淺談如何發(fā)揮非政府組織在重大災害救助中的作用

淺談如何發(fā)揮非政府組織在重大災害救助中的作用

一、應急救援—導言中國已經(jīng)進入非組織發(fā)展階段。根據(jù)民政部門《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》的數(shù)據(jù),2008年在我國登記的各類非政府組織共有23萬個,比上一年增長了8.5%?！般氪ù蟮卣稹卑l(fā)生后,非政府組織立即成立了“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”,組織開展救援工作,并動員大批志愿者投入到抗災減災的活動中。在“汶川大地震”中,非政府組織參與了物資發(fā)放,物流運輸,信息搜集等各個方面的救援工作,成為了以政府為主導的救助體系的重要補充力量。政府是進行災害救助的核心力量,肩負著救災的直接責任,具有組織開展救災工作的先天優(yōu)勢。但是政府自身在資源分配、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面存在局限性,僅僅依靠政府的力量確實很難做到危機應對的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈活。而且災害救助工作又具有復雜性和艱巨性。因此,充分動員社會力量,鼓勵非政府組織參與災害救助是救災工作的客觀需要以及發(fā)展的必然趨勢。二、國家機構(gòu)參與災難救助的問題在我國,非政府組織參與災害救助工作還處于初期階段,存在較多問題,主要表現(xiàn)在四個方面:(一)志愿者維權(quán)現(xiàn)狀志愿者群體為社會做出了貢獻,自身的正當權(quán)益理應受到法律保護。但我國法律并未對非政府組織,志愿者以及志愿服務對象之間權(quán)利與義務關系做出明確規(guī)定,志愿者維權(quán)處于一個尷尬境地。2008年6月,某志愿者在為四川災區(qū)運送捐贈物資途中發(fā)生意外,需要巨額的醫(yī)療費用,卻被告知因為缺乏相關規(guī)定而不能得到民政部門的補助。隨著建設公民社會的推進以及民眾參與志愿活動熱情提高,在未來的救災工作中志愿者權(quán)益保護問題將會更突出,不利于形成科學合理的災害救助制度。(二)人民心理救助救災工作是一個系統(tǒng)工程,需要科學的計劃和有效的管理。而大量非政府組織缺乏對救災活動有效的管理,救災工作存在混亂無序的現(xiàn)象。例如,在災區(qū)人民心理救助方面,一些非專業(yè)的非政府組織和志愿者盲目參與心理干預,由于缺乏相關的專業(yè)技能,心理干預并沒有取得應有的積極效果。甚至還有部分非政府組織的志愿者打著“公益”旗號謀取私人利益。在成都NGO備災中心就出現(xiàn)了個別志愿者借工作之便利侵吞救災物資的現(xiàn)象,在社會中造成了極壞的影響。救援活動缺乏管理,一方面,造成了社會資源的浪費,降低了救災工作的效率;另一方面,損害了非政府組織在社會民眾中的形象。(三)內(nèi)部管理結(jié)果“汶川大地震”發(fā)生后,人們參與志愿服務活動的熱情空前高漲。一些志愿者在沒有做好充分的計劃和準備的基礎上,盲目參加救援行動,結(jié)果不僅不能有效開展救援,甚至連自身安全都成為了問題,一定程度上影響了災害救助工作的有效開展。而且,在救災工作后期,一般性救災崗位出現(xiàn)人力資源過剩的現(xiàn)象,很多志愿者都找不到合適的崗位,造成了資源的浪費。過剩的志愿者給災區(qū)也造成了壓力,以至于四川省政府相關部門發(fā)出公告“勸退”志愿者,呼吁沒有專業(yè)救援特長的志愿者不要盲目前往災區(qū)。(四)社會影響非織造社會的因素我國非政府組織大多處于初期的發(fā)展階段,能夠動用社會資源很少,社會影響力較弱,限制了非政府組織救助活動的開展。在這次地震救災工作中,興起了一批“草根NGO”組織,由于缺乏多樣化的資金籌措手段,非政府組織往往預算不足,甚至出現(xiàn)了志愿者“自掏腰包”,用自己的積蓄作為救援活動經(jīng)費的現(xiàn)象。從長遠看,這種現(xiàn)象阻礙了非政府組織發(fā)展壯大,不利于形成非政府組織參與災害救助的良性循環(huán)制度。非政府組織社會影響力較弱還表現(xiàn)在其缺乏廣泛的,深層次的社會認同。在發(fā)生公共危機時,多數(shù)民眾捐款首先考慮的是政府部門而不是非政府組織。民眾對于非政府組織能否把募捐到的資金真正用于救災工作中也存有質(zhì)疑。三、分析阻礙非政府組織參與災害救助的制度因素非政府組織參與災害救助面臨的困境與一些制度性因素緊密相關,這些因素產(chǎn)生了非政府組織參與災害救助的困境。(一)志愿者合法權(quán)益保護機制不完善我國缺乏規(guī)定志愿工作的全國性法律。災害救助活動中非政府組織,志愿者,志愿服務對象三方的權(quán)責利關系尚不明確,非政府組織及其志愿者在災害救助活動中的法律身份不清晰,志愿者合法權(quán)益保護機制不完善。雖然部分省市制定了有關志愿服務制度的地方性法規(guī),對志愿者合法權(quán)益做出一定規(guī)定,但是這些規(guī)定內(nèi)容各異,有的甚至相互矛盾,而且受限于管轄范圍其作用相當有限。2007年實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是我國政府危機管理方面統(tǒng)一的立法,該法在總則中僅規(guī)定了公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應當對工作,無明確關于非政府組織參與的合法依據(jù),從而使得立法的權(quán)威性和約束力不足。(二)間的非政府組織被拒之,無法發(fā)揮其應有的效能第一,登記管理機關,業(yè)務主管機關兩個單位為了規(guī)避對非政府組織的登記和管理的潛在責任存在相互推讓責任行為。大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外,要么登記為企業(yè)法人,承受身份、稅收、對外合作等方面的困境,要么就是轉(zhuǎn)入地下,“非法”運行,使其難以在社會公共事務中發(fā)揮其應有的效能。第二,該條例還規(guī)定了申請注冊登記的社會團體在資金、會員數(shù)量、場所等方面的條件,為很多非政府組織組織設置了相當高的門檻,很多民間的非政府組織由于不符合這些硬性條件而不能登記。(三)社會參與及參與動力不足除了年審之外,我國缺乏科學可行的監(jiān)督機制、問責機制和激勵懲戒機制來規(guī)范和管理非政府組織。這樣對非政府組織發(fā)展造成了不利影響。第一,貢獻較大的非政府組織難以在救災活動中脫穎而出得到社會的獎勵和輿論支持,缺乏從事志愿服務的外在動力。第二,部分非政府組織在救災過程中假借“公益,奉獻,服務”之名行非法謀取私利,破壞了非政府組織參與災害救助的正常秩序,也給非政府組織長遠發(fā)展帶來不利影響。今后一個很長的時期,科學健全的反饋監(jiān)督機制將是制約我國非政府組織進一步發(fā)展的重要因素。(四)社會救助活動參與機制欠缺非政府組織與政府之間缺乏基于互信的合作機制。第一,部分政府官員受傳統(tǒng)官僚思想影響,對非政府組織的作用存有質(zhì)疑,客觀上對于其參與災害救助活動有一定的抵觸情緒。第二,部分非政府組織在開展救災活動的過程中缺乏同政府部門溝通與交流。非政府組織之間也缺乏相互合作,存在“各自為政”的現(xiàn)象。在“汶川大地震”的災后救援過程中就發(fā)生了非政府組織的支教志愿者因為未向官方匯報而被“請走”的事件。在災害救助的活動中,合作機制的缺失造成救災活動效率低下,阻礙了正常救災活動的開展,不利于形成非政府組織參與災害救助的科學機制。(五)社會治理機制不完善,影響非政府組織長期發(fā)展內(nèi)部制度的健全程度是決定非政府組織能否高效地參與災害救助的關鍵因素。我國很多非政府組織處于發(fā)展的初期階段,內(nèi)部制度存在很多缺陷和不足。第一,財務制度的不完善,容易滋生腐敗,讓人們對非政府組織的公益性產(chǎn)生質(zhì)疑,影響非政府組織籌資手段的發(fā)揮;第二,監(jiān)督制度不完善則容易造成非政府組織內(nèi)部民主缺失,難以形成高效的團隊,降低決策的科學性;第三,激勵制度不完善,就不能激發(fā)內(nèi)部人員工作熱情,吸引優(yōu)秀的人才加入,影響非政府組織的長期發(fā)展;第四,志愿者培訓制度不完善,大量非政府組織的志愿者未接受過專業(yè)培訓,缺乏專業(yè)技能和理性救災意識。志愿者雖然有提供志愿服務的意愿,卻不能勝任組織安排的工作,尤其是一些專業(yè)性很強的工作?？傊?非政府組織財務制度,監(jiān)督制度,培訓制度等內(nèi)部制度的建設,將直接影響其救災工作水平,當前非政府組織內(nèi)部制度的不健全降低了救災活動的效率。四、非政府組織在災難中的援助作用(一)規(guī)范志愿者維權(quán)首先,明確非政府組織在災害救助中的地位和角色,創(chuàng)造其參與災害救助的法律依據(jù),并依法加強對非政府組織管理。其次,規(guī)定志愿者在實施志愿服務過程中的權(quán)利和義務,保護志愿者合法權(quán)利,建立志愿者維權(quán)機制。法律的制定將使更多的人在思想上接受志愿服務的觀念,對于進一步推進非政府組織的志愿服務制度建設具有重要意義。(二)進行業(yè)務主管打破非政府組織雙重管理的局面,適當放寬參與志愿服務的非政府組織注冊登記條件,降低登記門檻,促進非政府組織法制化進程。對涉及到社會福利、社會救助慈善類的組織,民政部可以作為他的業(yè)務主管,在登記注冊方面盡可能簡化手續(xù),在他們成立初期還要給予必要的扶持和支持。深圳市在修改社會團體登記條例的試點工作中,就簡化了慈善類、公益類、社會服務類組織的登記注冊手續(xù),同時規(guī)定凡是民間組織能夠從事的社會服務,政府不再舉辦,以促進非政府組織發(fā)展。(三)成立專門的民間組織監(jiān)管委員會首先,政府應該建立全國統(tǒng)一的志愿者管理體系,組織相應的培訓和資格認定,完善志愿服務登記備案制度。同時設立專門的機構(gòu)對非政府組織進行管理,改變“重登記,輕管理”的現(xiàn)象。可以考慮在現(xiàn)行的民政部門民間組織管理系統(tǒng)基礎上,籌建一個獨立于民政部門之外,直接隸屬于國務院的民間組織監(jiān)管委員會。其次,在加強對非政府組織的監(jiān)督管理基礎上,建立志愿服務活動的反饋系統(tǒng),采用科學合理的測評手段評價非政府組織及其工作,并對優(yōu)秀的非政府組織、突出的志愿者予以榮譽上以及物質(zhì)上的肯定。(四)積極發(fā)揮非政府組織的作用,積極尋求政府部門幫助救首先,政府應轉(zhuǎn)變觀念,正確認識非政府組織參與災害救助的必要性,為非政府組織開展救災活動提供支持和便利。同時,非政府組織也應該積極了解救災工作的需要,積極配合政府對救災工作進行有益補充,主動向政府主管部門匯報工作進度,努力爭取政府部門的信任。其次,加強與國際、國內(nèi)相關組織的交流與合作,借鑒其他成功志愿者組織先進的管理經(jīng)驗和組織體系,提高自身綜合服務能力。(五)加強社會民眾認同和監(jiān)督非政府組織需要建立科學的制度體系。目前對于非政府組織參與災害救助影響較大的制度主要有四個方面:首先,健全財務管理制度,制定嚴格的經(jīng)費管理程序,對經(jīng)費使用情況進行公示,