì)較低的教師從縣鎮(zhèn)學(xué)?！跋路拧钡睫r(nóng)村學(xué)校,從地理環(huán)境較好的學(xué)校被安置到相對(duì)偏僻的學(xué)校,從高一級(jí)學(xué)校被安置到低一級(jí)學(xué)校。由此引發(fā)的農(nóng)村中小學(xué)師資的“弱進(jìn)”現(xiàn)象,使得處于教育最低線的農(nóng)村中小學(xué)師資力量越來(lái)越弱。2007年至2009年3年間,B縣C鄉(xiāng)、D鎮(zhèn)共補(bǔ)充教職工108人,除去調(diào)出和退休,實(shí)際增長(zhǎng)為負(fù)28人。在調(diào)入的33名教職工中,有8名為因落實(shí)政策被安置的原農(nóng)(鹽)場(chǎng)子弟學(xué)校職工。而同期B縣3所縣城小學(xué)凈增加109名專任教師,除新分配的32名畢業(yè)生,調(diào)入的115名教師全是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)骨干教師。農(nóng)村學(xué)校教師流向城鎮(zhèn)學(xué)校不斷充實(shí)城鎮(zhèn)學(xué)校的師資隊(duì)伍,使城鎮(zhèn)學(xué)校的教學(xué)學(xué)科結(jié)構(gòu)得到了相應(yīng)的改善。城鎮(zhèn)學(xué)校可以根據(jù)自己學(xué)校的學(xué)科教師配置情況決定所需學(xué)科教師的崗位人數(shù),制定相應(yīng)的招聘計(jì)劃,充實(shí)所缺的學(xué)科崗位,進(jìn)而達(dá)到各學(xué)科師資配置的平衡,促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展。而城鎮(zhèn)學(xué)校的教師基本上是“只進(jìn)不出”,即使是某些學(xué)科的教學(xué)人員嚴(yán)重超編也難以將富余的師資去填補(bǔ)農(nóng)村學(xué)校師資的不足。從縣城學(xué)校流向農(nóng)村學(xué)校的教師遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村流向縣城學(xué)校的,農(nóng)村學(xué)校每年流失的教師難以得到補(bǔ)充,難以做到學(xué)科結(jié)構(gòu)上的平衡。這使得教師資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。2.農(nóng)村學(xué)校流生潮農(nóng)村中小學(xué)骨干教師大量外流的同時(shí),并沒(méi)有新的師資及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)來(lái),由此造成了城鄉(xiāng)中小學(xué)師資之間的巨大差異。優(yōu)質(zhì)教師資源的流失,引發(fā)了家長(zhǎng)對(duì)弱師資條件下的農(nóng)村學(xué)校的信任危機(jī)。為了讓自己的孩子能有更好的發(fā)展前景,有些家長(zhǎng)寧愿交借讀費(fèi)也要讓孩子到城鎮(zhèn)學(xué)校去讀書。而城鎮(zhèn)學(xué)校接收農(nóng)村的學(xué)生,既可以讓自己在升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)優(yōu)勢(shì),又可以通過(guò)收取價(jià)格不低的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等額外費(fèi)用來(lái)增加學(xué)校的辦學(xué)資金。這就引發(fā)了農(nóng)村中小學(xué)生源的外流,造成農(nóng)村學(xué)校“流生潮”的發(fā)生。一些農(nóng)村有將近一半甚至更高比例的學(xué)齡兒童外流到城鎮(zhèn)地區(qū)就讀,這更加劇了農(nóng)村教育發(fā)展的難度?？梢哉f(shuō),“流生潮”正是骨干教師流失的“漣漪效應(yīng)”。沒(méi)有了好的師資與生源,要提高農(nóng)村學(xué)校教學(xué)質(zhì)量,縮小城鄉(xiāng)教育差距也就難上加難。3.農(nóng)村的教育人才匱乏隨著B縣城規(guī)模的擴(kuò)張,縣城小學(xué)辦學(xué)規(guī)模不斷發(fā)展,部分學(xué)科教師日趨緊缺。近幾年來(lái),B縣每年都公開招考,從農(nóng)村小學(xué)挑選骨干教師充實(shí)到縣城幾所小學(xué),總?cè)藬?shù)為134人,同期農(nóng)村小學(xué)共充實(shí)新師范畢業(yè)生296人,兩者相抵,農(nóng)村小學(xué)實(shí)際補(bǔ)充新教師162人,平均每年只有32人。2007年,B縣對(duì)縣城各學(xué)校抽借用農(nóng)村學(xué)校教師進(jìn)行全面清理,所有抽借用人員一律被退回原學(xué)校,造成借用學(xué)校教學(xué)人員驟然緊張,不得不通過(guò)面向全縣招錄加以充實(shí),公開招考使得農(nóng)村教師有了“考而優(yōu)則進(jìn)城”的機(jī)會(huì)。在對(duì)B縣一所中心小學(xué)40歲以下的21名教師的問(wèn)卷調(diào)查中,對(duì)于“現(xiàn)有一機(jī)會(huì)調(diào)你到縣城小學(xué)工作,你是否愿意?”這一問(wèn)題,只有3人選擇“否”。農(nóng)村學(xué)校教師調(diào)動(dòng)成功往往需要投入大量的時(shí)間、精力與財(cái)力,這無(wú)疑會(huì)在一定程度上影響教師正常的教育教學(xué)活動(dòng)。這種“劫貧濟(jì)富”選調(diào)教師進(jìn)城的行為,助推了農(nóng)村中小學(xué)教師的不對(duì)稱性流動(dòng),加劇了城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教師資源的“貧富”懸殊,使得弱者更弱,強(qiáng)者更強(qiáng)。因此,從某種意義上說(shuō),城鎮(zhèn)學(xué)校的發(fā)展是在犧牲農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。4.農(nóng)村小學(xué)教師隊(duì)伍的活力和進(jìn)取心能力不足“后教師流動(dòng)”現(xiàn)象是優(yōu)秀師資外流達(dá)到其本身最大流動(dòng)限度后所存在的狀態(tài),即長(zhǎng)期不進(jìn)人也不出人,教師隊(duì)伍沒(méi)有流動(dòng)或流動(dòng)很少,形成一種超穩(wěn)定或過(guò)度穩(wěn)定現(xiàn)象,表現(xiàn)為教師思想僵化、年齡斷層突出、教育教學(xué)水平不高,整個(gè)隊(duì)伍缺少活力和進(jìn)取心。以B縣E鎮(zhèn)為例,在一所農(nóng)村小學(xué)任教達(dá)6年以上的教師人數(shù)比例,中心小學(xué)是50.00%,而村小高達(dá)83.78%。而這83.78%的教師中,任教10年以上的有15人,20年以上的有3人,1人任教達(dá)30年以上。其中許多教師是來(lái)自該鎮(zhèn)撤并的村小,大部分教師甚至到鎮(zhèn)中心小學(xué)交流的機(jī)會(huì)都從未有過(guò),更談不上走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)去學(xué)習(xí)交流。農(nóng)村小學(xué)教師的教育視野的開闊、教學(xué)理念的更新以及教學(xué)方法的改進(jìn)受到嚴(yán)重束縛。由于長(zhǎng)期留守在農(nóng)村學(xué)校的往往是業(yè)務(wù)水平一般的教師,工作上缺乏進(jìn)取心,被動(dòng)應(yīng)付教學(xué),這種狀態(tài)如果持續(xù)下去,必然會(huì)影響教育教學(xué)工作的順利開展,進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)教育差距。二、b縣城鄉(xiāng)中小學(xué)教師不平等流動(dòng)的原因分析1.農(nóng)村低保政策與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的城鄉(xiāng)差異,是農(nóng)村小學(xué)教師資源配置失衡源所在。一方面,在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,國(guó)家將更多的資金用于支持工業(yè)化和城市發(fā)展,而對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足,忽視農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立,農(nóng)民在占有公共物品和享有社會(huì)福利等社會(huì)資源中處于劣勢(shì),生活環(huán)境和工作環(huán)境都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市;另一方面,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)了城鄉(xiāng)戶籍壁壘,將就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女教育等公民權(quán)益同戶口掛鉤,在人口流動(dòng)、勞動(dòng)就業(yè)、教育、財(cái)產(chǎn)和社會(huì)保障等諸多方面形成了對(duì)農(nóng)民的不平等。長(zhǎng)期以來(lái)存在的農(nóng)村中小學(xué)教師的“弱進(jìn)強(qiáng)出”現(xiàn)象正是這種制度壁磊所致。2.農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)近年來(lái),B縣對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入在逐年增加,但整體上仍嚴(yán)重不足。醫(yī)藥費(fèi)、地方性補(bǔ)貼等還未能真正落實(shí),雖然稅費(fèi)改革后國(guó)家實(shí)行了新的“以縣為主”的教育投入體制,改“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”為“農(nóng)村教育政府辦”,但由于在農(nóng)村義務(wù)教育投資中存在“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”和“責(zé)任缺失”的問(wèn)題,給農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):一是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足,經(jīng)費(fèi)缺口加大;二是公共財(cái)政投入不足,主渠道得不到保障;三是經(jīng)費(fèi)比例在區(qū)域和城鄉(xiāng)間嚴(yán)重不平衡等。(P.162)在這樣嚴(yán)重失衡的經(jīng)費(fèi)投入下,處在義務(wù)教育最邊緣的農(nóng)村小學(xué)的經(jīng)費(fèi)情況可想而知,教師“留不住”“進(jìn)不來(lái)”,量少質(zhì)弱,形成了農(nóng)村教師為追求更高收益向經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、待遇相對(duì)好的城區(qū)學(xué)校的負(fù)向流動(dòng)局面。3.大量?jī)?yōu)秀教師加入機(jī)制,增加了農(nóng)村學(xué)校的師資力量近年來(lái),隨著農(nóng)村生源不斷流入,B縣城鎮(zhèn)中小學(xué)辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,對(duì)師資的需求逐年遞增。學(xué)校在招聘大學(xué)畢業(yè)生、研究生的同時(shí),城鎮(zhèn)學(xué)校更愿意從本地農(nóng)村學(xué)校中選拔那些教學(xué)能力突出、能挑重任的優(yōu)秀教師來(lái)充實(shí)教師隊(duì)伍。同時(shí),城市中快速發(fā)展的民辦學(xué)校除了大量使用離退休教師外,還通過(guò)高待遇等吸引了農(nóng)村學(xué)校的大量?jī)?yōu)秀教師,這也促使許多農(nóng)村地區(qū)骨干教師流入民辦學(xué)校。這些都在無(wú)形中加大了城鄉(xiāng)師資間的差距。4.城鎮(zhèn)學(xué)校教師超編、有成u活隨著人才市場(chǎng)化觀念的逐步確立,教育領(lǐng)域的人才流動(dòng)也被大眾所認(rèn)同,這為農(nóng)村學(xué)校骨干教師追求更大的發(fā)展空間提供了機(jī)會(huì)。擇優(yōu)聘用使優(yōu)秀教師大多集中到城鎮(zhèn)的好學(xué)校,但由于“人往高處走”心理的存在,引發(fā)了城鎮(zhèn)學(xué)校教師能進(jìn)不能出,或者進(jìn)多出少的現(xiàn)象,城鎮(zhèn)學(xué)校教師嚴(yán)重超編。而目前已有的教育人事管理政策尚難以把優(yōu)秀骨干師資從城鎮(zhèn)學(xué)校導(dǎo)向到農(nóng)村地區(qū)學(xué)校,造成骨干師資從農(nóng)村單向流動(dòng)到城鎮(zhèn)。三、義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)均衡發(fā)展已成為新時(shí)期基礎(chǔ)教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視基礎(chǔ)教育工作,先后出臺(tái)了一系列政策措施,不斷推進(jìn)農(nóng)村教育的改革和發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)教育差距。作為影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素,城鄉(xiāng)中小學(xué)師資的均衡是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)。探尋促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師合理流動(dòng)的有效策略,是城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的必然要求。1.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡教師的流動(dòng)是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然,符合人才發(fā)展與尊重人才選擇的客觀要求,是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的重要途徑。但同時(shí)也必須清楚地認(rèn)識(shí)到,合理的教師流動(dòng)才有利于教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。大量農(nóng)村骨干優(yōu)秀教師單向流動(dòng)的直接結(jié)果是農(nóng)村師資的流失與低質(zhì),是在用農(nóng)村教育的質(zhì)量下滑換取城鎮(zhèn)教育質(zhì)量的提高。農(nóng)村基礎(chǔ)教育因教師短缺或素質(zhì)不高而長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài),更難吸引優(yōu)秀師資與優(yōu)秀生源,城鎮(zhèn)與農(nóng)村教育就分別處于兩個(gè)不同層次的循環(huán)圈中,這種循環(huán)狀態(tài)若長(zhǎng)期存在下去,則好的越好,差的越差,顯然有悖于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。因此,各級(jí)政府、教育行政部門、學(xué)校以至全社會(huì)都必須正確認(rèn)識(shí)中小學(xué)教師流動(dòng)現(xiàn)象,采取切實(shí)措施解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師的不對(duì)稱性流動(dòng)問(wèn)題。2.明確、完善學(xué)校財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,建設(shè)資金保障體系義務(wù)教育均衡發(fā)展作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一,是教育公平的重要體現(xiàn)。政府作為實(shí)現(xiàn)教育公平的第一責(zé)任人,必須制定合理有效的政策,加強(qiáng)對(duì)教師流動(dòng)的引導(dǎo)。首先,市、縣兩級(jí)政府在確保所有學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,改變過(guò)去以城市為中心的資源配置方式,在政策層面要凸顯對(duì)農(nóng)村、偏遠(yuǎn)、貧困、落后地區(qū)和薄弱學(xué)校的扶持傾向,特別加大薄弱學(xué)校的資金扶持力度,做到建設(shè)資金優(yōu)先安排、重點(diǎn)保證,努力縮小基礎(chǔ)教育階段學(xué)校之間的差距。使有限的教育資源得到合理、高效的分配使用,逐步縮小城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的辦學(xué)條件上的差距。其次,要進(jìn)一步明確、完善教師輪崗制度。建立一套詳盡合理的輪崗教師實(shí)施、考核和評(píng)價(jià)制度,加強(qiáng)教師輪崗制度的可操作性。引進(jìn)師徒制,建立系統(tǒng)的幫扶目標(biāo),并對(duì)完成質(zhì)量與實(shí)效進(jìn)行檢測(cè),通過(guò)嚴(yán)格要求與優(yōu)厚待遇的結(jié)合,推進(jìn)教師輪崗制度的整體提升、學(xué)校教學(xué)質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育教師的保障不公平的待遇分配是農(nóng)村教師外向流動(dòng)的直接動(dòng)因之一,同時(shí)也成為現(xiàn)階段實(shí)施教師定期輪換流動(dòng)制最大的障礙。只有逐步完善和落實(shí)農(nóng)村教師工資及津補(bǔ)貼制度,切實(shí)保障并不斷提高農(nóng)村教師待遇,才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動(dòng),促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。中央和省級(jí)財(cái)政要在盡快解決歷史形成的教師工資拖欠問(wèn)題基礎(chǔ)上,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,支持地方進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育教師工資待遇的保障政策與機(jī)制。首先,明確各級(jí)政府在教師工資待遇保障方面的具體責(zé)任。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,中央負(fù)責(zé)撥付全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行的工資待遇所需資金,并逐步提高這一比例。省、市、縣各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)撥付依據(jù)國(guó)家工資待遇政策,根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而制定的工資待遇部分。其次,各級(jí)政府要不斷完善城鄉(xiāng)中小學(xué)教師收入分配制度,在實(shí)行基本工資待遇統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,實(shí)施等級(jí)制的地方性教師津補(bǔ)貼制度,減少不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地域間教師收入待遇的差距,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低農(nóng)村地區(qū)教師的工資待遇不低于甚至高于城市教師的平均水平。再次,要不斷落實(shí)完善農(nóng)村中小學(xué)教師的社會(huì)保障制度,將農(nóng)村中小學(xué)教師的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等全額納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,以保障農(nóng)村中小學(xué)教師能享受到與城市教師同樣標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇,使不同地區(qū)、不同學(xué)校教師實(shí)際收入保持均衡狀態(tài)。此外,還要建立以各級(jí)政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育教師培訓(xùn)財(cái)政投入制度,以保障農(nóng)村教師的培訓(xùn)進(jìn)修權(quán)的平等享受?？赏ㄟ^(guò)師范生“頂崗實(shí)習(xí)”等方式每年定期選派一批農(nóng)村教師脫產(chǎn)進(jìn)修,提高農(nóng)村教師的教育教學(xué)能力,給農(nóng)村教師更多的職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì),以整體提高農(nóng)村教師的業(yè)務(wù)水平,培養(yǎng)出農(nóng)村基層學(xué)校的優(yōu)秀教師群體,為真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍的均衡打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。4.加強(qiáng)師資培養(yǎng),健全教師隊(duì)伍為有效促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展,在不斷深化教師聘任、編制分配、離退休制度等教育人事制度改革,從宏觀層面控制各校及地區(qū)的教師資源配置的同時(shí),必須采取有效措施吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村地區(qū)從教。首先,要進(jìn)一步完善特崗教師政策和下鄉(xiāng)支教政策。要嚴(yán)格特崗教師資格準(zhǔn)入制度,建立支教教師選拔制度,細(xì)化特崗教師、支教教師的崗位責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),健全考核制度,加強(qiáng)督促與指導(dǎo),建立良性的特崗教師進(jìn)出機(jī)制及支教隊(duì)伍循環(huán)機(jī)制。其次,