非營利組織治理的制度建設

非營利組織治理的制度建設

自20世紀70年代以來，非營利部門在西方國家成為政府和企業(yè)之外的重要力量。在國際比較項目中，受關注的22個國家的非營利部門平均貢獻了4.6%的gdp，相當于所有非農(nóng)業(yè)人口的7%，14%的工業(yè)和公共部門的41%。非營利組織由其非政府、非營利的特性,在社會生活的公益性或互益性領域發(fā)揮著獨特作用,成為彌補“市場失靈”和“政府失靈”的重要機制。但非營利組織在宏觀層面所能發(fā)揮的積極意義必須以微觀的有效運作為前提。近年,非營利組織的“誠信問題”日益受到關注,如社會責任的缺失、組織效率低下,甚至中飽私囊。非營利組織在管理實踐中暴露出許多嚴重的弱點,破壞了整個非營利部門在公眾中的形象。只有構建一套有效的非營利組織的治理機制,才能防止非營利組織的誠信危機,提高其組織運作效率,保證第三部門的健康發(fā)展。因此,對非營利組織也存在一個治理問題。美國著名學者D.R.Young(1993)在其所編《非營利組織的治理、領導與管理:來自研究與實踐的新洞察》一書中指出,“組織的治理已成為非營利組織能否有效運作的首要課題”,并將非營利組織的治理界定為“非營利組織用以設定長期方向并維持組織整合的機制”。但由于非營利組織與政府、企業(yè)相比有著不同的產(chǎn)權基礎和委托代理關系,這種產(chǎn)權結構的差異決定了其必須要有特殊的治理機制與之相適應。一、非營利組織的產(chǎn)權結構現(xiàn)代公司制企業(yè)的重要特征在于所有權與控制權分離,一切公司治理問題的產(chǎn)生都是以所有權與控制權的分離為前提的?！八袡唷庇袃煞N定義:第一種是為剩余索取權,是對企業(yè)收入在扣除所有固定的合同支付余額的要求權。第二種是為“剩余控制權”,即指在契約中沒有特別規(guī)定的活動的決策權。這種定義對公司制企業(yè)而言沒有太大差異,因為剩余索取權與剩余控制權所指向的主體是同一人,即終極所有人。在公司制企業(yè)內(nèi),效率最大化要求企業(yè)剩余索取權的安排和控制權的安排應相互匹配(Milgorm&Roberts,1994)。因此,在營利性的公司制企業(yè)內(nèi),僅存在所有權與控制權之間的“兩權”分離,而剩余索取權與剩余控制權是合一的且互相匹配。但非營利組織產(chǎn)權結構特征不僅表現(xiàn)為所有權與控制權的兩權分離,同時也存在著剩余索取權與剩余控制權的分離。在非營利組織的治理中,剩余控制權、剩余索取權與控制權分別屬于不同的三方:委托人、受益人和受托人。如在公益信托制度中,委托人設立信托后,便失去了對信托財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分及管理、經(jīng)營的權利,從這個意義上講,委托人只有有限的剩余控制權。因此許多學者認為對非營利組織,特別是公益性非會員制組織,如財團法人或信托型組織來說,并不存在“所有者”,委托人所擁有的權利理解成“委托權”更為貼切。受益人不占有信托財產(chǎn),名義上也不享有所有權,但收益權歸他享有,受益人被視為剩余索取權的享有者。受托人取得信托財產(chǎn)后可占有、處分及經(jīng)營、管理這些財產(chǎn),但財產(chǎn)處分后或經(jīng)營管理中取得的利益應交付受益人,受托人享有的只是控制權。對公司企業(yè)來說,盡管存在所有權和控制權分離問題,但原始“出資人”也是最終“受益人”,至少“所有權”與“受益權”是統(tǒng)一的。而對于非營利組織特別是其中的公益性非會員制組織來說,“出資人”(捐助人)與“受益人”的角色是分離的,且捐助人一旦完成了捐助行為即喪失其控制權。因此,非營利組織存在剩余控制權、剩余索取權(受益權)與控制權“三權分離”的產(chǎn)權結構特征。非營利組織治理的基礎比一般的公司治理更具復雜性(陳林、徐偉宣,2002)。王名(2002)將這種特殊的產(chǎn)權結構稱之為“公益產(chǎn)權”,它的財產(chǎn)及其運作財產(chǎn)的收益不歸屬任何個人,屬于社會,是一種區(qū)別于私人產(chǎn)權和國家產(chǎn)權的新的產(chǎn)權形式。這種產(chǎn)權結構需要一種新型治理模式,才能進行有效的監(jiān)管,從而促進非營利組織的發(fā)展。二、公司法人治理的理論與實踐在范圍上的覆蓋非營利組織發(fā)展至今,在許多國家,取得了法人地位,法人型非營利組織在大陸法系下有財團法人和社團法人,在英美法系下是非營利公司,因此公司法人治理的有關理論與實踐在范圍上自然覆蓋到了非營利組織。現(xiàn)代公司治理有兩大價值取向:一是強調(diào)股東至上主義,公司治理的目標是實現(xiàn)股東價值的最大化;二是關注企業(yè)利益相關者的價值訴求。顯然,對非營利組織而言,不存在擁有剩余控制權與剩余索取權合一的股東,因此,股東至上主義的治理價值觀并不適合非營利組織。但在公司治理中并不占主流的利益相關者理論在非營利組織治理中卻大有用武之地。(一)非營利組織治理在治理機制上的價值和意義第一,利益相關者理論與非營利組織有著相同的價值取向。利益相關者理論對企業(yè)的認識拉近了企業(yè)與非營利組織、經(jīng)濟領域和社會領域的距離,倡導企業(yè)關注除股東之外其他利益相關者和社會的需求,注重倫理和社會責任,而這些正是非營利組織存在的意義所在。第二,利益相關者理論為非營利組織治理找到了方向。非營利組織特殊的產(chǎn)權結構,使其并不能像企業(yè)那樣在內(nèi)部可建立起權利制衡的治理機制,非營利組織必須要引入外部利益相關人,才能使治理機制更有效。第三,利益相關者理論有效結合了內(nèi)部治理與外部治理機制。由于非營利組織的先天不足,即缺乏企業(yè)所具有的三種責任機制:缺乏個人利益所在;缺乏提高效率的競爭機制;缺乏顯示企業(yè)最終業(yè)績的晴雨表——利潤和相應的業(yè)績評估指標。非營利組織尤其要強調(diào)內(nèi)部治理與外部治理的結合。(二)非營利組織的運作主要分為政府和社會,社區(qū)和社區(qū)兩非營利組織的利益相關者主要包括兩類:一是在非營利組織中進行了一定專用性投資的個體或群體,一般指捐贈者、目標受益人、創(chuàng)辦者、志愿者、管理人員和其他雇員、捐贈資產(chǎn)來源國的政府和社會、受益人所在國的政府和社會、當?shù)厣鐓^(qū)。二是沒有直接對非營利組織進行專用性投資,但對非營利組織的政策和方針、運作能施加影響的和間接受非營利組織運作影響的個體和群體,一般包括政府主管部門、民間評估機構、媒體、一般公眾、同行業(yè)組織、競爭者、相關的社會活動團體。非營利組織以公共責任和實現(xiàn)公共利益最大化為己任,利益相關者廣泛,治理有日益社會化的趨向。在眾多利益相關者中,一般來說,捐贈者、目標受益人、創(chuàng)辦者、志愿者、管理人員和其他雇員是內(nèi)部治理的主要參與者,而政府主管部門、民間評估機構、媒體、一般公眾、同行業(yè)組織、競爭者、當?shù)厣鐓^(qū)、相關的社會活動團體是外部治理的主要參與者。(三)國外非營利組織的管理經(jīng)驗1.英美法系非營利組織的法律形式在西方,無論是大陸法系和英美法系國家都通過立法對非營利組織給予明確的法人地位。如對基金會,大陸法系主要將其歸為財團法人,指法律上為特定目的財產(chǎn)集合賦予民事權利能力而形成的法人。英美法系中,政府、公司和非營利組織在法律形式上都可注冊為“公司”。英美法系中非營利組織主要的法律形式包括非營利公司、協(xié)會和信托,許多基金會都采取公益信托的形式。有了明晰的立法規(guī)定,使非營利組織的治理有章可循,并明確規(guī)定了委托人、受托人和受益人的權利與義務。2.求查相關稅務文件或企業(yè)基層稅務部門的信任表美國對非營利組織進行監(jiān)督的一個重要手段就是實施所謂的“公開原則”,聯(lián)邦法律規(guī)定任何人都有權向非營利組織要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表;同時,人們也可寫信給稅務部門以了解某非營利組織的財務情況和內(nèi)部結構。1992年英國的慈善法也明確規(guī)定:只要交付“合理的費用”,公眾中的任何成員有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告(Rochester,1995)。對那些公益性非營利組織來說,信息披露的要求不亞于上市公司。3.立法部門對非營利組織法律的制定美國聯(lián)邦或中央政府對非營利組織的建立和解散及職能規(guī)范有著重要的作用。立法部門即國會負責有關非營利組織法律的起草工作;司法部門主要對各種法律上的爭議及對指控違法行為進行裁定;而行政部門則對非營利組織的登記和減免稅待遇,特別是對非營利組織的管理與監(jiān)督起著重要的作用。4.獨立管理層和董事非營利組織特別是其中的公益性非會員制組織,國外主要由獨立、志愿的董事組成,不僅獨立于內(nèi)部管理層,也獨立于原始捐助人,以克服非營利組織可能存在的“內(nèi)部人控制”。獨立董事來源于有關的社會知名人士、咨詢公司、律師事務所、會計師事務所等。較大的非營利組織還允許董事會設立專門委員會,如財務審計委員會、工薪委員會等,并由獨立董事組成,承擔額外的責任。5.全國慈善信息局對慈善組織進行評估美國有許多監(jiān)督機構本身即是非營利組織,如全國慈善信息局(NICB)和公益咨詢服務部(PAS)等。全國慈善信息局是美國最早成立的民間評估機構之一,其最主要的工作是對慈善組織的非營利性進行評估,幫助捐款人掌握慈善組織全面的信息,使公司、公司基金會、小企業(yè)、個人等捐贈者更明智地捐款。它們同時也對慈善組織的董事會制度、資金籌集與使用制度、信息披露制度、公共責任等多方面制定詳細的行為標準。6.第二,對該組織的監(jiān)督社會公眾監(jiān)督是實現(xiàn)基金會社會責任的重要保障機制。其機制是社會公眾均享有監(jiān)督權,使每一個對該組織關心或有疑問的人都可對它進行檢查、監(jiān)督,一旦被發(fā)現(xiàn)問題,則會受到嚴格處罰,相當于給非營利組織一個強烈的自律激勵。此外,媒體的輿論監(jiān)督也是一種重要模式。可見,國外對非營利組織的治理是多層次、多主體、全方位的治理,是典型的利益相關者治理的模式。三、中國非營利組織的未來方向1.非營利組織的附屬機構設置不當政府需要對非營利組織進行監(jiān)督管理,但在我國非營利組織發(fā)展過程中,存在著過度干預的情況,政府部門對非營利組織擁有主導權和控制權,事實上成為了政府部門的附屬機構。這有違非營利機構的自主性與志愿性,也混淆了第一部門與第三部門的界限。我國的非營利組織需要更大的自主治理能力。2.對非營利法人的立法界定目前《基金會管理條例》對基金會法人的認定,立法層次仍偏低,且只針對基金會。還應通過更高的立法層次,對非營利法人進行更權威、更全面的界定,以適應多種非營利組織的發(fā)展。另外,我國非營利組織之所以需要采用理事會的治理機制,是因為迄今世界范圍的經(jīng)驗證明,這樣一套機制可使非營利組織的治理制度化、社會化和民主化。3.以內(nèi)部的會員的社會形象和非營利組織的互律監(jiān)督為主要內(nèi)容研究成立諸如聯(lián)合會、全國性協(xié)會和行業(yè)性社團會,制定一個共同遵守的道德標準和行為規(guī)范,以維護會員共同的社會形象。并在此基礎上加強非營利組織互律的監(jiān)督,包括聯(lián)合會的互律、全國性協(xié)會的互律和行業(yè)性社團的互律等。同時,為彌補政府監(jiān)督機制的不足,可考慮建立獨立的第三方評估的監(jiān)督機制,其不僅不會限制非營利組織發(fā)展,還會淘汰不良的非營利組織,促進健康的非營利組織更好地發(fā)展。4.公開的原則在民法中的適用非營利組織的資源籌措和使用效果,資