治理理論視角下基層政府養(yǎng)犬管理存在的問題及對(duì)策研究-以普洱市思茅區(qū)為例

摘要近年來，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，動(dòng)物的社會(huì)功能發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，越來越多居民將寵物犬只視為重要的伴侶、家人和精神支柱。隨著“寵物熱”升溫，也引發(fā)一系列社會(huì)爭(zhēng)議和管理問題。在普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬，不可避免地會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染和疾病傳播，存在一系列社會(huì)問題。養(yǎng)犬管理的問題及對(duì)策研究有助于客觀評(píng)價(jià)寵物犬只管理的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，深入了解問題根源，有利于緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。本文從治理理論視角出發(fā)，通過對(duì)普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，分析當(dāng)前養(yǎng)犬管理存在的問題，提出提升普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理能力的對(duì)策，完善養(yǎng)犬管理制度，提高養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬意識(shí)，多渠道開展文明養(yǎng)犬宣傳活動(dòng)，健全職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立多元化監(jiān)督機(jī)制。關(guān)鍵詞：基層政府；養(yǎng)犬管理；城市治理

AbstractIn

recent

years,

with

the

gradual

adjustment

of

China's

social

structure,

great

changes

have

taken

place

in

the

social

functions

of

animals.

More

and

more

residents

regard

pet

dogs

as

important

partners,

families

and

spiritual

pillars.

With

the

"pet

fever"

heating

up,

it

has

also

triggered

a

series

of

social

disputes

and

management

problems.

Raising

dogs

in

Simao

District

of

Pu'er

City

will

inevitably

lead

to

environmental

pollution

and

disease

transmission,

potentially

a

series

of

social

problems.

The

research

on

dog

management

problems

and

countermeasures

is

helpful

to

solve

the

problems

of

dog

management

in

China,

objectively

evaluate

the

current

situation

and

trend

of

pet

dog

management

in

China,

and

deeply

understand

the

root

causes

of

the

problems.Provide

policy

support

from

the

perspective

of

learning

governance

theory

and

domestic

dog

governance,

lay

a

solid

foundation

for

solving

the

existing

pet

dog

governance

problems,

and

put

forward

countermeasures

and

suggestions.

Taking

Simao

District

of

Pu'er

City

as

an

example,

this

paper

studies

the

countermeasures

around

the

problem

of

dog

governance,

uses

the

governance

theory

to

solve

the

specific

practical

problems

in

the

economy

and

society,

narrow

the

gap

between

the

problem

of

dog

ownership

and

the

countermeasures,

analyzes

the

causes

of

the

problem

of

urban

pet

dog

governance,

puts

forward

specific

rectification

suggestions,

gives

full

play

to

the

leading

and

supporting

role

of

the

government

in

the

society

and

the

market,Improve

the

dog

management

system,

raise

the

awareness

of

civilized

dog

raising,

carry

out

civilized

dog

raising

publicity

activities

through

multiple

channels,

improve

the

linkage

mechanism

of

functional

departments,

and

establish

a

diversified

supervision

mechanism.Keywords:Local

Government;Dog

management;Urbangovernance

目錄TOC\o"1-3"\h\u17167一、引言 一、引言（一）選題背景改革開放以來，人民物質(zhì)生活水平不斷提高，城鄉(xiāng)二次元分工社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步快速發(fā)展。但是，城市化的快速發(fā)展在提高城市居民的生活質(zhì)量的同時(shí)也大大增加了市民工作和生活壓力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人際關(guān)系的減弱從根本上改變了人們的生活方式，城市居民的物質(zhì)生活日益豐富，但他們的精神狀態(tài)卻越來越得不到支撐。從90年代至今，城市寵物的數(shù)量大幅度提升，與其他類型的寵物相比，養(yǎng)犬的數(shù)目最多，范疇最廣，所以便開啟了寵物犬時(shí)代。不過，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量的急劇增加給城市管理帶來了巨大的壓力，一些養(yǎng)犬人違反當(dāng)?shù)仞B(yǎng)犬管理制度，這些人缺乏社會(huì)責(zé)任感，缺乏文明養(yǎng)犬意識(shí)。伴隨著犬只的總數(shù)提升，犬只隨地大小便也極大地影響了城市環(huán)境衛(wèi)生，城市清潔衛(wèi)生的壓力大大提升；另外，犬只的噪聲會(huì)妨礙其他居民的日常生活，造成一些不必要的鄰里糾紛。這些各種各樣養(yǎng)犬的負(fù)面影響進(jìn)入了群眾和政府機(jī)構(gòu)的視線，政府部門意識(shí)到了務(wù)必要將養(yǎng)犬問題列入監(jiān)管，以減少和逐漸醫(yī)治這一新城市“病癥”的暴發(fā)。有關(guān)城市動(dòng)物管理，在我國(guó)現(xiàn)階段主要的管理制度較為少，一些城市地區(qū)犬只管理規(guī)章制度相繼頒布。這類管理制度的頒布是對(duì)城市養(yǎng)犬管理的有效探索，養(yǎng)犬管理已經(jīng)逐漸規(guī)范化。但是養(yǎng)犬管理還存在很多問題，需要得到有效解決。（二）研究意義1.理論意義到目前為止，我國(guó)關(guān)于犬只管理的研究相對(duì)較少，因此，本論文從普洱市思茅區(qū)犬只管理的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)城市犬只飼養(yǎng)管理制度進(jìn)行分析，探索城市犬只管理中存在的一些問題。在借鑒治理理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際情況，提出符合我國(guó)基層政府養(yǎng)犬管理的對(duì)策建議，以期對(duì)我國(guó)城市犬只管理提供理論支撐。2.現(xiàn)實(shí)意義近年來，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，犬只的社會(huì)功能發(fā)生了很大的變化，凡事都有兩面性，犬只數(shù)量大幅提升的同時(shí)也引起了一系列的社會(huì)爭(zhēng)議和管理難題。思茅區(qū)居民犬只飼養(yǎng)不可避免地會(huì)出現(xiàn)噪聲擾民、犬只傷人、糞便毛發(fā)污染環(huán)境、潛在疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)等一系列社會(huì)問題。本文的研究有利于促進(jìn)思茅區(qū)居民鄰里和睦相處，保護(hù)思茅區(qū)街道環(huán)境衛(wèi)生，有利于為基層政府在養(yǎng)犬管理過程中存在問題提出可參考對(duì)策。（三）國(guó)內(nèi)外研究綜述1.國(guó)外研究綜述少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)犬管理方面的制度體系是相對(duì)成熟的，尤其是對(duì)寵物犬管理的立法、寵物犬對(duì)社區(qū)生活影響和寵物犬社會(huì)問題這幾方面研究很成熟。（1）犬只管理制度方面如美國(guó)、德國(guó)等犬只管理制度比較健全的國(guó)家已經(jīng)形成了較為完善的犬只治理體系，在犬只的飼養(yǎng)、醫(yī)療、收容、貿(mào)易等方面均有詳細(xì)的規(guī)定。這些關(guān)于犬只管理的制度雖然具體內(nèi)容不同，但有其存在的共同點(diǎn)：首先，他們都非常重視對(duì)犬只權(quán)利的保護(hù)和重視；其次，制度規(guī)定犬只作為客體被飼養(yǎng)人員占有，針對(duì)不同人群，設(shè)定了不同的權(quán)利和義務(wù)，如若飼養(yǎng)人員沒有盡到規(guī)定的義務(wù)，則會(huì)被嚴(yán)厲追責(zé)；最后，犬只管理制度完善的國(guó)家對(duì)養(yǎng)犬人要求十分嚴(yán)格，例如德國(guó)居民想要養(yǎng)犬需要先經(jīng)過培訓(xùn)，熟練掌握養(yǎng)犬的技能，通過考核后得到國(guó)家頒發(fā)的相關(guān)證件才能飼養(yǎng)犬只。與我國(guó)在犬類飼養(yǎng)管理方面限養(yǎng)的態(tài)度不同，國(guó)外從制度到執(zhí)行始終貫穿的是對(duì)犬只利益的保護(hù)。（2）動(dòng)物權(quán)利方面國(guó)外研究注重動(dòng)物權(quán)利的保護(hù)，MartinAngelaK.在《尊重動(dòng)物權(quán)利的動(dòng)物研究：將人類研究的要求擴(kuò)大到動(dòng)物》中提到如果動(dòng)物擁有與人類相似的基本道德權(quán)利,那么我們就應(yīng)該把指導(dǎo)人類研究的倫理要求擴(kuò)展到與動(dòng)物研究。這意味著我們必須改革動(dòng)物研究的實(shí)踐,使之更類似于與人類的研究,而不是完全取消前者。的確,如果我們完全禁止動(dòng)物研究,那么我們也會(huì)剝奪動(dòng)物的潛在利益——這在倫理上是有問題的MartinAngelaK.：《尊重動(dòng)物權(quán)利的動(dòng)物研究：將人類研究的要求擴(kuò)大到動(dòng)物》[J].劍橋醫(yī)療理論期刊，2022（31）：59-72。CesarioAnthonyJ.在《和解不可調(diào)和：解決動(dòng)物權(quán)利辯論的產(chǎn)權(quán)辦法》中提出MartinAngelaK.：《尊重動(dòng)物權(quán)利的動(dòng)物研究：將人類研究的要求擴(kuò)大到動(dòng)物》[J].劍橋醫(yī)療理論期刊，2022（31）：59-72CesarioAnthonyJ：《和解不可調(diào)和：解決動(dòng)物權(quán)利辯論的產(chǎn)權(quán)辦法》[J].人文研究，2021（10）：63-652.國(guó)內(nèi)研究綜述我國(guó)目前專門針對(duì)城市犬只管理的制度較少，一些城市根據(jù)各自的具體情況制定了適用于本地區(qū)的養(yǎng)犬管理規(guī)章制度。這些規(guī)章制度的制定體現(xiàn)出城市養(yǎng)犬管理能力的進(jìn)步，但我國(guó)的城市養(yǎng)犬管理與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在很多的不足之處。南景毓(2007)倡導(dǎo)“限養(yǎng)”與“協(xié)調(diào)養(yǎng)”相結(jié)合、以“限養(yǎng)”為主的立法模式。限養(yǎng)，即對(duì)城市養(yǎng)犬的種類、數(shù)量、區(qū)域、犬活動(dòng)范圍用法律法規(guī)進(jìn)行限制；協(xié)調(diào)養(yǎng)，即養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人或社區(qū)物業(yè)進(jìn)行協(xié)商，就養(yǎng)不養(yǎng)犬、如何養(yǎng)犬等問題達(dá)成共識(shí)。何銀松(2009)認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家低收費(fèi)高門檻的立法理念不適合我國(guó)國(guó)情。目前我國(guó)城市飼養(yǎng)寵物數(shù)量增長(zhǎng)過快，低收費(fèi)會(huì)進(jìn)一步激發(fā)城市居民的養(yǎng)犬熱情，導(dǎo)致寵物犬?dāng)?shù)量更加膨脹，給政府管理帶來更大難度，因此應(yīng)立足國(guó)情采用高收費(fèi)、高門檻、限飼養(yǎng)的原則。馬忠雄(2016)認(rèn)為立法應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)寵物犬權(quán)利的保護(hù)，保障寵物犬最基本的生命健康、自由活動(dòng)的權(quán)利。易景(2018)認(rèn)為地方養(yǎng)犬立法出發(fā)點(diǎn)應(yīng)基于各方利益的平衡和動(dòng)物權(quán)益的保護(hù)。柴浩放(2017)認(rèn)為，目前各地養(yǎng)犬管理?xiàng)l例實(shí)行的“限養(yǎng)”政策取得的效果不佳，“黑戶犬”數(shù)量增加，而犬只登記率低則疫病預(yù)防、違規(guī)處罰等管理?xiàng)l款難以真正落實(shí)。養(yǎng)犬管理應(yīng)從限制向規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)服務(wù)導(dǎo)向，滿足民眾養(yǎng)犬需求，同時(shí)規(guī)范養(yǎng)犬行為，嚴(yán)厲查處不文明的養(yǎng)犬行為以及犬傷人的惡性事件。于立深(2018)認(rèn)為中國(guó)城市空間競(jìng)爭(zhēng)激烈，因此城市動(dòng)物自由行動(dòng)應(yīng)該是被禁止的，這既是城市公共健康的需求，也是城市空間權(quán)沖突的解決辦法之一。鑒于必要的空間自由是城市動(dòng)物和飼養(yǎng)者權(quán)利之一，在建立完善的動(dòng)物許可制度、疫病控制制度、疫苗接種制度之上，也應(yīng)賦予城市動(dòng)物一定限度的空間行動(dòng)自由。農(nóng)貴新(2017)認(rèn)為，犬類管理涉及面廣、工作量大，僅依靠政府部門的有限力量難以做到質(zhì)量與效率兼顧的優(yōu)質(zhì)管理，必須調(diào)動(dòng)和團(tuán)結(jié)廣大群眾的力量，依托社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)、物業(yè)、愛犬協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，建立健全養(yǎng)犬管理自治體系，與官方管理相配合，形成合力農(nóng)貴新:《破解寧波犬類管理難題的對(duì)策建議》[D].寧波市政府發(fā)展研究中心研究三處，農(nóng)貴新:《破解寧波犬類管理難題的對(duì)策建議》[D].寧波市政府發(fā)展研究中心研究三處，2017：(09).綜上所述，學(xué)者們的研究主要集中在行政立法的角度，而治理理論視角下的研究相對(duì)較少。因此，本文在借鑒學(xué)者研究的基礎(chǔ)上從治理理論的視角出發(fā)，希望通過研究養(yǎng)犬管理問題，探索基層政府對(duì)犬只管理的措施，進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)于基層政府對(duì)犬只的管理能力。相關(guān)理論基礎(chǔ)及概念界定（一）理論基礎(chǔ)治理理論是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力?？偠灾问且粋€(gè)形式多樣、多元性強(qiáng)的定義。（二）相關(guān)概念界定1.公共政策公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。是對(duì)社會(huì)的公私行為、價(jià)值、規(guī)范所作出的有選擇性的約束與指引，它通常是通過法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等形式表達(dá)出來的羅峰：《公共政策》[M].上海人民出版社，2016：15-16.。在公共管理學(xué)這門課程中，公共政策分析是十分關(guān)鍵的一部分。仔細(xì)分析公共政策，不但可以在公共行政中進(jìn)一步充分發(fā)揮公共政策的現(xiàn)實(shí)意義，還能夠科學(xué)規(guī)范地調(diào)節(jié)現(xiàn)行政策與管理方法相互關(guān)系，進(jìn)而正確引導(dǎo)公共政策管理方法剖析的長(zhǎng)久發(fā)展趨勢(shì)。公共政策是群眾為在特殊情形下完成特殊目的而制訂的行動(dòng)計(jì)劃或行為標(biāo)準(zhǔn)。其功效是標(biāo)準(zhǔn)和具體指導(dǎo)有關(guān)、團(tuán)隊(duì)或自己的個(gè)人行為，包含法律法規(guī)、行政規(guī)章或指令、中央領(lǐng)導(dǎo)人的口頭上或書面形式標(biāo)示、政府部門的規(guī)模性計(jì)劃、實(shí)際行動(dòng)計(jì)劃和有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。羅峰：《公共政策》[M].上海人民出版社，2016：15-16.2.城市管理城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對(duì)象主要針對(duì)狹義的城市管理，即市政管理。養(yǎng)犬管理是城市公共事務(wù)管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)。三、普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀（一）思茅區(qū)養(yǎng)犬現(xiàn)狀自2019年起，思茅區(qū)實(shí)行了‘辦犬證，一犬一證’政策，截止2022年3月28日，思茅區(qū)養(yǎng)犬辦理犬只證數(shù)量為1971件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于思茅區(qū)實(shí)際犬只數(shù)量，這就說明思茅區(qū)居民對(duì)于規(guī)范養(yǎng)犬持無所謂的態(tài)度，也能說明基層政府的宣傳教育工作沒有落實(shí)到位。再者，目前思茅區(qū)對(duì)犬只管理的職責(zé)劃分并不明確，社區(qū)并未落實(shí)對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)犬只的管理，相關(guān)部門存在相互推諉現(xiàn)象。表3-1思茅區(qū)居民養(yǎng)犬行為調(diào)查表序號(hào)問題答案占比1您是否給愛犬定期注射狂犬疫苗？是34.00%否66.00%2您是否帶您的愛犬在養(yǎng)犬管理部門進(jìn)行了登記？已登記38.00%未登記62.00%3攜帶愛犬出門，您是否會(huì)束犬只鏈？每次都會(huì)76.00%經(jīng)常會(huì)12.00%偶爾會(huì)8.00%不會(huì)4.00%4遛犬過程中，您是否會(huì)主動(dòng)清理愛犬的糞便？每次都會(huì)52.00%經(jīng)常會(huì)16.00%偶爾會(huì)22.00%不會(huì)10.00%由表3-1可以看出，被調(diào)查人群中仍有66%的人未給犬只接種疫苗，62%的人群未到養(yǎng)犬管理部門進(jìn)行登記；攜帶犬只出門時(shí)，還有8%的人只是偶爾牽繩，還有4%的人不會(huì)牽繩；溜犬過程中，有22%的人只是偶爾會(huì)主動(dòng)清理愛犬排泄物，另外還有10%不會(huì)主動(dòng)清理犬只排泄物。在整個(gè)思茅區(qū)大環(huán)境下，有如此多不文明養(yǎng)犬行為，這些行為嚴(yán)重影響了思茅區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和公共安全。另外，犬只咬人事件在思茅區(qū)并不少見。犬只是人類的朋友，飼養(yǎng)犬只的目的是緩解壓力、寄托情感，但是由于一部分養(yǎng)犬人養(yǎng)犬不規(guī)范導(dǎo)致犬只具有攻擊性，這部分犬只極大的危害了公共安全。除此之外，養(yǎng)犬人養(yǎng)犬不規(guī)范還會(huì)導(dǎo)致所養(yǎng)犬只沒有良好的行為習(xí)慣，這些犬只通常在小區(qū)里也會(huì)出聲吼叫，噪聲對(duì)周圍居民造成很大影響。思茅區(qū)養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀目前思茅區(qū)關(guān)于養(yǎng)犬管理規(guī)范化還停留在區(qū)一級(jí)，由城市管理綜合行政執(zhí)法部門進(jìn)行主要管理，公安、農(nóng)業(yè)（畜牧）、衛(wèi)生、工商等部門管理犬只引發(fā)的相關(guān)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處零散管理，但由于缺乏主動(dòng)性，管理效率很低。思茅區(qū)人民政府于2021年12月31日出臺(tái)了《普洱市思茅區(qū)城市養(yǎng)犬管理辦法》，其中主要規(guī)定了養(yǎng)犬管理中各部門職責(zé)、犬只檢疫免疫和備案以及養(yǎng)犬行為規(guī)范。由鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)居民委員會(huì)和物業(yè)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)等組織開展依法養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬的宣傳教育活動(dòng)。截止2021年7月12日，思茅區(qū)城市綜合執(zhí)法局共進(jìn)行過兩次文明養(yǎng)犬進(jìn)社區(qū)宣傳活動(dòng)；另外也會(huì)通過新聞報(bào)道、報(bào)紙、粘貼海報(bào)、微信公眾號(hào)等方式進(jìn)行宣傳。公安部門負(fù)責(zé)查處養(yǎng)犬產(chǎn)生的擾民、傷人行為，在道路、廣場(chǎng)以外的其他公共場(chǎng)所違章攜犬行為，捕殺狂犬，組織收容和管理被遺棄犬、無主犬;農(nóng)業(yè)（畜牧）部門負(fù)責(zé)犬的免疫、檢疫、防疫登記和犬類診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，發(fā)放免疫證明和免疫標(biāo)志，供應(yīng)獸用狂犬疫苗，監(jiān)測(cè)、預(yù)防和控制犬類狂犬病疫情，及時(shí)向衛(wèi)生部門提供疫情信息，界定公告養(yǎng)犬種類及標(biāo)準(zhǔn);城市管理綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)查處在道路、廣場(chǎng)上售犬和違章攜犬等影響市容的行為，查處養(yǎng)犬破壞環(huán)境衛(wèi)生的行為;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)人用狂犬病疫苗的供應(yīng)、接種和狂犬病人的診治，預(yù)防控制狂犬病在人群中的傳播流行?！镀斩兴济﹨^(qū)城市養(yǎng)犬管理辦法》中規(guī)定“對(duì)違反本辦法規(guī)定的養(yǎng)犬行為，任何單位和個(gè)人都有權(quán)批評(píng)、勸阻，或者向居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)反映，或者向有關(guān)部門舉報(bào)。”目前，思茅區(qū)養(yǎng)犬管理的監(jiān)督是以政府行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，由社會(huì)各界人士監(jiān)督舉報(bào)。四、普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理存在的問題分析城市犬只問題是城市管理的難題，犬只的有效管理關(guān)系著城市的環(huán)境衛(wèi)生和繁榮穩(wěn)定，也顯示了人與動(dòng)物的和諧相處。能否處理好這一問題也可以體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家或城市公共管理的能力,有利于我國(guó)建立一個(gè)更加完善的養(yǎng)犬管理體系黃光良.城市養(yǎng)犬管理存在問題與對(duì)策[J].畜牧獸醫(yī)科學(xué)(電子版),2019(21):36-37.。黃光良.城市養(yǎng)犬管理存在問題與對(duì)策[J].畜牧獸醫(yī)科學(xué)(電子版),2019(21):36-37.思茅區(qū)制定關(guān)于養(yǎng)犬管理問題的制度可參考文件較少，實(shí)施相關(guān)制度難度較大。第一，養(yǎng)犬管理制度不健全；第二，養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬意識(shí)淡??；第三，基層政府文明養(yǎng)犬宣傳教育工作落實(shí)不到位；第四，職能部門缺乏良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；第五，監(jiān)督主體單一導(dǎo)致監(jiān)督效果不顯著。接下來，我們將從以下五個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)分析。養(yǎng)犬管理制度不健全制度健全是治理的基本要求，只有完善相關(guān)制度，充分尊重制度，依制度開展社會(huì)管理，才能實(shí)現(xiàn)真正的良治。此前，普洱市思茅區(qū)地方政府通過了寵物犬管理相關(guān)規(guī)定，但是并未公布相應(yīng)管理執(zhí)行措施，也沒有專門的規(guī)章制度來約束養(yǎng)犬人的養(yǎng)犬行為。對(duì)于養(yǎng)犬管理的職責(zé)劃分不明確，養(yǎng)犬人不知道在哪個(gè)部門處理犬只相關(guān)問題，導(dǎo)致犬只管理程序繁雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處作為基層政府是最接近思茅區(qū)居民的，也是最了解本區(qū)域內(nèi)犬只情況的。所以，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處來管理犬只是最直接、最方便的。目前思茅區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處并未在犬只管理中發(fā)揮充分的作用。思茅區(qū)地理位置及結(jié)構(gòu)特殊，城區(qū)內(nèi)城中村較多，轄區(qū)內(nèi)及附近還有果園、茶山、農(nóng)家樂等養(yǎng)犬頻繁地，這些區(qū)域內(nèi)的犬只難以管理，形成了管理死角。（二）養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬意識(shí)淡薄在思茅區(qū)，養(yǎng)犬人溜犬不栓繩的現(xiàn)象隨處可見，在公園、居民住宅區(qū)附近，隨時(shí)可見未栓繩子的犬只到處亂跑。在溜犬時(shí)，少部分犬只主人會(huì)讓犬隨處大小便，不清理犬只排泄物。思茅區(qū)養(yǎng)犬問題難以管理，其中一個(gè)重要原因是大部分人未到相關(guān)部門進(jìn)行犬只登記，未登記的犬只相當(dāng)于人沒有“身份證”，相關(guān)部門無法統(tǒng)計(jì)犬只數(shù)量，無法正確了解犬只分布范圍，難以精準(zhǔn)管理。圖4-1思茅區(qū)養(yǎng)犬登記情況示意圖由于缺乏責(zé)任感，一些養(yǎng)犬人經(jīng)常不給寵物犬接種疫苗，喜歡就養(yǎng)，不喜歡就送人，甚至直接扔掉。在各種因素影響下，城市流浪犬?dāng)?shù)量增加。這些被遺棄的犬只基本上整天在垃圾場(chǎng)里覓食、游蕩，這些情況已經(jīng)嚴(yán)重危害了普洱市思茅區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，甚至還有可能導(dǎo)致傳染病和疾病的傳播。還有甚者明知自己的犬只為烈性犬仍然帶到公共場(chǎng)所遛彎。城市不文明養(yǎng)犬行為造成了安全、衛(wèi)生、法律及社會(huì)和諧問題,引發(fā)社會(huì)對(duì)不文明養(yǎng)犬問題的強(qiáng)烈關(guān)注廖國(guó)智.城市不文明養(yǎng)犬問題及其多中心治理研究[J].四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2019,29(05):24-29.。廖國(guó)智.城市不文明養(yǎng)犬問題及其多中心治理研究[J].四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2019,29(05):24-29.（三）基層政府文明養(yǎng)犬宣傳教育工作落實(shí)不到位表4-1思茅區(qū)居民對(duì)養(yǎng)犬管理政策了解程度調(diào)查結(jié)果序號(hào)主要問題答案及比例1您是否了解普洱市思茅區(qū)現(xiàn)行養(yǎng)犬管理政策：《普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》A.非常熟悉（12%）B.了解一些（66%）C.完全不知道（22%）由表4-1可知，思茅區(qū)犬只飼養(yǎng)者對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)犬管理政策有充分了解的僅僅只占12%；了解一部分的占大多數(shù)，為66%；完全不了解的高達(dá)22%。這充分說明基層政府文明養(yǎng)犬宣傳工作沒有落實(shí)到位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，思茅區(qū)自實(shí)行2020年9月以來，思茅區(qū)城市綜合管理局開展過三次整治行動(dòng)和一次宣傳活動(dòng)。在開展市容市貌環(huán)境秩序綜合整治行動(dòng)中勸導(dǎo)不文明養(yǎng)犬行為20余起茶城城管.中秋國(guó)慶不停歇緊抓市容不懈怠

[EB/OL].https:m///s/pcTWkbAO5IiSZiq_J_fncA2020/10；在全力推進(jìn)愛國(guó)衛(wèi)生“7個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)”提出規(guī)范文明養(yǎng)犬備案登記茶城城管.全力推進(jìn)愛國(guó)衛(wèi)生“7個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)”[EB/OL]./s/eSHXZgsFvVHqMxVwm2HvQA；在圍繞“五個(gè)聚焦”茶城城管.中秋國(guó)慶不停歇緊抓市容不懈怠

[EB/OL].https:m///s/pcTWkbAO5IiSZiq_J_fncA2020/10茶城城管.全力推進(jìn)愛國(guó)衛(wèi)生“7個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)”[EB/OL]./s/eSHXZgsFvVHqMxVwm2HvQA茶城城管.圍繞“五個(gè)聚焦”持續(xù)發(fā)力，干出城市管理新精彩[EB/OL]./s/ICTf4ktcOFTNw_Ml6Xrh6A2022/01/2茶城城管.文明養(yǎng)犬進(jìn)社區(qū)宣傳活動(dòng)[EB/OL]./s/EfQR8cVyqQEuyzu85VL4ZQ2021/07/12（四）職能部門缺乏良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制如今多元化治理機(jī)構(gòu)之間相互依存度越來越高，治理機(jī)構(gòu)必須努力建立一個(gè)完整犬類治理聯(lián)盟。針對(duì)養(yǎng)犬管理問題思茅區(qū)公安局、教育體育局、衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境局，工商局等部門尚未形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致管理效率低，問題得不到切實(shí)解決。思茅區(qū)關(guān)于各部門間實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定不健全，導(dǎo)致部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以實(shí)行。各部門間信息交流有一定困難，無法做到信息資源實(shí)時(shí)共享。由于各部門間不存在隸屬關(guān)系，甚至沒有共同的上級(jí)，各部門會(huì)認(rèn)為執(zhí)行的并非本職工作，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)積極性較弱。所以難以形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。（五）監(jiān)督主體單一導(dǎo)致監(jiān)督效果不顯著目前，普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理政策的監(jiān)管主體是行政機(jī)關(guān)，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)管的客觀性和可靠性較低，無法有效糾正制度上的偏差。思茅區(qū)并未形成一套完整的監(jiān)督、約束機(jī)制，更多的不文明養(yǎng)犬行為是靠道德來約束。在處罰方面，思茅區(qū)尚未明確規(guī)定對(duì)不文明養(yǎng)犬行為的處罰。五、提升普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理能力的對(duì)策分析治理理論表明，建立政府與公民中間的協(xié)作和互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)公民社會(huì)化的提升。政府應(yīng)該始終堅(jiān)持執(zhí)政為民的理念，以建立民主政府為目的，大力推廣和推進(jìn)政務(wù)公開，拓寬渠道，讓民眾更便捷、更直接地表述自身的意見?，F(xiàn)將從以下五個(gè)方面來分析提升普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理能力的對(duì)策。（一）完善養(yǎng)犬管理制度建設(shè)地方政府按照寵物犬管理相關(guān)規(guī)定，明確在犬只管理中各部門的具體職責(zé)，思茅區(qū)綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)犬只檔案管理、公安局負(fù)責(zé)犬只行為造成的治安問題，衛(wèi)生健康局負(fù)責(zé)預(yù)防處理犬只導(dǎo)致病毒細(xì)菌傳播事件；環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)處理犬只導(dǎo)致的破壞環(huán)境衛(wèi)生行為。各部門明確職責(zé)，共同管理，提高管理效率。在思茅區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處設(shè)置犬只管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理本區(qū)域內(nèi)犬只，街道辦事處應(yīng)該全面了解本區(qū)域內(nèi)犬只情況，掌握犬只一手資料，同時(shí)辦理犬只檔案并統(tǒng)一上報(bào)至綜合執(zhí)法局管理。要實(shí)現(xiàn)管理死角全清零，需要構(gòu)建三級(jí)管理階梯。階梯劃分如下：村委會(huì)和居委會(huì)為一級(jí)管理階梯，負(fù)責(zé)犬只日常管理，此階梯按照相關(guān)規(guī)章制度協(xié)商管理犬只；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處為二級(jí)階梯，是犬只管理主力軍；思茅區(qū)政府為三級(jí)階梯，統(tǒng)一管理。管理死角主要靠一級(jí)階梯，由村委會(huì)監(jiān)督管理城中村和轄區(qū)內(nèi)果園、茶山、農(nóng)家樂等難以管理到的地方。（二）提高養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬意識(shí)首先，寵物店、狗場(chǎng)等犬只售賣者作為第一接觸者，他們應(yīng)該接受最全面的培訓(xùn)，在犬只交易時(shí)應(yīng)該告知飼養(yǎng)人思茅區(qū)關(guān)于養(yǎng)犬的管理辦法和日常養(yǎng)犬的文明行為。其次，學(xué)校作為教育地，應(yīng)該由學(xué)校教師在班內(nèi)開展主題教育活動(dòng)或者在開家長(zhǎng)會(huì)時(shí)對(duì)文明養(yǎng)犬習(xí)慣做一個(gè)培訓(xùn)。最后，由相關(guān)行政組織召集志愿者，對(duì)志愿者進(jìn)行文明規(guī)范養(yǎng)犬培訓(xùn)，通過培訓(xùn)的志愿者分別投入到各個(gè)社區(qū)對(duì)養(yǎng)犬人進(jìn)行養(yǎng)犬教育，加強(qiáng)養(yǎng)犬人對(duì)相關(guān)規(guī)章制度和文明養(yǎng)犬的學(xué)習(xí)，提高行政效率。（三）多渠道開展文明養(yǎng)犬宣傳活動(dòng)城市文明養(yǎng)犬宣傳只靠單一的宣傳方式是不夠的，單一的宣傳渠道必然會(huì)導(dǎo)致宣傳漏洞，這些漏洞很可能在未來犬只管理中造成管理難題。所以，必須充分發(fā)揮社會(huì)的力量，以政府為主導(dǎo)，各社會(huì)團(tuán)體為主體，在思茅區(qū)全范圍內(nèi)多渠道開展主題宣傳活動(dòng)。圖5-1思茅區(qū)居民知悉養(yǎng)犬管理政策渠道示意圖上圖中其他途徑主要是朋友告知和主動(dòng)咨詢，由上圖可知思茅區(qū)居民可以多渠道知悉養(yǎng)犬管理政策相關(guān)內(nèi)容，但是實(shí)際效果卻并不理想。所以，文明養(yǎng)犬宣傳活動(dòng)除了上圖提及方式外，還應(yīng)該拓寬宣傳渠道，加大投入力度。首先，制定文明養(yǎng)犬宣傳手冊(cè)，組織思茅區(qū)全體寵物店經(jīng)營(yíng)者學(xué)習(xí)文明養(yǎng)犬手冊(cè)，以商家為第一宣傳者，發(fā)放給購(gòu)買者手冊(cè)。如此便能保障合法途徑購(gòu)買的犬只主人能夠了解相關(guān)養(yǎng)犬政策；其次，政府組織相關(guān)部門或社會(huì)團(tuán)體定期進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行宣講活動(dòng)，做到全區(qū)域全覆蓋內(nèi)宣講教育；再次，社區(qū)公示欄作為居民最常接觸的宣傳位置，管理者可以在社區(qū)宣傳欄粘貼文明養(yǎng)犬相關(guān)的海報(bào)，為社區(qū)營(yíng)造文明養(yǎng)犬的環(huán)境；最后，教育工作要從小抓起，學(xué)?？梢蚤_展文明養(yǎng)犬主題班會(huì)，利用學(xué)生教育家長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)家庭文明養(yǎng)犬。（四）健全職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制由思茅區(qū)人民政府牽頭，在城市管理行政執(zhí)法局設(shè)置城市犬類治理專項(xiàng)辦公室，并從思茅區(qū)公安局、教育體育局、衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境局等部門抽調(diào)人員成立城市犬類治理專項(xiàng)小組。城市管理行政執(zhí)法局協(xié)調(diào)組織各部門合力高效管理；教育局負(fù)責(zé)校園宣傳教育工作；衛(wèi)生健康局負(fù)責(zé)應(yīng)急處理犬只導(dǎo)致病毒細(xì)菌傳播事件；環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)處理犬只導(dǎo)致的破壞環(huán)境衛(wèi)生行為；公安局負(fù)責(zé)處理犬只傷人案件以及犬只噪聲引發(fā)的社會(huì)矛盾。辦公室設(shè)置專門咨詢舉報(bào)熱線，辦公室收到群眾來電后根據(jù)案情分類分配到相應(yīng)小組成員處，小組成員回到原部門組織人手處理案件。為實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，小組成員平時(shí)各司其職，有案情時(shí)專項(xiàng)處理即可。部門聯(lián)動(dòng)中各部門最大地發(fā)揮其行政職能，各單位互相滲入、交叉檢查、互動(dòng)交流，在彼此的溝通和制約中發(fā)揮作用。用統(tǒng)一的觀點(diǎn)看待自身職能，正確認(rèn)識(shí)和把握管理體系，充分發(fā)揮各部門功能及有關(guān)職能部門的作用，更有效的實(shí)施行政管理活動(dòng)。（五）建立多元化監(jiān)督方式監(jiān)督可以預(yù)防和及時(shí)糾正違法行為，是保障相關(guān)規(guī)章制度有效執(zhí)行的重要手段，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，所以監(jiān)督有必要通過設(shè)置合理的監(jiān)督程序規(guī)則，如聽證程序等，來保障行政監(jiān)督結(jié)果的客觀性公正性。在日常生活中，很多不文明養(yǎng)犬行為難以監(jiān)督到，也有很多人為避免麻煩而選擇睜一只眼閉一只眼。其實(shí)，單靠政府行政機(jī)關(guān)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，真正有效的監(jiān)督還要依托群眾，確保群眾監(jiān)督的主體地位，對(duì)監(jiān)督舉報(bào)不文明養(yǎng)犬的群眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)被舉報(bào)者進(jìn)行教育。為使監(jiān)管公平有效，需要加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)多元化，引入公眾監(jiān)管和媒體監(jiān)管，提升監(jiān)督的自覺性，加強(qiáng)政策行為主體的自我控制，完成監(jiān)督程序。公共性監(jiān)督是普遍的，有益于從最細(xì)的方向?qū)φ叩膱?zhí)行開展多方位、立體式的監(jiān)督。媒體根據(jù)曝出正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，對(duì)公眾施壓的影響是普遍和廣泛的。群眾和媒體都參加監(jiān)督，就能對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)監(jiān)督缺陷進(jìn)行有利的填補(bǔ)。因而，務(wù)必改進(jìn)監(jiān)督保障制度。在沒健全監(jiān)督維護(hù)管理體系的情形下，公眾和新聞?dòng)浾咴谥笇?dǎo)時(shí)憂心忡忡，常常發(fā)覺不足，卻放棄行使原有權(quán)力維護(hù)自身利益。

結(jié)語(yǔ)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“寵物熱”逐漸升溫，特別是犬只成為重要的家庭組成部分后，隨之而來的犬只管理出現(xiàn)新挑戰(zhàn)。為了提升城市養(yǎng)犬管理的效能，應(yīng)在認(rèn)真的調(diào)研的基礎(chǔ)上積極探索管理對(duì)策。本文通過對(duì)思茅區(qū)養(yǎng)犬管理問題進(jìn)行分析總結(jié)，對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)犬管理問題提出對(duì)策，一是加強(qiáng)城市養(yǎng)犬制度建設(shè)，二是加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)犬人的教育，三是積極開展教育宣傳活動(dòng)，四是健全職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，五是貫徹落實(shí)監(jiān)督制度。文章的撰寫雖然進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談，但由于個(gè)人時(shí)間精力問題，選取的樣本數(shù)量有限，收集到的數(shù)據(jù)和資料存在不能全面反應(yīng)實(shí)際情況的現(xiàn)象，加之個(gè)人理論水平有限，論文撰寫還存在些許不足。

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附錄A、關(guān)于普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理政策的調(diào)查問卷您好！感謝您能夠參加這次調(diào)查活動(dòng)。為了掌握普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬狀況，了解您對(duì)養(yǎng)犬管理問題的看法，請(qǐng)您在百忙之中抽出少許時(shí)間填答此問卷。您的回答不涉及是非對(duì)錯(cuò)，但請(qǐng)務(wù)必按照您的實(shí)際情況和真實(shí)想法填答每個(gè)題目。本次問卷調(diào)查采用無記名方式，調(diào)查結(jié)果僅用于統(tǒng)計(jì)分析，為優(yōu)化普洱市思茅區(qū)養(yǎng)犬管理政策提供數(shù)據(jù)支撐。您的合作對(duì)我們了解相關(guān)信息有十分重要的意義，感謝您的支持！1.您的性別？[單選題]A.男B.女2.您的年齡？[單選題]A.18歲以下B.18-40歲C.41-60歲D.60歲以上3.您居住普洱市思茅區(qū)什么地方(僅需具體到社區(qū))？[填空題]___________街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)___________社區(qū)/村4.您是否了解普洱市