西安、咸陽兩市城市規(guī)劃與建設(shè)的思考

西安、咸陽兩市城市規(guī)劃與建設(shè)的思考

西安和咸陽是關(guān)中地區(qū)的重要城市?？臻g距離只有25公里，基本上是一個整體。然而，由于行政上不屬于下屬，它存在一些問題。兩市關(guān)系問題由來已久,但對此仁者見仁、智者見智,莫衷一是,加上行政區(qū)劃問題十分敏感,長期沒有形成定論,直接影響兩個區(qū)域中心城市職能的發(fā)揮,咸陽長期受到城市性質(zhì)、發(fā)展方向等一系列重大問題的困擾。隨著形勢的發(fā)展和觀念的解放,這一問題已成為決策部門的熱門話題和學(xué)術(shù)界研究的熱點課題,目前解決這一問題的時機已經(jīng)成熟,但必須站在客觀、長遠、全局的高度全面調(diào)查,深入研究,慎重決策,穩(wěn)步推進。1咸陽今咸陽西安和咸陽兩市在歷史和現(xiàn)實中有著千絲萬縷的聯(lián)系,在全國獨一無二。歷史上,“文王作豐,武王理鎬”。周朝的豐京、鎬京遺址位于今西安市西郊。秦都咸陽城市的主要建筑位于今咸陽市渭城區(qū)境內(nèi),阿房宮前殿部分建筑位于今西安市西郊。之后,西漢、新莽、東漢、西晉、前趙、前秦、后秦、西魏、北周、隋、唐等朝都建都于長安(今西安市),咸陽當(dāng)時是京畿之地。唐以后至明清,咸陽東部一直是京兆府、西安府屬地。1928年西安設(shè)市,1952年咸陽設(shè)市。1966~1971年,咸陽市區(qū)曾歸西安管轄。所以,歷史上西安與咸陽行政區(qū)劃上犬牙交錯,你中有我,我中有你,絕大部分時間西安處于主導(dǎo)地位,咸陽處于從屬地位?，F(xiàn)實中,西安機場咸陽航空港地處咸陽市北郊,距咸陽13km?；疖囈砸话丬囁購奈靼舱镜较剃栒局豁?0分鐘左右。汽車從咸陽市灃河新區(qū)走世紀(jì)大道或西(安)寶(雞)高速公路,到兩市交界所需時間不到10分鐘。兩市之間人流、物流、信息流、資金流、技術(shù)流、空間流十分頻繁,存在著千絲萬縷、有形、無形的聯(lián)系。2兩市發(fā)展規(guī)劃管理上存在的問題(1)由于行政區(qū)劃分割,區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)約束力有限。在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、較大產(chǎn)業(yè)項目布點方面,或者不能對接,造成錯位,不能發(fā)揮最大效用;或者不能通盤考慮,各搞一套,重復(fù)建設(shè)。如:咸陽為了改善和西安之間交通擁堵的狀況、拉近與西安的時空距離、帶動渭河南部灃河新區(qū)的開發(fā)建設(shè),籌巨資建設(shè)世紀(jì)大道。但由于溝通不夠,西安境內(nèi)不能同步升級改造,其效能大打折扣。(2)制定城市規(guī)劃時,由于研究區(qū)域背景不夠,兩市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市職能等方面分工不明確,多有雷同,功能分區(qū)、組團布置多有沖突。西安市城市總體規(guī)劃(1995-2010)的紀(jì)楊組團緊貼鎬京、阿房宮遺址,距離咸陽市灃河新區(qū)之南不到2km;六村堡組團緊貼漢長安城遺址,與建章宮遺址、太液池遺址混合布置,距離灃河新區(qū)之東僅4.5km。3個組團、新區(qū)之間在功能分工、交通聯(lián)系、生態(tài)隔離等方面的關(guān)系如何處理,在雙方規(guī)劃編制實施的過程中,都未做詳細地全面考慮。咸陽市將化工區(qū)布置在西安的上游,一度計劃將垃圾處理廠建在西安西郊水源地附近。為西安服務(wù)的機場中線選線時,對線路必經(jīng)的咸陽市規(guī)劃路網(wǎng)未做深入研究,未給咸陽市東部進入機場中線留出入口,機場中線線位和咸陽市東郊化工區(qū)的規(guī)劃路網(wǎng)矛盾很大,后經(jīng)咸陽有關(guān)部門多方交涉,省有關(guān)部門協(xié)調(diào),最終拆除橋墩,但仍造成損失,影響了工期。(3)在項目布局時,出于稅收、產(chǎn)值統(tǒng)計、就業(yè)等多方面考慮,兩個城市決策往往從各自本位利益出發(fā),造成整體上不合理。咸陽市灃河新區(qū)盡管公路、鐵路、航空交通和用地條件優(yōu)于西安南郊,但在高校擴招,建設(shè)大學(xué)城時,西安的大學(xué)城卻規(guī)劃在長安區(qū)。由于想利用西安知名度高的優(yōu)勢,駐咸陽的陜西科技大學(xué)將分校建到了西安,步長制藥、三八婦樂等著名公司也將總部搬到西安高新區(qū)。上述問題產(chǎn)生的根本原因是行政區(qū)劃的分割,必須從行政區(qū)劃上入手,解決行政區(qū)劃阻礙經(jīng)濟一體化的問題。3主三輔及中共-咸陽都市圈的建設(shè)針對兩市行政區(qū)劃分割導(dǎo)致的一系列問題,近年來學(xué)術(shù)界和管理層提出諸多觀點和對策:(1)1992年隴海蘭新地帶城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出建設(shè)大西安觀點;(2)1997年竇寬榮等提出建立關(guān)中城市帶規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)委員會;(3)1998年在咸陽市城市形象建設(shè)研討會上,張文奇將如何處理咸陽與西安的關(guān)系歸納為三句話“服務(wù)西安,借助西安,分流西安”;(4)2001年陜西省長程安東來咸陽視察提出“一區(qū)兩市,共享知名度”;(5)2001年段漢明等在《大西安的框架與發(fā)展機制》中提出“一主三輔”的大西安主體框架?！耙恢鳌敝敢晕靼渤鞘袨橹黧w,“三輔”指以咸陽、長安、臨潼為輔助。提出對西安中心城市規(guī)模進行有效控制,使之從“攤大餅”的困境中解脫出來,以3個輔城為建設(shè)重點;(6)2002年陜西省委書記李建國提出兩市“優(yōu)勢互補,共同發(fā)展”的策略;(7)2002年下半年咸陽市提出盡快實現(xiàn)西安、咸陽“規(guī)劃同圖、交通同網(wǎng)、信息同享、市場同體、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治”的目標(biāo);(8)2002年10月中國西安城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃國際研討會上提出大西安發(fā)展規(guī)劃;(9)2002年11月陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2000-2020)提出建設(shè)超大城市西安都市區(qū)(包括咸陽市區(qū)及所轄的興平市、三原縣、涇陽縣、禮泉縣、乾縣等),其核心是西安-咸陽中心主城。提出在不改變兩市行政區(qū)劃現(xiàn)狀的情況下,建立一個由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的西安都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會,統(tǒng)一制定都市區(qū)總體規(guī)劃,統(tǒng)一協(xié)調(diào)都市區(qū)內(nèi)的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、環(huán)境設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和旅游業(yè)開發(fā)、生態(tài)建設(shè);(10)2002年12月21日,西安-咸陽都市圈暨清華科技園(陜西)戰(zhàn)略發(fā)展高層研討會上提出建設(shè)西安-咸陽大都市圈。張寶通指出,在不改變行政區(qū)劃的條件下建立西安-咸陽都市圈。白云秀指出,兩市在各個方面實現(xiàn)一體化,才能形成西安-咸陽都市圈,首先是經(jīng)濟一體化,在此基礎(chǔ)上是行政管理、交通、戶籍、通訊網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、教育科技、環(huán)境治理、居民生活等8個方面的一體化;2002年12月28日,西安、咸陽兩市市政府正式簽訂兩市經(jīng)濟一體化協(xié)議書,標(biāo)志著兩市將按照“規(guī)劃同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、市場同體、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治”的基本思路,逐步實現(xiàn)城市一體化、經(jīng)濟一體化、交通一體化和環(huán)保一體化。4:改變區(qū)位優(yōu)勢,和諧共存西安、咸陽分別是陜西省經(jīng)濟總量位居第一和第二的城市,空間關(guān)系十分獨特,急需采取有效措施,發(fā)揮兩市的整體優(yōu)勢,合理配置資源,更好地發(fā)揮西安、咸陽作為隴海蘭新經(jīng)濟地帶的區(qū)域復(fù)合經(jīng)濟中心城市的職能,促進關(guān)中城市群布局合理化,取得整體效益的最大化。(1)西安、咸陽一體化首先要行政區(qū)劃一體化,惟此方可達到經(jīng)濟一體化的目的。兩市在行政區(qū)劃一體化操作上,將咸陽市整建制地劃歸西安市管轄較為可行。一是避免在行政區(qū)劃上過多調(diào)整引起不必要的混亂;二是地級市可以管轄縣級市,副省級城市管轄地級市未嘗不可;三是可以很好解決咸陽地名問題。咸陽的名稱富含歷史文化信息。西安是漢唐文化的典型代表,咸陽應(yīng)是秦文化的代表,二者不可相互替代,西安、咸陽又同是國家級歷史文化名城,咸陽整建制劃入西安既解決了行政區(qū)劃分割問題,又保住了兩項國家歷史文化名城的桂冠,咸陽地名也不會在地圖上湮滅。(2)尊重區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展規(guī)律,運用區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的理論,通過區(qū)域規(guī)劃的有力調(diào)控,建立一個在地域結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、級別規(guī)模結(jié)構(gòu)3個方面比較合理的城市體系,城市間優(yōu)勢互補,發(fā)揮各自所長,形成整體合力,從而達到促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面發(fā)展、各類資源合理配置、區(qū)域整體效益最大化的目的。(3)在近期行政區(qū)劃問題尚未解決之前,處理西安、咸陽兩市關(guān)系要超脫于西安、咸陽兩市任何一方本位利益之上,站在全局、整體、長遠高度,改變傳統(tǒng)觀念,打破人為藩籬,解除行政區(qū)劃的束縛,用市場調(diào)節(jié)手段優(yōu)化配置各類資源,為各類生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造良好的環(huán)境。雙方管理高層要跳出各自城市的圈子,超脫本位利益,從區(qū)域整體利益出發(fā),在交通、環(huán)境、城市規(guī)劃建設(shè)、旅游、商貿(mào)等方面多多溝通,協(xié)調(diào)互動,減少信息不通造成的決策失誤,形成雙引互贏的良性循環(huán)。(4)西安的發(fā)展戰(zhàn)略要從外延擴張向內(nèi)涵提高轉(zhuǎn)變。建國50多年來,西安的城市發(fā)展走的基本是外延擴張的路子,“攤大餅”式地發(fā)展,規(guī)?？焖倥蛎?中心城市的發(fā)展仍處于區(qū)域經(jīng)濟極化發(fā)展的階段,區(qū)域中心城市的發(fā)展以抑制廣大區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展為代價,在城市用地、用水、交通、環(huán)境等方面面臨許多難以解決的困難。在當(dāng)今條件下,城市發(fā)展中存在的問題,通過工程措施、管理措施可以暫時得到緩解,但都不是治本之策,真正要解決上述問題,需要徹底改變西安市目前外延擴張的發(fā)展思路,城市發(fā)展要以提高內(nèi)涵為主,對城市用地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化升級,發(fā)揮西安人才、技術(shù)密集的優(yōu)勢,重點發(fā)展信息、金融和附加值高的朝陽產(chǎn)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè),對與中心城區(qū)不相宜的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行疏散,轉(zhuǎn)移職能,改變多年來“攤大餅”式的擴展模式,走可持續(xù)發(fā)展之路,在周邊區(qū)域建設(shè)反磁力中心,建立一個分工明確、結(jié)構(gòu)合理的以西安為核心的城市體系。(5)咸陽要充分發(fā)揮獨特的區(qū)位優(yōu)勢,揚長避短,錯位發(fā)展。西安對咸陽城市發(fā)展具有決定性作用,是咸陽城市發(fā)展的重要背景。西安不研究西安、咸陽兩市關(guān)系只能是影響城市的發(fā)展;咸陽不研究西安、咸陽兩市的關(guān)系,城市的定位、區(qū)域職能分工、城市發(fā)展方向等城市戰(zhàn)略規(guī)劃都無從談起。在地域上緊靠西安,給咸陽提供了得天獨厚的發(fā)展優(yōu)勢,使得咸陽既可以共享西安在人才、技術(shù)、信息、金融、科技、文化、公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面的優(yōu)勢,又同時具有環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、地價與勞動力低廉和政策較為寬松的優(yōu)勢。毗鄰西安又對咸陽高檔次商務(wù)活動造成一定的制約,在經(jīng)濟尚不發(fā)達階段,中心城市的發(fā)展仍以抑制周邊區(qū)域發(fā)展為代價。(6)西安、咸陽一體化建設(shè)要搞好兩市銜接地帶的規(guī)劃建設(shè)和兩市交通聯(lián)系。長期以來,咸陽城市建設(shè)一直向東、西兩個方向擴展,形成典型的帶狀城市形態(tài)。渭河南灃河新區(qū)是秦漢上林苑故地,緊鄰西安,地勢平坦開闊,用地集中連片,區(qū)域性交通、電力、電訊設(shè)施先進齊全,特別是世紀(jì)大道的建成通車,使城市向南、向東發(fā)展的前景豁然開朗,在地域上使西安、咸陽更加接近。對于灃河新區(qū)這一兩市間結(jié)合地帶規(guī)劃建設(shè)問題,兩市規(guī)劃部門要充分溝通,避免在產(chǎn)業(yè)布局、用地安排、區(qū)域資源、大型基礎(chǔ)設(shè)施配置和環(huán)境等方面產(chǎn)生矛盾和重復(fù)建設(shè)。為了避免兩市建成區(qū)連在一起,兩市之間要規(guī)劃控制足夠的生態(tài)隔離地帶。對灃河、渭河生態(tài)治理問題,兩市要高度重視,密切協(xié)作,共同守護好共有的生態(tài)基質(zhì)。為了促進兩市各類生產(chǎn)要素的快速流動,促進經(jīng)濟的發(fā)展,在西安西郊入城公路拓寬工程實施的同時,將西安、咸陽兩市快速軌道交通建設(shè)提到議事日程,或?qū)墒熊壍澜煌ㄅc未來的西安地鐵線路銜接,使兩市聯(lián)系更加便捷,使周圍地區(qū)客流可以便捷地到達西安城市中心腹地。(7)促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展不能只在行政區(qū)劃上做文章。由于