電信普遍服務(wù)的分析與研究

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幾十年來，普遍服務(wù)措施的實(shí)行有力地促進(jìn)了人類文明的普及，推動(dòng)了落后地區(qū)的發(fā)展，也為低收入人群擺脫貧困產(chǎn)生了巨大的積極作用。美國和歐洲都通過立法對(duì)電信普遍服務(wù)的相關(guān)問題做出規(guī)定。他們的法規(guī)和實(shí)踐為我們提供了重要的立法和實(shí)施參考；同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到發(fā)達(dá)國家實(shí)踐中存在的問題。

一、“普遍服務(wù)”概念的由來

“普遍服務(wù)”這一概念的產(chǎn)生與發(fā)展，與美國貝爾系統(tǒng)（以及后來的att）的發(fā)展是分不開的。1876年，貝爾（a·g·bell）獲得電話專利后，便圍繞著這項(xiàng)專利建立了一個(gè)龐大的企業(yè)集團(tuán)。這其中包括：通信設(shè)備制造商西方電氣、全國性的美國貝爾或是貝爾電話公司、提供市內(nèi)電話的地方電話公司、以及長途電話公司att，這些企業(yè)合稱為貝爾系統(tǒng)（bellsystem）。貝爾系統(tǒng)的動(dòng)機(jī)非常明顯——利用專利這一進(jìn)入壁壘，徹底壟斷相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

從1876年到1893年這17年間，因?yàn)閷＠麢?quán)的限制，美國電話市場(chǎng)幾乎沒有給其他電話公司留下任何的生存空間，貝爾系統(tǒng)自己就是美國的整個(gè)電信系統(tǒng)。但是，1893年貝爾的電話專利到期之后，壓抑了很久的需求和競爭一下子釋放出來。雖然貝爾擁有所有的長途電話網(wǎng)絡(luò)，而且是全美國惟一的電話制造商，電話這個(gè)市場(chǎng)的巨大吸引力還是使得眾多企業(yè)躍躍欲試。為了打壓其他電話公司（眾多的獨(dú)立電話公司），貝爾系統(tǒng)實(shí)行的策略是：努力兼并獨(dú)立電話公司、拒絕向其他電話公司出售電信設(shè)備、拒絕任何非貝爾的設(shè)備連接到其網(wǎng)絡(luò)上。這種濫用市場(chǎng)勢(shì)力的行為導(dǎo)致獨(dú)立電話公司求助于各州的司法當(dāng)局，要求當(dāng)局保護(hù)它們免受att的擠壓。

在當(dāng)時(shí)，各個(gè)電話公司之間競爭激烈，但各網(wǎng)絡(luò)之間相互獨(dú)立，不能做到相互連接。如果是不同電話公司的用戶，即使是居住在同一個(gè)城市也無法相互通話。無論是電話公司，還是大多數(shù)管制機(jī)構(gòu)成員，他們都認(rèn)為完全的互聯(lián)互通要求在每一個(gè)片區(qū)只能有一套電話系統(tǒng)進(jìn)行專營。時(shí)任貝爾總裁的維爾意識(shí)到管制具有兩項(xiàng)功能：保護(hù)公共利益和保護(hù)運(yùn)營商的利益。如果把電信產(chǎn)業(yè)納入管制，att可以限制其他企業(yè)與之競爭，在其服務(wù)領(lǐng)域獲得排他性專營權(quán)，對(duì)一些領(lǐng)域（尤其是長途電話網(wǎng)絡(luò)）實(shí)施突出的支配權(quán)。所以，從1907年起，維爾提出：應(yīng)當(dāng)有“一個(gè)政策、一套體系、普遍服務(wù)。獨(dú)立電話公司的任何組合都不能為公眾提供貝爾所能提供的服務(wù)。”維爾的目的主要有兩點(diǎn)：一是集中控制。他提出：“廣泛的相互交流要求集中控制和協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)由一家公司來提供（或控制）服務(wù)”。二是用管制替代競爭。維爾清楚地表示，他愿意用接受政府對(duì)資費(fèi)和服務(wù)的管制換取獨(dú)家壟斷（muller，1997）。

這一策略的直接結(jié)果是1913年的“金伯利承諾”（kingsburycommitment）。面對(duì)政府對(duì)其濫用市場(chǎng)勢(shì)力行為的調(diào)查，為了免受謝爾曼反壟斷法的制裁，att當(dāng)時(shí)的副總裁金伯利（nathankingsbury）1913年向法官承諾：

1、把電報(bào)業(yè)務(wù)分拆出去；

2、在一定條件下允許獨(dú)立電話公司接入到att的長途電話網(wǎng)絡(luò)；

3、如果州際商務(wù)委員會(huì)（icc）反對(duì)，att不再兼并其他獨(dú)立電話公司。作為交換，政府默認(rèn)了att的一些反競爭行為。

此后，1921年的威利—格拉罕法案（willis-grahamact）又使得att可以繼續(xù)兼并其競爭對(duì)手。到1920年代中期，互聯(lián)互通的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)（muller，1997）?！捌毡榉?wù)”在這時(shí)候的意思是，所有的電話用戶都能夠相互聯(lián)系在一起。這一時(shí)期“普遍服務(wù)”政策關(guān)注的重點(diǎn)并不是電話普及率，而是結(jié)束由相互競爭的電話系統(tǒng)所產(chǎn)生的支離破碎的局面?！捌毡榉?wù)”是貝爾自己對(duì)“互聯(lián)互通”的稱謂，政府官員、管制當(dāng)局和一般用戶通常稱之為“統(tǒng)一服務(wù)”（unifiedservice）。此后，人們?cè)诤荛L的一段時(shí)間里淡忘了“普遍服務(wù)”。

但是，這一主張?jiān)?970年代中期再次復(fù)活，催化劑是新一輪的競爭。1960年代到1970年代初，電話業(yè)的壟斷巨頭和管制當(dāng)局遇到了一些新問題：放松了終端設(shè)備的管制、一些新的長途電話運(yùn)營商獲得了營業(yè)執(zhí)照、微波網(wǎng)絡(luò)獲得法律許可（brock，1994）。這時(shí)，面對(duì)這些挑戰(zhàn)，第二代普遍服務(wù)政策出現(xiàn)了，它的目的還是維護(hù)受管制的壟斷廠商的利益。此時(shí)att賦予“普遍服務(wù)”新的內(nèi)涵——“家家戶戶通電話”。普遍服務(wù)成了對(duì)資費(fèi)進(jìn)行管制、使電話服務(wù)讓居民和鄉(xiāng)村用戶更承受得起的同義詞。壟斷者實(shí)施普遍服務(wù)的做法是，利用長途電話產(chǎn)生的高利潤補(bǔ)貼本地電話服務(wù)，本地電話服務(wù)的價(jià)格定在低于成本的水平，這就是交叉補(bǔ)貼（crosssubsidizing）。這種行為自1960年代中期開始，并因1970年的“奧薩克計(jì)劃”（ozarkplan）實(shí)施而制度化。

面對(duì)mci等長途電話運(yùn)營商的競爭，貝爾在當(dāng)時(shí)聲稱，長途電話領(lǐng)域的競爭是“撇脂”（cream-skimming）——只盯住高利潤的長途電話市場(chǎng)，這將減少用于籌集交叉補(bǔ)貼資金的能力。這就是att在1970年代試圖減緩競爭侵入其市場(chǎng)的借口。但是，這一次他們并沒有成功，在經(jīng)過8年的反壟斷訴訟之后，司法部于1982年迫使att進(jìn)行分拆。雖然老的att在這場(chǎng)斗爭中一敗涂地，它卻無意間長久地贏得了意識(shí)形態(tài)的勝利。那個(gè)所謂的“1934年通信法確立了普遍服務(wù)”的說法（att杜撰的依據(jù)），成了電話行業(yè)根深蒂固的傳說；即使是反對(duì)att試圖繼續(xù)維護(hù)其壟斷地位的立法建議的政客們也無法抵擋利用“普遍服務(wù)”來爭取政治資本的誘惑。幾乎所有的人都不假思索的認(rèn)為，電話在千家萬戶的普及得益于管制下的壟斷廠商所使用的交叉補(bǔ)貼。這一勝利對(duì)1996年的電信法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在1996年電信法中，明確地規(guī)定了有關(guān)電信普遍服務(wù)的目的、內(nèi)容、融資、供應(yīng)商的選擇與補(bǔ)貼、管理機(jī)構(gòu)等。

這就是“普遍服務(wù)”的產(chǎn)生、發(fā)展歷程。至于人們經(jīng)常引用1934年通信法（communicationact。f1934），并把該法稱為普遍服務(wù)正式法律制度的開始（雖然在這部法案中并未提到普遍服務(wù)），根據(jù)繆勒（muller，1997）的考證，這并不準(zhǔn)確。1934年通信法只是在聯(lián)邦層次上對(duì)電信管制的開始，法案的主要內(nèi)容是成立了聯(lián)邦通信委員會(huì)（fcc）。

目前，大多數(shù)人把提供普遍服務(wù)的理由歸結(jié)為以下幾點(diǎn)（拉豐、泰勒爾，2001）：第一，社會(huì)再分配。對(duì)一些貧困人口以低于成本的價(jià)格提供基本的服務(wù)；同時(shí)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和學(xué)校、圖書館等提供價(jià)格低廉的基礎(chǔ)服務(wù)，這些都是出于對(duì)社會(huì)公平的考慮。第二，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。目前，一些發(fā)達(dá)國家的大城市人口過于密集，產(chǎn)生了許多社會(huì)問題，政府引導(dǎo)市民遷往XX縣區(qū)或鄉(xiāng)村，而這些地區(qū)屬于高成本服務(wù)區(qū)，過高的服務(wù)價(jià)格不利于政府政策的實(shí)施，因而對(duì)這些地區(qū)也同樣以低于成本的價(jià)格向消費(fèi)者提供服務(wù)。對(duì)于一個(gè)國家內(nèi)部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)（如我國的西部地區(qū)和其他老、少、邊、窮地區(qū)），為了推動(dòng)它們的較快發(fā)展，需要首先促進(jìn)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第三，對(duì)外部性的考慮。電信等網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)，隨著消費(fèi)者數(shù)量的增加，網(wǎng)絡(luò)對(duì)每一個(gè)消費(fèi)者的效用不斷提高。也就是說，單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)對(duì)其他消費(fèi)者具有正的外部性。此時(shí)需要政府出面，解決外部性問題，增加網(wǎng)絡(luò)使用者的數(shù)量。

普遍服務(wù)政策總體上包括三部分內(nèi)容（sorana，2000）：普遍服務(wù)義務(wù)的確定、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的具體化和確定政策要覆蓋的地區(qū)和服務(wù)范圍；設(shè)計(jì)用于資助提供普遍服務(wù)的補(bǔ)貼方式；設(shè)計(jì)一套征收稅款的機(jī)制為補(bǔ)貼進(jìn)行融資。

在很長的一段時(shí)期內(nèi)，電信行業(yè)一直被看作是“自然壟斷”行業(yè)。在這一觀念的指導(dǎo)下，很多國家的電信產(chǎn)業(yè)一直維持著壟斷經(jīng)營：如美國的att、日本的ntt、英國的bt、我國的中國電信等。在壟斷經(jīng)營體制下，普遍服務(wù)的提供主要依靠在位企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼，即電信運(yùn)營商對(duì)一部分業(yè)務(wù)、一部分地區(qū)、一部分用戶收取比較高的服務(wù)費(fèi)，以這些高額盈利來補(bǔ)貼高成本地區(qū)或者低收入階層用戶。這樣，對(duì)于那些高成本地區(qū)的用戶和低收入階層的用戶，他們就能夠以低于成本的價(jià)格消費(fèi)某些基本服務(wù)。

自1970年代以來，西方國家廣泛開展了放松管制，在原來的壟斷行業(yè)引入競爭機(jī)制。在電信行業(yè)，從1980年代開始，放松市場(chǎng)進(jìn)入管制的改革也逐步得到推廣。1969年，美國批準(zhǔn)mci為中小企業(yè)提供電信服務(wù)；1982年，美國法院開始肢解att，開放市話網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)其他長話經(jīng)營商與att在長途電話領(lǐng)域開展競爭；英國電信管制當(dāng)局在1982年授予mercury集團(tuán)建立和經(jīng)營獨(dú)立于英國電信（bt）之外的獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)，并向其提供各類電信服務(wù)經(jīng)營牌照，此后又向其他電信經(jīng)營商開放了電信市場(chǎng)；1989年，德國電信管制部門向德意志電信（dt）以外的mannesmannmobiifunk發(fā)放了電信經(jīng)營牌照，此后又向其他運(yùn)營商開了綠燈""我國自1994年中國聯(lián)通成立以來，電信市場(chǎng)的壟斷格局也被逐步打破。

電信市場(chǎng)進(jìn)入管制的放松和競爭機(jī)制的引入顯著地改善了市場(chǎng)的績效、提高了服務(wù)質(zhì)量，也促進(jìn)了社會(huì)福利水平的提高。但是，競爭機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營機(jī)制下普遍服務(wù)的提供方式也提出了挑戰(zhàn)。

如果在競爭的環(huán)境下政府仍把提供普遍服務(wù)作為一項(xiàng)政策目標(biāo)，基本上有以下兩種解決辦法：第一，通過正常的財(cái)稅體系用稅收為提供普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；第二，向電信運(yùn)營商（甚至是設(shè)備制造商）收取費(fèi)用，建立電信普遍服務(wù)基金（usf），向提供普遍服務(wù)供應(yīng)商提供補(bǔ)貼。幾乎所有的國家采用的是第二種做法，即建立普遍服務(wù)基金，這里原因比較復(fù)雜，主要是因?yàn)楣操Y金的機(jī)會(huì)成本偏高。

解決社會(huì)公平問題、實(shí)施地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和解決外部性問題，完全可以通過公共財(cái)政加以解決。而且，按照阿特金森—斯蒂格利茨定理（atkinsonandstiglitz，1980），實(shí)現(xiàn)再分配的最佳途徑是直接對(duì)收入征稅，而通過操縱產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行間接的收入再分配是低效率的。但是，一方面該定理的一些條件難以滿足；另一方面，公共資金的獲得主要是通過稅收方式，而稅收（尤其是間接稅）通常會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成扭曲。另外，稅收的征收也要花費(fèi)成本，對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國家來說這項(xiàng)成本不應(yīng)低估。由此帶來的扭曲和征收成本就是公共資金的機(jī)會(huì)成本（或影子價(jià)格、社會(huì)成本）。據(jù)估計(jì)，公共資金的機(jī)會(huì)成本在發(fā)達(dá)國家大約是0.3，也就是說，每征收一個(gè)單位的公共資金所造成真實(shí)社會(huì)成本是1.3個(gè)單位（1單位的稅收再加上0.3單位的額外的損失）；對(duì)于發(fā)展中國家，由于稅收體系的低效率和嚴(yán)重的腐敗，公共資金的機(jī)會(huì)成本通常大于1，我國公共資金的機(jī)會(huì)成本大約為1.5-2.0（拉豐、張昕竹，2004）。

現(xiàn)在，不僅是在美國，歐盟各國、日本、澳大利亞、加拿大等都以法律的形式要求電信和其他一些基礎(chǔ)部門提供普遍服務(wù)義務(wù)。概括起來，普遍服務(wù)就是要求對(duì)所有用戶以可以承擔(dān)的價(jià)格提供有質(zhì)量保證的服務(wù)。具體到電信產(chǎn)業(yè)，可以把普遍服務(wù)概括為以下具有可操作性的原則和管制要求：第一，明確普遍服務(wù)包括的服務(wù)內(nèi)容；第二，對(duì)每一位成員都提供這些服務(wù)；第三，以相同的條件提供服務(wù)，無歧視；第四，以負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格提供服務(wù)。

二、電信普遍服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

雖然很多國家都已經(jīng)實(shí)施普遍服務(wù)政策，但是對(duì)政策的爭論一直都在繼續(xù)。我國目前也正在準(zhǔn)備改革我國的普遍服務(wù)政策，借鑒發(fā)達(dá)國家已有的經(jīng)驗(yàn)、吸取它們實(shí)踐中的教訓(xùn)，客觀地分析當(dāng)前各國普遍服務(wù)政策中存在的問題，這些都有助于我們科學(xué)地制定適合本國國情的方針政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更好地發(fā)展。

雖然有很多研究表明，普遍服務(wù)是一個(gè)政治問題，是行業(yè)和政府討價(jià)還價(jià)的結(jié)果（muller，1997；katus，1995；kraemer，2005；riordan，2001；etc.）；我們假設(shè)，綜合社會(huì)各方利益，必須要實(shí)施普遍服務(wù)，下文的分析也都是在這個(gè)前提下進(jìn)行的。

在美國1996年電信法和歐盟的指令中，我們都可以看出，在實(shí)施普遍服務(wù)政策時(shí)仍然要借助于市場(chǎng)機(jī)制的力量。這集中體現(xiàn)在：（1）競爭中性原則。競爭中性意味著沒有哪一個(gè)潛在的服務(wù)供應(yīng)商會(huì)被不公平地限制在市場(chǎng)之外，也不會(huì)有哪一個(gè)現(xiàn)有的供應(yīng)商會(huì)因?yàn)閷?shí)施普遍服務(wù)義務(wù)而受到不恰當(dāng)?shù)膬?yōu)待或冷遇。符合基本技術(shù)要求的電信運(yùn)營商都可以申請(qǐng)作為普遍服務(wù)供應(yīng)商；管制機(jī)構(gòu)對(duì)合格的供應(yīng)商因提供普遍服務(wù)所產(chǎn)生的凈成本進(jìn)行補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼凈成本時(shí)還要考慮普遍服務(wù)供應(yīng)商因承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)所獲得的無形收益。競爭中性意味著普遍服務(wù)支持機(jī)制和準(zhǔn)則既不會(huì)使一個(gè)供應(yīng)商相對(duì)其他供應(yīng)商不公平地受益或受損，也不會(huì)不公平地對(duì)待各種技術(shù)。（2）在實(shí)施普遍服務(wù)政策的同時(shí)還要引入競爭?，F(xiàn)在，隨著技術(shù)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)水平的提高，在電信領(lǐng)域引入競爭已經(jīng)成為各國通行的做法。從上面的介紹中可以看出，無論是美國還是歐盟，都提出要在實(shí)施普遍服務(wù)的同時(shí)繼續(xù)開放市場(chǎng)、引入競爭。美國還允許在需要的時(shí)候同一區(qū)域可以有兩家以上的供應(yīng)商提供普遍服務(wù)供應(yīng)。

我們?cè)诮梃b歐美的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到其普遍服務(wù)政策實(shí)施中出現(xiàn)的一些問題，以便防患于未然。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，政策的可持續(xù)性問題。美國電信法規(guī)定電信運(yùn)營商必須根據(jù)其州際終端用戶有線線路（wireline）電信服務(wù)收入的一定比例交納普遍服務(wù)基金。這一比例，稱為貢獻(xiàn)因子，每個(gè)月根據(jù)補(bǔ)償基金的需要變動(dòng)。近年來，由于無線電話市場(chǎng)的競爭加劇、voip業(yè)務(wù)的推廣、電子郵件使用的增長和其他因素的影響，導(dǎo)致普遍服務(wù)基金征收的來源趨于萎縮；另一方面，普遍服務(wù)囊括的服務(wù)范圍有增加的趨勢(shì)。受這兩方面的影響，美國近年來伴隨著對(duì)普遍服務(wù)基金需求的日益增加，基金來源卻不升反降。1999年，美國聯(lián)邦資助的高成本項(xiàng)目的普遍服務(wù)基金支出達(dá)到17億美元，聯(lián)邦全部基金支出達(dá)39億美元；到2004年，高成本項(xiàng)目支出為36億美元，全部基金支出增至65億美元。與此同時(shí)，自2000年以來，美國州際有線線路業(yè)務(wù)收入已經(jīng)幾乎沒有增長，2002年甚至下降。受此影響，貢獻(xiàn)因子從2000年第四季度的5.7%提高到2003年三季度的9.5%，進(jìn)一步提高的空間已經(jīng)極其有限。另外根據(jù)美國通訊協(xié)會(huì)（usta）估計(jì)，在2003-2008年，對(duì)普遍服務(wù)基金的需求將會(huì)從74億美元增加到119億美元，而州際電話收入的基數(shù)最多保持不變。所以，如果不立即采取一些恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)，聯(lián)邦和州的普遍服務(wù)政策很快就將難以為繼。

第二，政策的針對(duì)性問題。普遍服務(wù)政策最主要的目標(biāo)就是要提高電話普及率、增加用戶；通常的做法是對(duì)本地電話資費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，或者降低電話安裝費(fèi)。但是，這種不加分辨的補(bǔ)貼是一種無效率的手段。

假設(shè)，向下傾斜的需求曲線與電信供應(yīng)商的供給曲線相交，均衡的成交量（用戶數(shù)量）為q1，均衡價(jià)格為戶5；但是管制當(dāng)局滿意的用戶數(shù)量是q2。為了獲得滿意的結(jié)果，管制當(dāng)局通常要求電信運(yùn)營商為總數(shù)為q2的家庭提供服務(wù)，此時(shí)價(jià)格需降到幾，為此需向運(yùn)營商提供總額為a+b的補(bǔ)貼。事實(shí)上，由于有q1的用戶是不需補(bǔ)貼就會(huì)使用服務(wù)的，需要降低價(jià)格才會(huì)使用墓本服務(wù)的顧客只有q2-q1。如果能夠?qū)⒄嬲牡褪杖胝咦R(shí)別出來，只需直接向他們提供數(shù)量為刀的補(bǔ)貼就可以達(dá)到目標(biāo)。之所以在這里強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼的數(shù)量，是因?yàn)榛I集普遍服務(wù)基金仍會(huì)產(chǎn)生巨大的機(jī)會(huì)成本。由于補(bǔ)貼基金的來源集中于一部分電信服務(wù)上，對(duì)這部分服務(wù)加價(jià)必然產(chǎn)生社會(huì)成本。據(jù)郝斯曼估算（hausman，1998），美國從長途電話上每籌集1美元的基金，所造成的消費(fèi)者福利損失是1.05美元。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國一般稅收的無謂損失（大約為0.2-0.40）。所以，應(yīng)盡可能減少基金的籌集和使用。解決這一問題更好的方法是把補(bǔ)貼直接給那些需要的個(gè)人，而不是對(duì)所有的顧客都補(bǔ)貼。雖然直接把補(bǔ)貼交給需要的個(gè)人有一些固有的困難，但是通過一些資格調(diào)查會(huì)使這種方法比向所有的人提供補(bǔ)貼更有效（hausman，1998；拉豐、泰勒爾，2001）。

第三，現(xiàn)有的普遍服務(wù)定價(jià)正好與拉姆齊定價(jià)方法（ramseypricing）背道而馳。從福利損失最小化的動(dòng)機(jī)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)那些需求彈性比較小的商品制定比較高的成本加成；對(duì)于那些需求價(jià)格彈性大的產(chǎn)品，則應(yīng)制定較小的成本加成（ramsey，1927）。也就是說，成本加成（■）應(yīng)該和需求彈性成反比。但是，根據(jù)測(cè)算，長途電話的需求彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地電話的需求彈性——美國長途電話的需求彈性大約為-0.7，而基本電話接入的彈性大約在-0.02到-0.03之間（taylor，2002）。也就是說，對(duì)于普遍服務(wù)項(xiàng)目來說，價(jià)格每下降10%，可以使用戶數(shù)量增加不到0.3%；同時(shí)，對(duì)于作為征收基金的基礎(chǔ)的長途電話業(yè)務(wù)，其資費(fèi)每上漲10%，將使消費(fèi)量下降7%。所以，通過對(duì)長途電話服務(wù)加價(jià)來為普遍服務(wù)籌集資金，同時(shí)通過降低安裝費(fèi)用和本地電話資費(fèi)試圖提高電話普及率的做法不僅使消費(fèi)者福利損失巨大，還會(huì)造成基金來源萎縮和目標(biāo)難以取得。

第四，實(shí)施普遍服務(wù)政策所造成的扭曲問題。由于普遍服務(wù)政策需要改變服務(wù)的價(jià)格，如果在選擇由哪些企業(yè)來承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)或者確定補(bǔ)貼金額的時(shí)候不能做到競爭中性，就會(huì)限制市場(chǎng)對(duì)運(yùn)營商效率的檢驗(yàn)和測(cè)試。資費(fèi)水平的扭曲使得市場(chǎng)很難發(fā)現(xiàn)在位企業(yè)是否是有效率的服務(wù)供給者。如果一個(gè)新的企業(yè)能夠向城市地區(qū)的商業(yè)用戶提出一個(gè)較低的資費(fèi)水平，它可能意味著新企業(yè)比在位企業(yè)更有效率，但也可能僅僅意味著在位企業(yè)為了交叉補(bǔ)貼而收費(fèi)過高。相似地，如果沒有哪一個(gè)新企業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村居民用戶的收費(fèi)水平可以和在位企業(yè)同樣低，這可能意味著在位企業(yè)是最有效的，但也可能意味著目前的資費(fèi)水平已經(jīng)低于在位企業(yè)的成本。另外，普遍服務(wù)補(bǔ)貼打擊了利用新技術(shù)的積極性——如果新技術(shù)必須與那些已經(jīng)確立的且接受補(bǔ)貼的現(xiàn)存技術(shù)進(jìn)行競爭，它們吸引到投資的可能性就會(huì)下降。動(dòng)態(tài)地看，繼續(xù)向高成本服務(wù)提供補(bǔ)貼將因?yàn)榻档腿藗儗?duì)替代服務(wù)的需求而減緩技術(shù)進(jìn)步。

三、我國的普遍服務(wù)

與其他大多數(shù)國家一樣，我國也對(duì)郵政、電信等基礎(chǔ)性行業(yè)的普遍服務(wù)做出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國電信條例》（2000年）第44條明確規(guī)定：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)。國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門可以采取指定的或者招標(biāo)的方式確定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者具體承擔(dān)電信普遍服務(wù)的義務(wù)。電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償管理辦法，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門、價(jià)格主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。”同時(shí)第70條對(duì)拒不履行普遍服義務(wù)的行為明確了處罰措施。信息產(chǎn)業(yè)部2001年公布的《信息產(chǎn)業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》提出，“十五”期間要使我國電話用戶總數(shù)超過5億戶，全國電話普及率將超過40%；力爭實(shí)現(xiàn)全國95%以上的行政村村村通電話。

在1994年以前，我國的電信市場(chǎng)是由原中國電信一家壟斷經(jīng)營的，普遍服務(wù)義務(wù)也由其一家企業(yè)承擔(dān)，此時(shí)中國電信也采用了內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的做法。此外政府還對(duì)電信產(chǎn)業(yè)給予了一系列優(yōu)惠政策來實(shí)行電信普遍服務(wù)，主要包括：①收取市話初裝費(fèi)政策；②加速折舊政策，即允許電信經(jīng)營企業(yè)通過提高固定資產(chǎn)的折舊費(fèi)積累資金。在1990年代初期，中國電信發(fā)起了一項(xiàng)大規(guī)模的工程，即“村村通”工程，要使農(nóng)村地區(qū)的每一個(gè)行政村都能通上電話。當(dāng)時(shí)，這項(xiàng)工程的主要資金來源是電話初裝費(fèi)和對(duì)長途電話附加費(fèi)。

1990年代以來，隨著我國電信管理體制改革的不斷深入，政府原來給予電信經(jīng)營企業(yè)的一系列優(yōu)惠政策先后取消。同時(shí)，繼1994年中國聯(lián)通成立以來，在電信產(chǎn)業(yè)已出現(xiàn)了多家競爭企業(yè)，如在原來利潤率較高的長途電話業(yè)務(wù)領(lǐng)域，已有中國電信、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)、中國網(wǎng)通和中國鐵通等電信企業(yè)共同競爭，而且，還有多家ip電話運(yùn)營商經(jīng)營長途電話業(yè)務(wù)。特別是我國加入wto后，根據(jù)市場(chǎng)開放原則，我國的電信服務(wù)領(lǐng)域必須逐漸對(duì)外開放、新的電信經(jīng)營企業(yè)進(jìn)入我國電信產(chǎn)業(yè)后，按照利潤最大化的商業(yè)原則，將首先選擇業(yè)務(wù)量大、利潤率高的業(yè)務(wù)和地區(qū)作為其經(jīng)營領(lǐng)域。由于市場(chǎng)競爭的不斷加劇，原來利潤水平較高的業(yè)務(wù)和地區(qū)被多家企業(yè)所瓜分；而且，競爭的結(jié)果還將導(dǎo)致價(jià)格下降，最終將趨向于按包括正常利潤在內(nèi)的平均成本定價(jià)。以上種種因素都使我國原來支持電信普遍服務(wù)的傳統(tǒng)方式失效。目前，我國已沒有一個(gè)電信經(jīng)營企業(yè)能通過其內(nèi)部業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼向全社會(huì)提供電信普遍服務(wù)。各電信企業(yè)都不愿意經(jīng)營利潤少甚至虧損的業(yè)務(wù)，更不愿意到貧窮落后的農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展電信業(yè)務(wù)。但是，從政策層面看，提供電信普遍服務(wù)是我國政府推行的一項(xiàng)重要電信政策，也是我國縮小東部和中西部貧富差距、各社會(huì)階層貧富差距的重要政策措施。因此，在我國如何有效地實(shí)施電信普遍服務(wù).已成為我國電信發(fā)展與改革的一個(gè)難點(diǎn)問題。

1999年，原中國電信解體，移動(dòng)電話、尋呼、衛(wèi)星通訊業(yè)務(wù)被分離出去并組成了獨(dú)立的公司。這樣，整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)包括6家運(yùn)營商——中國電信、中國聯(lián)通、中國網(wǎng)通、中國吉通、中國鐵通和中國衛(wèi)通。但是，普遍服務(wù)義務(wù)仍由中國電信承擔(dān)。同時(shí)，取消了電話初裝費(fèi)，交叉補(bǔ)貼也不再可行，資金的短缺阻礙了普遍服務(wù)的繼續(xù)開展。所以，最初所設(shè)定的目標(biāo)（到2000年每一個(gè)村莊都能通電話）沒有實(shí)現(xiàn)。到2000年年底，在所有的行政村中能夠通電話的只有82.9%，而且?guī)缀跛胁煌娫挼泥l(xiāng)村都分布在中西部地區(qū)。

到2003年年底，我國74萬個(gè)行政村中有大約89%能夠通上電話，這距離信息產(chǎn)業(yè)部的“十五”計(jì)劃還有大約6個(gè)百分點(diǎn)（4萬多個(gè)行政村）。為此信息產(chǎn)業(yè)部在2004年初以“分片包干”的方式對(duì)六大運(yùn)營商進(jìn)行任務(wù)分?jǐn)偅瑺幦〉?005年底能有4萬個(gè)行政村開通電話。這顯然使一個(gè)應(yīng)急的權(quán)衡之計(jì)。

對(duì)于我國的普遍服務(wù)，本文認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)著重做好以下工作：

第一，抓緊普遍服務(wù)的政策的制定和實(shí)施工作。目前，國內(nèi)電信壟斷格局已經(jīng)初步打破，對(duì)內(nèi)、對(duì)外開放正逐步進(jìn)行，依靠企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼解決普遍服務(wù)已經(jīng)無法繼續(xù)，當(dāng)務(wù)之急是要建立適合競爭環(huán)境的普遍服務(wù)政策。應(yīng)當(dāng)在未來的《電信法》中專門對(duì)普遍服務(wù)的有關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定，主要是：管理機(jī)構(gòu)、普遍服務(wù)所包括的具體目標(biāo)、普遍服務(wù)供應(yīng)商的選擇、普遍服務(wù)基金的籌集方式、普遍服務(wù)凈成本的補(bǔ)貼方法。

第二，普遍服務(wù)所包括的內(nèi)容不應(yīng)太多。鑒于我國目前的實(shí)際情況，再加上普遍服務(wù)實(shí)施中可能造成的效率損失和扭曲，目前應(yīng)主要解決普遍接入問題，對(duì)于高成本地區(qū)和低收入社區(qū)主要的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)共享電信設(shè)施，例如安裝公用電話或設(shè)立“電信中心”。對(duì)于除語音電話以外的其他電信月盼，可以隨著社會(huì)的發(fā)展和競爭的引入逐步解決。

第三，堅(jiān)持競爭中性的原則，政策實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)透明、公開。在電信的發(fā)展歷程中，競爭對(duì)于降低成本、促進(jìn)服務(wù)普及、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步成果顯著。在普遍服務(wù)政策的制定和實(shí)施中，也應(yīng)當(dāng)即可能地依靠市場(chǎng)的力量來解決。競爭中性要求政府管制機(jī)構(gòu)不能因推行普遍服務(wù)而過多干預(yù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；不僅應(yīng)當(dāng)公平地對(duì)待各家運(yùn)營商，而且對(duì)于符合基本要求的各種技術(shù)也應(yīng)一視同仁。

第四，擴(kuò)大基金來源。為了避免因普遍服務(wù)基金籌集對(duì)社會(huì)福利造成過大的損失，應(yīng)當(dāng)盡可能地?cái)U(kuò)大基金的征收范圍。除了市場(chǎng)份額極小的運(yùn)營商之外，各種技術(shù)類型的運(yùn)營商（設(shè)置包括電信設(shè)備制造商）都應(yīng)為普遍服務(wù)做出貢獻(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)允許在我國財(cái)稅體制提高效率（財(cái)政收入的社會(huì)成本降低）之后，通過公共財(cái)政解決普遍服務(wù)融資。

第五，正視信息不對(duì)稱問題。由于在管制機(jī)構(gòu)和運(yùn)營商之間存在信息的不對(duì)稱性，承擔(dān)普遍服務(wù)的凈成本到底有多大、哪家企業(yè)更有效率、哪種技術(shù)更適合等問題應(yīng)盡可能地通過市場(chǎng)機(jī)制來搜集信息，做出選擇。我們建議采用拍賣機(jī)制來決定承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的運(yùn)營商，以及因承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)所需補(bǔ)貼的金額。在信息不對(duì)稱的情況下拍賣機(jī)制具有很多優(yōu)點(diǎn)，例如：提高交易的速度；顯示購買者的估價(jià)（或者出售者的估價(jià)）；避免代理人的不誠實(shí)（wolfstetter，1996）。在普遍服務(wù)中使用拍賣具有所有這三個(gè)優(yōu)點(diǎn)，而且拍賣還可以選擇最低成本的供應(yīng)商，從而使供給成本最小化。另外，拍賣還能使管制者確定合理的補(bǔ)貼金額。

四、結(jié)論

1900年代，當(dāng)時(shí)的貝爾系統(tǒng)為了保護(hù)自己的壟斷地位，提出了“普遍服務(wù)”的主張，這一概念已經(jīng)隨著時(shí)代的發(fā)展發(fā)生了變化。由于多種力量的相互作用，很多國家目前都制定和實(shí)施了電信普遍服務(wù)政策。在壟斷經(jīng)營體制下，普遍服務(wù)的實(shí)施依賴于壟斷企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼，通常是長途電話補(bǔ)貼本地電話，辦公電話補(bǔ)貼居民電話。隨著電信領(lǐng)域競爭的引入，傳統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼機(jī)制難以維持，需要建立普遍服務(wù)基金來為提供普遍服務(wù)的運(yùn)營商進(jìn)行補(bǔ)貼。

在美國1996年電信法和歐盟2002年普遍服務(wù)指令中，對(duì)各自的普遍服務(wù)政策都做出了明確的規(guī)定。這些法律和指令都要求管制機(jī)構(gòu)在實(shí)施電信普遍服務(wù)政策的過程中要保持競爭中性，政策應(yīng)當(dāng)透明、公開。當(dāng)然，美國和歐盟相關(guān)政策中現(xiàn)在還存在有一些問題，這是我們?cè)谥贫ū緡邥r(shí)應(yīng)當(dāng)注意的。

我國的電信普遍服務(wù)取得了很大的成就，但是任務(wù)還很艱巨。面臨競爭環(huán)境下的新情況，我們正在制定新的普遍服務(wù)政策。新的政策應(yīng)當(dāng)注重利用市場(chǎng)機(jī)制解決問題，同時(shí)吸取發(fā)達(dá)國家已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，爭取以更有效的方式解決我國的電信普遍服務(wù)。

第二篇：電信普遍服務(wù)分片包干政策分析電信普遍服務(wù)分片包干政策分析

XX省2004年啟動(dòng)電信普遍服務(wù)分片包干政策以來，農(nóng)村通電話水平明顯提高。2004年全省村通率僅為80.6%，到2006年7月就實(shí)現(xiàn)了行政村村村通電話的目標(biāo)。到2008年底全省20戶以上自然村通電話比例達(dá)到99.7%?？梢?，電信普遍服務(wù)分片包干政策對(duì)推進(jìn)電信普遍服務(wù)進(jìn)程起到了積極的作用。但由于分片包干政策存在軟約束、誘發(fā)揩油等方面的缺陷，使得在執(zhí)行中遇到一些問題。筆者擬以海南為例，通過對(duì)存在問題的總結(jié)，找出問題存在的原因，并提出相關(guān)政策建議，以促進(jìn)我國電信普遍服務(wù)分片包干政策更有效執(zhí)行。

分片包干政策出現(xiàn)的問題

（一）資金困境

分片包干政策執(zhí)行過程中，海南當(dāng)?shù)卣?cái)政沒有專門的配套資金注入，完全依靠電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取行政攤派的手段，將任務(wù)分配給電信運(yùn)營企業(yè)，由企業(yè)自行籌資解決。電信運(yùn)營企業(yè)作為上市公司，追求利益最大化的目標(biāo)，使企業(yè)在建設(shè)中對(duì)無利可圖的偏遠(yuǎn)地區(qū)的通信建設(shè)動(dòng)力不足。目前由于農(nóng)話分布的特點(diǎn)是：多、遠(yuǎn)、散，即自然村多，距離接入點(diǎn)遠(yuǎn)，用戶分布散，造成電信投資大，建設(shè)成本高。同時(shí)，由于很多自然村受電力供應(yīng)、自然條件等因素限制，造成運(yùn)營維護(hù)成本高，農(nóng)話虧損嚴(yán)重。加上維護(hù)成本的巨大，使企業(yè)在農(nóng)村電信市場(chǎng)運(yùn)營中出現(xiàn)資金困難。

（二）執(zhí)行困境

電信企業(yè)在實(shí)施村村通電話工程的建設(shè)中遇到一系列問題。如部分市縣通信建設(shè)用地沒有納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，個(gè)別市縣政府對(duì)此項(xiàng)工作不熱心，工作不力，使企業(yè)在征地問題上遇到許多阻力，在傳輸建設(shè)上同樣存在許多人為的因素干擾；有些部門利用壟斷的優(yōu)勢(shì)也給村通工程設(shè)置難題，如電力部門在市電、農(nóng)電的引入問題上、工程建設(shè)成本上，提出苛刻的條件，加大了企業(yè)的建設(shè)成本，影響了企業(yè)的熱情；電信設(shè)施被盜竊問題嚴(yán)重，一般用于村通的基站等通信設(shè)備放置位置都較偏遠(yuǎn)，安全環(huán)境條件差，偷盜現(xiàn)象嚴(yán)重。

XX省通信管理局在推進(jìn)分片包干的普遍服務(wù)政策時(shí)也遇到了許多困惑。如用在給電信運(yùn)營企業(yè)分?jǐn)偡制扇蝿?wù)時(shí)，如何做到任務(wù)的公平公正，每個(gè)企業(yè)應(yīng)該分?jǐn)偠嗌俳ㄔO(shè)任務(wù)，每個(gè)行政村或自然村的建設(shè)成本無法預(yù)算，都使任務(wù)分配時(shí)缺乏科學(xué)性。所以，每年下達(dá)分片包干任務(wù)都存在比較嚴(yán)重的隨意性。此外，當(dāng)任務(wù)分?jǐn)偨o企業(yè)后，企業(yè)拒絕完成行政分?jǐn)偟娜蝿?wù)時(shí)，也缺乏相應(yīng)解決問題的法律手段。

（三）發(fā)展困境

政企分開后，行政手段相對(duì)力量減弱，政府的公眾利益和企業(yè)追求的經(jīng)濟(jì)利益并不一致的矛盾凸現(xiàn)，而且法律不健全，缺乏實(shí)質(zhì)性的保障措施，普遍服務(wù)水平的發(fā)展速度不具有可持續(xù)性。一是需求抑制普遍服務(wù)水平的提高。一方面，目前未通電話的自然村大部分屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，該地區(qū)農(nóng)民收入、支出遠(yuǎn)低于XX省的平均水平。另一方面，部分未通村自然條件惡劣。二是農(nóng)話虧損嚴(yán)重影響普遍服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，尤其大多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)業(yè)以及低層次、低附加值的行業(yè)為主，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處于優(yōu)化當(dāng)中，目前還不太合理。由此使得農(nóng)村居民的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系顯得較少，對(duì)電信業(yè)的需求也不是很高。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后導(dǎo)致啟動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)困難。

分片包干政策問題分析

分片包干政策由于是企業(yè)內(nèi)補(bǔ)貼，普遍服務(wù)凈成本完全通過扭曲不同地區(qū)、不同業(yè)務(wù)間的相對(duì)價(jià)格籌集，導(dǎo)致價(jià)格與拉姆齊定價(jià)規(guī)則出現(xiàn)明顯偏離，造成嚴(yán)重的低效率消費(fèi)和福利損失。同時(shí)，分片包干方案在任務(wù)劃分上對(duì)任務(wù)量評(píng)估過于粗略，只考慮任務(wù)數(shù)量而忽略了不同地點(diǎn)的成本差異，運(yùn)營商所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)量很難準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)。所以，分片包干政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了上述問題。如何減少這些問題對(duì)分片包干政策執(zhí)行的影響，筆者從以下三個(gè)方面進(jìn)行了分析：

（一）電信普遍服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇分析

電信普遍服務(wù)在某種程度上是一項(xiàng)類似“燈塔”的公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品的提供理論，我們不難得出，電信普遍服務(wù)的提供主體應(yīng)當(dāng)是政府，而不應(yīng)是市場(chǎng)。一是在一定的用戶規(guī)模下，一個(gè)用戶對(duì)于電信服務(wù)的消費(fèi)或者使用不影響其他用戶的消費(fèi)或使用，即電信服務(wù)是非競爭性的。二是電信計(jì)費(fèi)可以很好地解決消費(fèi)付費(fèi)的問題，即電信服務(wù)是排他的。三是電信普遍服務(wù)要求其價(jià)格是用戶可以承受得起的，這就使得用戶的消費(fèi)付費(fèi)可能不能彌補(bǔ)電信運(yùn)營公司的服務(wù)成本，即用戶不完全付費(fèi)或者部分不付費(fèi)就可以獲得完全的電信普遍服務(wù)。此時(shí)，盡管在技術(shù)上可以解決消費(fèi)完全付費(fèi)的問題，但在制度上卻要求或者允許部分用戶不付費(fèi)就消費(fèi)電信普遍服務(wù)，也就是說電信普遍服務(wù)具有了一定程度的非排他性。由此可見，電信普遍服務(wù)是一種公共服務(wù)，而非私人物品。

（二）電信監(jiān)管部門在普遍服務(wù)中的角色定位分析

（1）糾正市場(chǎng)失靈，保證農(nóng)村及落后地區(qū)通信的有效供給。電信市場(chǎng)是一種非完全競爭市場(chǎng)，其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不完備性會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，如非效率、不公平性等。因此，需要政府強(qiáng)制電信運(yùn)營商實(shí)行普遍服務(wù)政策。

（2）促進(jìn)農(nóng)村及落后地區(qū)通信的健康快速發(fā)展。居民消費(fèi)者通過電信服務(wù)可以從更廣泛的范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)和獲取有用的信息，可以更便捷準(zhǔn)確地傳播、整理和儲(chǔ)存信息，用高質(zhì)量的信息指導(dǎo)行為。電信服務(wù)作為中間投入被經(jīng)濟(jì)體消費(fèi)，結(jié)果是提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)附加值，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更有效率。電信服務(wù)的普及能夠使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的交易成本下降，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率提高，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。（3）保護(hù)農(nóng)村及落后地區(qū)電信用戶的合法權(quán)益。由于農(nóng)村及落后地區(qū)人們收入低，電信服務(wù)靠市場(chǎng)供求規(guī)則難以解決農(nóng)村通信發(fā)展滯后問題。在這種情況下只有通過市場(chǎng)之外的國家宏觀調(diào)控來解決。在農(nóng)村和農(nóng)村沒有經(jīng)濟(jì)能力實(shí)現(xiàn)通信服務(wù)目標(biāo)的時(shí)候，政府應(yīng)是農(nóng)民堅(jiān)強(qiáng)的后盾。通過政府電信管制，推行普遍服務(wù)，逐步縮小數(shù)字鴻溝。

（三）電信運(yùn)營企業(yè)從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的角度分析

電信運(yùn)營企業(yè)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，不能僅僅認(rèn)為這是一項(xiàng)強(qiáng)制性任務(wù)，其實(shí)它與企業(yè)自身的存在與發(fā)展緊密相連。由電信普遍服務(wù)的性質(zhì)和特征，我們可以把承擔(dān)分片包干的普遍服務(wù)義務(wù)看成是企業(yè)承擔(dān)的一種社會(huì)責(zé)任。一方面企業(yè)通過承擔(dān)村通義務(wù)增加用戶群，鞏固企業(yè)市場(chǎng)。電信行業(yè)具有全程全網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的特征，承擔(dān)普遍服務(wù)后可增加電信企業(yè)的用戶。根據(jù)梅爾卡夫定理，用戶數(shù)的增長能給企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值帶來平方級(jí)的增長。另一方面，通過承擔(dān)村通義務(wù)獲得社會(huì)尊重，提升企業(yè)品牌。電信企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)后，享受到普遍服務(wù)的用戶必然會(huì)為電信企業(yè)做口碑宣傳，使其得到社會(huì)尊重，有助于提升企業(yè)品牌，拓展企業(yè)市場(chǎng)。

完善分片包干政策建議

第一，做必要的成本和收入信息研究，根據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件對(duì)普遍服務(wù)任務(wù)量進(jìn)行量化，然后在運(yùn)營商之間進(jìn)行分配，以增進(jìn)公平性。第二，逐步將已通電話但是虧損運(yùn)營的行政村納入。主要是逐步放松對(duì)原來主導(dǎo)運(yùn)營商對(duì)原來已通行政村的維持要求。這個(gè)前提是對(duì)歷史成本進(jìn)行一次性補(bǔ)償。第三，完善對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)的處罰力度。管制政策就是政府和運(yùn)營商的一份合同，如果沒有違約責(zé)任條款，那么就會(huì)出現(xiàn)投機(jī)行為，比如做表面文章，或者采取觀望態(tài)度。第四，完善合同細(xì)節(jié)，包括對(duì)通信質(zhì)量要求、對(duì)資費(fèi)水平的要求（實(shí)際上允許運(yùn)營商對(duì)農(nóng)村高成本地區(qū)的電話資費(fèi)實(shí)行靈活定價(jià)，有利于減少虧損），對(duì)運(yùn)營維護(hù)的要求等。第五，做好義務(wù)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。運(yùn)營商的市場(chǎng)份額是變化的，實(shí)力也隨著競爭而變化。所以村通的任務(wù)應(yīng)當(dāng)每年分配一部分，而不是馬上分配完。要建立經(jīng)常性的工作制度，做好任務(wù)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。

當(dāng)前解決分片包干政策執(zhí)行問題的策略是：

第一，制定靈活的農(nóng)村電信資費(fèi)政策。農(nóng)村及落后地區(qū)的電信資費(fèi)政策可以根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)，推出各種適農(nóng)的資費(fèi)套餐，同時(shí)在資費(fèi)上采取更大的優(yōu)惠政策，降低資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，推出適合農(nóng)民的業(yè)務(wù)種類。如海南電信推出的農(nóng)業(yè)科技110業(yè)務(wù)，海南移動(dòng)推出的農(nóng)信通業(yè)務(wù)等，都深受海南農(nóng)村地區(qū)人民的歡迎，市場(chǎng)發(fā)展良好。

第三，技術(shù)上采取多種方式接入。根據(jù)各地的地形及其他方面的條件，采取有線、無線等多種方式接入。在通信終端方面，向農(nóng)村市場(chǎng)推出適合農(nóng)村消費(fèi)層次的，簡單好用的通信終端。第四，不斷提高農(nóng)村通信服務(wù)水平。提高農(nóng)村地區(qū)通信故障修復(fù)時(shí)限，突出服務(wù)的個(gè)性化。加大對(duì)農(nóng)村通信的業(yè)務(wù)宣傳力度，培訓(xùn)農(nóng)村通信服務(wù)的骨干，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民電信知識(shí)的普及與指導(dǎo)，使農(nóng)民能用、會(huì)用、用好各種通信業(yè)務(wù)。

第三篇：美國普遍服務(wù)電信范文對(duì)于美國電信普遍服務(wù)政策的回顧與反思

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院闞凱力

（1999年5月24日）

“普遍服務(wù)”是電信產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，也是我國成立信息產(chǎn)業(yè)部所規(guī)定的重要職責(zé)。但是，縱觀世界各國的普遍服務(wù)政策，多數(shù)是沿用了美國的概念和模式。因此，在制定我國的電信普遍服務(wù)政策時(shí)，我們就必須認(rèn)真研究美國電信普遍服務(wù)政策的由來和發(fā)展，尤其是研究在電信技術(shù)革命并引入競爭后這一政策的變革。

一、美國電信普遍服務(wù)概念的由來

美國的電信“普遍服務(wù)”政策必須從一個(gè)多世紀(jì)前講起。1893年，貝爾公司（即后來的美國電話電報(bào)公司—att）長達(dá)17年的專利權(quán)到期。在不到十年的時(shí)間內(nèi)，全國出現(xiàn)了六千多家電話公司。一方面，美國的電話用戶增加了十倍，電話業(yè)獲得了極大的發(fā)展；但另一方面這些公司搶走了att將近一半的市場(chǎng)份額，使原來處于壟斷地位的att處于極大的困境。在這種情況下，att決定進(jìn)行反擊，奪回它所失去的電話業(yè)壟斷地位。它的策略主要有二個(gè)：第一，att利用自己獨(dú)家擁有的長途網(wǎng)絡(luò)，禁止任何其它公司接入，使長途電話成為att用戶的特有權(quán)利（網(wǎng)間接續(xù)）。第二，在保持長話高額資費(fèi)的同時(shí)，對(duì)市話業(yè)務(wù)低于成本銷售，利用長話利潤對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼（交叉補(bǔ)貼）。1907年，當(dāng)時(shí)的att總裁維爾提出了公司的口號(hào)：“onenetwork（一個(gè)網(wǎng)絡(luò)），onepolicy（一個(gè)政策），universalservice”。這是電信行業(yè)第一次出現(xiàn)“universalservice”的提法，其中“service”是業(yè)務(wù)或服務(wù)，而“universal”是全球、宇宙、無所不包的意思。它一方面表明att獨(dú)占美國和世界電話市場(chǎng)的目標(biāo)，另一方面針對(duì)當(dāng)時(shí)的網(wǎng)間接續(xù)問題提出了att的解決辦法：只要att獨(dú)家壟斷，所有的用戶就都可以“全球通”。在當(dāng)時(shí)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，att的策略取得了極大的成功。在短短的幾年內(nèi)，六千多家電話公司的絕大多數(shù)不是倒閉就是被att兼并，只剩下的一千五百家也已朝不保夕。最使美國舉國震驚的是，1910年att一舉兼并了當(dāng)時(shí)居于電報(bào)業(yè)壟斷地位的西聯(lián)公司（westernunion），從而把全美國的電信行業(yè)基本臵于它一家的壟斷之下。

這時(shí)，美國政府不得不出來干預(yù)att的無限擴(kuò)張了。1913年司法部在聯(lián)邦法院對(duì)att提出了第一次反壟斷起訴，訴訟的結(jié)果以雙

1方院外調(diào)停方式達(dá)成妥協(xié)：att接受了政府的條件（kingsburycommitment），而司法部撤銷對(duì)att的起訴。這些條件包括：att停止兼并其它電話公司；為其它電話公司提供網(wǎng)間接續(xù)；出讓西聯(lián)公司并保證永遠(yuǎn)不進(jìn)入電報(bào)業(yè)；att在美國承擔(dān)普及電話服務(wù)（universalservice）的責(zé)任。由此，“universalservice”才第一次帶有“普遍服務(wù)”的含義。1934年，美國通過電信法并成立以普遍服務(wù)為目標(biāo)的聯(lián)邦通信委員會(huì)。從此，“普遍服務(wù)”開始成為美國政府電信政策的一部分，而電信行業(yè)則開始建立了包括政府管制、壟斷經(jīng)營、普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼、網(wǎng)間接續(xù)等項(xiàng)內(nèi)容的經(jīng)營體制，成為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中其它行業(yè)不同的一個(gè)特殊行業(yè)。

二、美國電信普遍服務(wù)政策的主要內(nèi)容

1934年的美國電信法承認(rèn)了att對(duì)電信業(yè)的壟斷，也提出了普遍服務(wù)的概念，但是并沒有對(duì)它確切地定義或描述，其具體內(nèi)容留給聯(lián)邦通信委員會(huì)和att去磋商解決。二次大戰(zhàn)以后，隨著美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，att把“每家安裝一部電話”作為自己的經(jīng)營目標(biāo)。從而，普遍服務(wù)的概念也就逐步變成“公民參與社會(huì)交往和言論自由的基本權(quán)利”。

在這一概念的指導(dǎo)下，“普遍服務(wù)”的具體內(nèi)容包括：電話公司對(duì)任何人在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)都必須提供服務(wù)；在所有地區(qū)提供相同的價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量；與家庭或個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)的資費(fèi)價(jià)格。為此，att更加大規(guī)模地采用了自本世紀(jì)初開始的交叉補(bǔ)貼，主要包括業(yè)務(wù)之間的交叉補(bǔ)貼（長話補(bǔ)貼市話、國際補(bǔ)貼國內(nèi)），地區(qū)之間的交叉補(bǔ)貼（低成本地區(qū)補(bǔ)貼高成本地區(qū)）和用戶之間的交叉補(bǔ)貼（辦公用戶補(bǔ)貼居民用戶、其它用戶補(bǔ)貼低收入用戶）。因?yàn)殡娦判袠I(yè)由att壟斷經(jīng)營，而它為了實(shí)現(xiàn)“普遍服務(wù)”又必須進(jìn)行大規(guī)模的交叉補(bǔ)貼，所以這時(shí)美國的電話資費(fèi)管制主要采取管制其資產(chǎn)利潤率的方式：以社會(huì)平均投資利潤率為基礎(chǔ)規(guī)定att利潤率的上下限，在利潤超過上限時(shí)下調(diào)資費(fèi)并迫使att向用戶返回多收的資費(fèi)，而在利潤率低于下限時(shí)就上調(diào)資費(fèi)以提高att的利潤水平。

這一體制的影響主要有以下方面：

首先，這種體制最大限度地?cái)U(kuò)大了att的市場(chǎng)。從此，電話服務(wù)的享用與個(gè)人的支付能力無關(guān)，既使沒有錢裝電話，交叉補(bǔ)貼也可以使其它消費(fèi)者代為付賬，甚至監(jiān)獄里的犯人也有權(quán)安裝電話并由國家稅收付款。這樣，他們就都成為att的用戶。

2第二，這種體制保障了att的壟斷利潤，甚至在1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條中成千上萬的公司破產(chǎn)倒閉的時(shí)候，它都可以照發(fā)紅利。這是因?yàn)閍tt的利潤率如果低于一定數(shù)值，政府就將允許提高資費(fèi)。這種政府為att利潤的擔(dān)保使投資者對(duì)att的投資沒有任何風(fēng)險(xiǎn)，但是其獲利卻高于國家直接擔(dān)保的政府債券，att的股票由此成為金融市場(chǎng)上最堅(jiān)挺的“硬通貨”。

第三，在這種體制下，att降低成本有可能使利潤率超過上限而受罰，但擴(kuò)大成本卻有利于提高資費(fèi)而增加利潤；同理，擴(kuò)大投資又可以增加基數(shù)并導(dǎo)致利潤總額的增加。所以，不但att在經(jīng)營中可以不計(jì)成本和投資效益，而且擴(kuò)大成本和投資反而成了提高利潤的最佳途徑。

第四，因?yàn)閍tt的正常營業(yè)成本與用于實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的成本根本無法區(qū)分，所以其它行業(yè)開拓市場(chǎng)的成本對(duì)于att就變成了“普遍服務(wù)”成本，而對(duì)消費(fèi)者的任何亂收費(fèi)也都變成為了實(shí)現(xiàn)“普遍服務(wù)”而收取的交叉補(bǔ)貼費(fèi)用。這就使“普遍服務(wù)”成為att侵犯社會(huì)利益的“普遍借口”，極大地削弱了政府對(duì)它進(jìn)行監(jiān)管的能力。第五，這時(shí)的att完全不必積極采用新技術(shù)或開發(fā)新業(yè)務(wù)，因?yàn)樗膲艛嗟匚槐旧砭褪抢麧櫟淖詈帽Ｕ稀２粌H如此，att還耗巨資建立了貝爾實(shí)驗(yàn)室（擴(kuò)大成本），但是絕大多數(shù)發(fā)明卻在申請(qǐng)專利后予以閑臵，不但自己不用而且禁止其它公司使用。因此在五十年代美國政府對(duì)att的第二次反壟斷起訴中，開放貝爾實(shí)驗(yàn)室的專利就成為其中的一項(xiàng)重要條款。這樣，一方面貝爾實(shí)驗(yàn)室為人類的科學(xué)技術(shù)作出了卓越的貢獻(xiàn)，但另一方面它的所有者本身（att）又成為電信技術(shù)轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力的極大阻力。

長期以來，att一直把在美國普及電話的成績歸功于這種“普遍服務(wù)”政策。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)和技術(shù)條件下，應(yīng)該承認(rèn)它確實(shí)也對(duì)此起到過一定的積極作用。但是考慮到二次大戰(zhàn)以后美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國民收入，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家早就指出這絕不是唯一可行的方式。例如，當(dāng)時(shí)的北歐國家（瑞典、芬蘭、丹麥等）雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力不如美國，但是它們沒有接受美國的壟斷經(jīng)營模式和“普遍服務(wù)”概念，而是以用戶合作制的方式比美國更早地普及了電話。因此，這種政策最大的受益者實(shí)際上是att自己，使它由此成為美國獨(dú)一無二的私營壟斷公司。舉世公認(rèn)，當(dāng)時(shí)的att在世界經(jīng)濟(jì)中具有最為顯赫的地位，是比美國的鋼鐵、石油、汽車等工業(yè)巨頭的總和還大的世界最大的公司，即使在1984年解體以后的att和七個(gè)“小貝爾”也都名列美國最大的20家公司之內(nèi)。難怪當(dāng)時(shí)的美國社會(huì)戲稱att

3總裁是僅次于美國總統(tǒng)的第二號(hào)人物，因?yàn)樗坏渲鴥H次于聯(lián)邦政府預(yù)算的最大的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)，而且指揮著僅次于美國軍隊(duì)的最大的職工隊(duì)伍。

三、美國電信普遍服務(wù)政策的危機(jī)

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，美國的電信壟斷經(jīng)營體制及其普遍服務(wù)政策在電信資源短缺、電信業(yè)務(wù)單一的本世紀(jì)初建立，也必然隨著電信技術(shù)的發(fā)展和由此產(chǎn)生的競爭而面臨危機(jī)。

六十年代無線微波技術(shù)的發(fā)展和隨之建立的微波通信公司（mci）首先對(duì)att的壟斷提出了挑戰(zhàn)。mci公司利用微波干線為各大公司建立專網(wǎng)，首先旁路了att的長途業(yè)務(wù)，并搶走了att業(yè)務(wù)量最大、利潤最豐厚的用戶。進(jìn)入八十年代，衛(wèi)星通信、光通信和計(jì)算機(jī)通信技術(shù)的發(fā)展更在電信技術(shù)領(lǐng)域引起了根本性的革命，att不但無法獨(dú)家提供日新月異的各種新業(yè)務(wù)，而且也無法滿足各種用戶千變?nèi)f化的各種需求。在美國政府的第三次反壟斷起訴下，att在電信行業(yè)的壟斷地位再也無法維持了，由此導(dǎo)致了1984年震驚世界的att解體，而近年來出現(xiàn)的種種新業(yè)務(wù)，尤其是因特網(wǎng)業(yè)務(wù)和因特網(wǎng)電話，更使美國的電信普遍服務(wù)政策開始產(chǎn)生了根本的動(dòng)搖。首先，美國電信普遍服務(wù)政策的根本矛盾是政企不分。政府的目標(biāo)是保護(hù)社會(huì)和消費(fèi)者的利益，而企業(yè)的目標(biāo)理所當(dāng)然地是賺取最大利潤。因此，把在美國普及電話這一政府目標(biāo)委托給att一個(gè)企業(yè)去執(zhí)行，但是它們的利益和目標(biāo)不可能一致，所以這一政策的核心就包含著本質(zhì)的矛盾。由它的產(chǎn)生過程也可以清楚地看出，這種政策的產(chǎn)生在當(dāng)時(shí)只是一種妥協(xié)或權(quán)宜之計(jì)，雖然在一定的歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)揮過一些作用并被att的長期宣傳罩上了一個(gè)神圣的光環(huán)，但在執(zhí)行的過程中已經(jīng)暴露出種種弊病，而在電信技術(shù)革命和引入競爭以后就必然更加漏洞百出。

第二，這種普遍服務(wù)政策的致命弱點(diǎn)是依靠企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼。正因?yàn)槿绱耍詀tt就必須以一些業(yè)務(wù)、地區(qū)或用戶市場(chǎng)的超額利潤補(bǔ)貼其它業(yè)務(wù)、地區(qū)或市場(chǎng)的服務(wù)。這原來是半個(gè)世紀(jì)前att為了建立壟斷而采取的傾銷策略，本來就違反公平競爭的原則，在“普遍服務(wù)”政策的旗號(hào)下卻取得了合法的名義。但是在引入競爭后，這一方針恰恰為競爭者提供了進(jìn)入市場(chǎng)最好的突破口。利潤最豐厚的業(yè)務(wù)、地區(qū)和用戶紛紛被競爭者奪走，att不能再以其超額利潤進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，而政府普及電話的目標(biāo)也就開始面臨危機(jī)。

第三，這種普遍服務(wù)政策以電信的壟斷經(jīng)營體制為基礎(chǔ)，反過來

4又對(duì)維持這種壟斷提供了保護(hù)。由政策的產(chǎn)生過程可以清楚地看到，它原來是att在建立壟斷過程中提出的一個(gè)經(jīng)營目標(biāo)，完全是為了它的商業(yè)利益服務(wù)的。因此，把它作為國家政策就必須肯定美國電信市場(chǎng)的壟斷，從根本上違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競爭原則。但是在電信業(yè)引入競爭后，迫于att長期以來所精心營造的社會(huì)壓力，美國議會(huì)和政府卻沒有在1996年的新電信法中從根本上修改這種政策。這就使仍居于壟斷地位的小貝爾公司有可能打著“普遍服務(wù)”的旗號(hào)為競爭設(shè)臵種種障礙，使聯(lián)邦通信委員會(huì)在與小貝爾的爭論中屢次敗訴，普遍服務(wù)從而成為繼續(xù)維持壟斷的“普遍借口”。

第四，這種政策并不符合消費(fèi)者的長遠(yuǎn)利益。以交叉補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的“普遍服務(wù)”政策實(shí)際上是att以補(bǔ)貼一些用戶的名義向另一部分用戶變相收稅，但具體的收稅數(shù)量卻在保障att利潤的前提下由它自己決定。這樣，att就變成了受美國政府委托的“官商”，政府放棄了對(duì)用戶的保護(hù)職能，而用戶也就只能接受居于壟斷地位的att宰割。更重要的是，無數(shù)事實(shí)已經(jīng)證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中競爭這只“無形的手”是保護(hù)用戶利益最有效的手段，而這種“普遍服務(wù)”政策一旦成為阻礙競爭的“普遍借口”，它就更從根本上損害了社會(huì)和消費(fèi)者的長遠(yuǎn)利益。

第五，美國半個(gè)世紀(jì)前形成的普遍服務(wù)政策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。一方面，衛(wèi)星、光纖等現(xiàn)代電信技術(shù)的發(fā)展使遠(yuǎn)距離、大容量的電信業(yè)務(wù)成本不斷地成倍下降，而無線移動(dòng)通信和各種以數(shù)字通信為基礎(chǔ)的新業(yè)務(wù)（尤其是因特網(wǎng)業(yè)務(wù)）更是飛速發(fā)展；但另一方面，已經(jīng)發(fā)展了一個(gè)多世紀(jì)的本地有線電話成本下降卻不如此顯著。因此，美國的小貝爾公司就不斷堅(jiān)持“普遍服務(wù)”的對(duì)象是它們經(jīng)營的本地有線電話，而為了保障“普遍服務(wù)”政策的實(shí)施，其它電信業(yè)務(wù)就必須向它們以各種名義提供數(shù)額巨大的交叉補(bǔ)貼。這無疑是為各種新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展設(shè)臵了人為的障礙，而且其消極作用隨著科技的發(fā)展日益嚴(yán)重。近幾十年來，電子、計(jì)算機(jī)行業(yè)與電信行業(yè)同樣經(jīng)歷了根本性的技術(shù)革命。但是把它們稍加比較，就不難看出社會(huì)充分享受到了計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)步所帶來的好處，而電信行業(yè)的消費(fèi)者卻受益甚少。這不能不使人們產(chǎn)生疑問：電信行業(yè)一直處于政府嚴(yán)格的管制之下，又一直在強(qiáng)調(diào)“普遍服務(wù)”，這種巨大的差別究竟是什么造成的。在電信行業(yè)內(nèi)，把沒有承擔(dān)“普遍服務(wù)”義務(wù)的移動(dòng)通信與有線電話相比，也難免產(chǎn)生同樣的疑問。得出的結(jié)論是共同的：只有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律引入競爭，才能使一個(gè)行業(yè)健康地發(fā)展并最快地技術(shù)更新。

第六，這種普遍服務(wù)政策不適合發(fā)展中國家的國情。二次大戰(zhàn)以

5后，隨著美國政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的擴(kuò)張，它的電信經(jīng)營管理體制也被世界上的許多國家所采用。政府管制下的壟斷經(jīng)營成為這些國家電信經(jīng)營體制的共同模式，而在交叉補(bǔ)貼支持下的普遍服務(wù)更成了電信行業(yè)普遍流行的信條。但是，美國的普遍服務(wù)政策把每個(gè)家庭享有電話服務(wù)規(guī)定為“公民的基本權(quán)力”，甚至超過了法律對(duì)于吃飯、穿衣、住房等公民基本生活條件和工作、休息、教育等權(quán)力的保障，與多數(shù)發(fā)展中國家的國情相距甚遠(yuǎn)。必須看到，既使國民收入在世界領(lǐng)先的美國也是在六十年代才把每家一部電話作為它的目標(biāo)。許多實(shí)例已經(jīng)證明，發(fā)展中國家以“戶戶裝電話”作為政府政策不切實(shí)際，難怪連美國副總統(tǒng)戈?duì)?998年在國際電聯(lián)的講話中都建議，2010年世界發(fā)展中國家電話普遍服務(wù)的目標(biāo)是“每個(gè)人在一小時(shí)的路程內(nèi)可以使用電話”。因此，發(fā)展中國家過早地把“戶戶裝電話”作為政府的責(zé)任和政策，并由此給予電信行業(yè)種種“特權(quán)”，反而會(huì)使電信行業(yè)偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常的供求關(guān)系的軌道，從而阻礙電信事業(yè)的發(fā)展。

綜上所述，美國以交叉補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的電信普遍服務(wù)政策是在本世紀(jì)初的電信技術(shù)條件下產(chǎn)生并以電信壟斷為基礎(chǔ)的，因此在電信技術(shù)革命和引入競爭的今天必然發(fā)生根本的變化。由以上分析可知，這種普遍服務(wù)政策違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，因此今后它發(fā)展的必然趨勢(shì)是逐步遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律：各種業(yè)務(wù)的資費(fèi)價(jià)格將迅速地向各自的成本靠攏；不同業(yè)務(wù)、地區(qū)和用戶之間的交叉補(bǔ)貼將逐步消失；政企分開后的電信管制者將開始真正從保護(hù)消費(fèi)者的利益出發(fā)；而國家為普及電話進(jìn)行的補(bǔ)貼也將用于促進(jìn)競爭的發(fā)展。總之，電信行業(yè)因?yàn)椤捌毡榉?wù)”而具有的“特殊性”必將逐步消失，一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代電信技術(shù)特點(diǎn)的新的普遍服務(wù)政策一定會(huì)更加迅速地促進(jìn)人類實(shí)現(xiàn)電信普遍服務(wù)的夢(mèng)想。

（此文發(fā)表于1997年第7期“郵電企業(yè)管理”雜志）

第四篇：永州電信：全力推進(jìn)電信普遍服務(wù)（寫寫幫推薦）【永州電信普遍服務(wù)第一期項(xiàng)目宣傳片】

攻堅(jiān)克難全力而為

永州電信：全力推進(jìn)電信普遍服務(wù)

加速推進(jìn)“智慧永州”信息化建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程

（制作片頭）

【配音+畫面】

“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)”工程是一項(xiàng)戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，是縮短城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”的基礎(chǔ)橋梁，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、脫貧的重要支撐。永州榮幸被列為“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)”入圍首批城市之一，2016年8月30日，在XX省通信管理局協(xié)調(diào)下，XX市人民政府與中國電信湖南分公司就“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目”正式簽約，永州電信承擔(dān)冷水灘、雙牌、新田、藍(lán)山共593個(gè)農(nóng)村行政村寬帶建設(shè)任務(wù)，滿足中小學(xué)、村委會(huì)等農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)以及居民的網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，同時(shí)有線寬帶速率達(dá)到12mbps以上，并提供不低于6年的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)。

【標(biāo)題片頭一】

省級(jí)支持、市級(jí)保障強(qiáng)力推進(jìn)“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)”工作

【配音+畫面】

永州“電信普遍服務(wù)試點(diǎn)”工程的落地和推進(jìn)，離不開XX省通信管理局領(lǐng)導(dǎo)的精心指導(dǎo)、離不開中國電信XX省公司大力支持和市委、市政府高位推動(dòng)。在簽約儀式上，