關(guān)于完善省管縣財(cái)政體制改革的思考

關(guān)于完善省管縣財(cái)政體制改革的思考

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善，我們不僅改革了市政當(dāng)局的行政體制，建立了“扁平”的省級(jí)直屬行政制度，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化行政體制改革的重要前提和戰(zhàn)略選擇。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》的文件指出:要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。財(cái)政部近日發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,明確提出2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。大荔縣作為全省首批省財(cái)政直管試點(diǎn)縣之一,實(shí)施省直管兩年多來(lái),全縣的財(cái)政運(yùn)行狀況有了比較明顯的變化,人均可用財(cái)力得到逐步提高,財(cái)政供養(yǎng)人員得到有效控制,機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)保障水平和重點(diǎn)支出保障能力有了新的提高,財(cái)政職能得到較好發(fā)揮。一、均衡財(cái)政支出情況大荔是陜西省的糧、棉、油生產(chǎn)大縣。2008年,全縣國(guó)民生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)43.06億元,農(nóng)民人均純收入3250元。全縣財(cái)政總收入完成8501萬(wàn)元,其中地方財(cái)政收入完成4100萬(wàn)元;地方一般預(yù)算支出74874萬(wàn)元,財(cái)政供養(yǎng)人員20672人,人均可用財(cái)力2.22萬(wàn)元,是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣。實(shí)行省財(cái)政直管以來(lái),全縣的財(cái)力水平得到逐步提高,資金調(diào)度速度明顯加快,有效緩解了財(cái)政困難,為推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。(一)地方一般預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付及專(zhuān)項(xiàng)資金支持力度增加改革后,市級(jí)財(cái)政原先集中縣級(jí)的各項(xiàng)稅收下放縣級(jí),大荔縣2007年因省管縣稅收分成比例變化增加可用財(cái)力650萬(wàn)元。省財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付大幅增加,試點(diǎn)縣較以前獲得了更多的財(cái)政收入和財(cái)力支持。據(jù)統(tǒng)計(jì),實(shí)行省管縣財(cái)政體制后的2007年,大荔縣的地方財(cái)政一般預(yù)算收入由上年的2670萬(wàn)元增加到3671萬(wàn)元,增長(zhǎng)了37.49%;一般預(yù)算支出由39206萬(wàn)元增加到51552萬(wàn)元,增長(zhǎng)了31.49%;上級(jí)補(bǔ)助收入由35653萬(wàn)元增加到53211萬(wàn)元,增長(zhǎng)了49.25%;人均可用財(cái)力由17031元增加到21732元,增長(zhǎng)了27.6%;2008年,上級(jí)安排各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)資金7億元。其中:財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入5.1億元,當(dāng)年新增1.1億元,增長(zhǎng)26.65%;專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入1.9億元,當(dāng)年新增1億元,增量比上年增長(zhǎng)109.2%,有效緩解了財(cái)政困難。(二)住房分紅制度隨著轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的不斷加大,地方財(cái)力的不斷增加,縣鄉(xiāng)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和干部職工切身利益得到了有效保障。2006-2008年全縣陸續(xù)將干部職工降溫費(fèi)、取暖費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)工資列入預(yù)算,2008年又啟動(dòng)了全縣的住房公積金制度。從2007年起,將縣級(jí)部門(mén)的公用經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算,按計(jì)劃啟動(dòng)了公務(wù)員津補(bǔ)貼制度,并從2008年起隨財(cái)力增長(zhǎng)相應(yīng)提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),公共財(cái)政保障能力進(jìn)一步提高,縣鄉(xiāng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)得到較好保障。(三)縣財(cái)政應(yīng)及時(shí)建立溝通機(jī)制改革后,省對(duì)縣實(shí)行項(xiàng)目直報(bào)、資金直達(dá),管理層次減少,各項(xiàng)資金能及時(shí)撥付并充分發(fā)揮效益。首先是確保干部職工工資每月五日前發(fā)放,改變了以前不能按時(shí)發(fā)放的現(xiàn)象。其次,項(xiàng)目和信息均實(shí)行直報(bào),使縣財(cái)政能夠及時(shí)與省有關(guān)部門(mén)溝通情況,爭(zhēng)取更多的發(fā)展機(jī)遇,同時(shí)項(xiàng)目直達(dá)、資金直撥,使全縣的項(xiàng)目部門(mén)有更多的時(shí)間搞好項(xiàng)目管理。兩年來(lái)通過(guò)加強(qiáng)協(xié)調(diào),爭(zhēng)取政策支持,上級(jí)減免了大荔縣農(nóng)村改水世行貸款和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政府有償債務(wù)2600多萬(wàn)元,減免額居全省首位,減輕了財(cái)政運(yùn)行壓力,對(duì)加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的推動(dòng)作用。(四)落實(shí)責(zé)任抓管理,在深化農(nóng)村改革中實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)省管縣后,省財(cái)政建立了對(duì)省管縣的激勵(lì)約束機(jī)制,出臺(tái)“三獎(jiǎng)三管六保障”政策,從收入上臺(tái)階、控制債務(wù)、財(cái)政赤字、供養(yǎng)人員以及對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等方面出臺(tái)了獎(jiǎng)懲辦法,增強(qiáng)和調(diào)動(dòng)了縣級(jí)增收節(jié)支的積極性。一是2007年當(dāng)年實(shí)現(xiàn)收支平衡,當(dāng)年節(jié)余4萬(wàn)元。二是財(cái)政供養(yǎng)人員得到有效控制,制定下發(fā)了《大荔縣行政事業(yè)單位工資發(fā)放管理辦法》,對(duì)在職人員工資發(fā)放實(shí)行編制實(shí)名制管理,并對(duì)編外人員的管理建立了人員信息檔案庫(kù),實(shí)施按序排列管理,2007年,全縣的在編財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。三是配套改革穩(wěn)步推進(jìn)。實(shí)行省管縣財(cái)政體制后,大荔縣先后被省財(cái)政廳、財(cái)政部列為財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)縣、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)縣、“金財(cái)工程”試點(diǎn)縣,上級(jí)支農(nóng)資金實(shí)行切塊下達(dá),縣級(jí)按規(guī)劃集中投放,增強(qiáng)了縣級(jí)項(xiàng)目安排的主動(dòng)性,新農(nóng)村建設(shè)步伐不斷加快;在全省設(shè)立了首家縣級(jí)政府非稅收入征收大廳,對(duì)11個(gè)非稅收入較大的部門(mén)實(shí)行了“收支脫鉤”;在全省率先實(shí)行了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革,大荔縣的做法被省上確定了三大推廣模式之一,26個(gè)基層財(cái)政所全部實(shí)行“一廳式”辦公,415個(gè)行政村全部納入鄉(xiāng)級(jí)集中核算,財(cái)政管理方式由簡(jiǎn)單的收支逐步向科學(xué)化、精細(xì)化過(guò)渡。(五)經(jīng)費(fèi)保障不斷提高省管縣改革提高了縣級(jí)財(cái)力水平,增強(qiáng)了縣級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀調(diào)控能力,在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距方面取得了初步效果。一是2008年兌現(xiàn)歷史拖欠教師和干部職工工資3426萬(wàn)元,全縣教師和干部職工歷史拖欠工資1.1億元已全部化解,比原計(jì)劃提前一年半完成任務(wù)。二是民生八大工程進(jìn)展順利,按省市要求落實(shí)安排民生八大工程縣級(jí)配套資金1530萬(wàn)元,農(nóng)村道路、農(nóng)村飲水、城市建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目相繼啟動(dòng);2006年到2008年,上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助收入由3406萬(wàn)元增加到19021萬(wàn)元,經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度不斷加快,保障各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。三是公用經(jīng)費(fèi)保障水平進(jìn)一步提高,公檢法機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)按省上要求標(biāo)準(zhǔn)已落實(shí)到位,縣級(jí)部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)由2007年的人均200元提高到2009年的人均1500元。四是積極支持工業(yè)強(qiáng)縣建設(shè),2007年以來(lái),累計(jì)投入資金5600多萬(wàn)元,用于重點(diǎn)項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi),園區(qū)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城工作,推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。同時(shí),就業(yè)與再就業(yè)、農(nóng)村新合療、城鄉(xiāng)低保等各項(xiàng)社會(huì)保障政策全面落實(shí),維護(hù)了社會(huì)弱勢(shì)群體利益,促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。二、中省縣三級(jí)財(cái)政管理模式的探索省管縣財(cái)政管理體制運(yùn)行兩年多來(lái),在促進(jìn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、縮小地區(qū)差距、推進(jìn)公共服務(wù)均等化等方面,取得了初步效果,同時(shí)也為減少財(cái)政管理級(jí)次、逐步建立中省縣三級(jí)財(cái)政管理模式,積極推進(jìn)政府管理體制改革進(jìn)行了有效的探索。但從大荔縣試點(diǎn)運(yùn)行的情況看,省管縣財(cái)政體制改革也面臨著一些困難和問(wèn)題。(一)財(cái)政保障能力偏低、財(cái)政收支偏少、財(cái)力增長(zhǎng)緩慢隨著公共財(cái)政體制的完善,法定支出、民生工程等支出逐年大幅增加。特別是今年要將公務(wù)員津補(bǔ)貼和事業(yè)單位績(jī)效工資按政策落實(shí)到位,按全縣在編人員1.5萬(wàn)人,離退休4000人測(cè)算,兌現(xiàn)收入分配制度改革政策共需資金2.6億元。加之到2008年底,還有3.7億元的政府債務(wù)沒(méi)有償還,全縣還有3000多名超編人員的工資問(wèn)題沒(méi)有得到解決,不足6000萬(wàn)元的地方財(cái)政收入難以滿(mǎn)足這些支出,財(cái)政運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)正在逐步顯現(xiàn),財(cái)政運(yùn)行困難的狀況短期內(nèi)仍難以改變。實(shí)施省管縣財(cái)政體制后,雖然省級(jí)財(cái)政給予了我們大力支持,財(cái)政保障能力得以逐步提高,但是由于現(xiàn)行財(cái)政體制中縣級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配、縣級(jí)事權(quán)多而財(cái)權(quán)小等問(wèn)題將長(zhǎng)期存在,致使像大荔縣這樣的農(nóng)業(yè)大縣地方收入和人均財(cái)力增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題仍未從根本上得到有效解決,人均財(cái)力一直處于全省后十位,財(cái)政僅能保障工資發(fā)放和低水平的運(yùn)轉(zhuǎn),支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)力嚴(yán)重不足,財(cái)政收支矛盾依然十分突出,各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展難以得到有效保障。因此,在制定出臺(tái)重大支出政策時(shí),如何進(jìn)一步緩解省管縣中農(nóng)業(yè)大縣財(cái)政困難是下一步應(yīng)全深入研究的首要問(wèn)題。(二)級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng),引發(fā)責(zé)任模糊我國(guó)地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣,而財(cái)政實(shí)行省管縣后,行政管理體制和財(cái)政體制就不可避免地出現(xiàn)摩擦:一方面,市縣財(cái)政平級(jí),而在行政上,縣級(jí)仍隸屬于市級(jí)管轄,市級(jí)事權(quán)仍覆蓋全市,明顯超出財(cái)權(quán)所能承載的范圍,市級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不對(duì)稱(chēng);另一方面,從財(cái)政的性質(zhì)來(lái)看,財(cái)政只能是為一定的政權(quán)服務(wù),是依附于行政體制的一種資源配置方式,而作為與行政權(quán)相匹配的財(cái)政權(quán)的架空,無(wú)疑會(huì)直接影響到市級(jí)行政管理權(quán)的實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì),省管后由于縣級(jí)稅收市級(jí)不再分成,三年來(lái)渭南市財(cái)政對(duì)大荔縣財(cái)政的項(xiàng)目投資減少了30%左右,民生八大工程中應(yīng)全由市級(jí)配套的資金對(duì)省管縣不進(jìn)行配套,既在項(xiàng)目建設(shè)給省管縣造成了困難,也在管理上給省管縣造成了“兩個(gè)婆婆”現(xiàn)象,加大了省管縣的工作協(xié)調(diào)困難。因此,如何實(shí)現(xiàn)行政管理體制和財(cái)政管理體制的協(xié)調(diào)一致,是實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革后值得研究的重要問(wèn)題。(三)基層政府職能的下移我國(guó)地方政府是基于自上而下的行政隸屬關(guān)系構(gòu)建起來(lái)的,因此,地方各級(jí)政府的職能實(shí)際上是由上級(jí)政府授予的,上級(jí)政府一旦遇到任何對(duì)本級(jí)財(cái)政不利的情況,如收不抵支,就會(huì)通過(guò)事權(quán)的層層下移,將收不抵支的壓力轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府。在這種壓力下,下級(jí)政府必然會(huì)尋求解決之道:一是繼續(xù)下轉(zhuǎn),最終由基層財(cái)政來(lái)承擔(dān),從而使原本就困難重重的基層財(cái)政“雪上加霜”;二是自己消化,即通過(guò)亂收費(fèi)或變相舉債,甚至通過(guò)干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行來(lái)籌資消化。這使得地方各級(jí)政府的“越位”行為頻頻發(fā)生,而對(duì)于原本屬于自己的提供公共服務(wù)的職能,卻又嚴(yán)重“缺位”。另外,通過(guò)事權(quán)的下移,上級(jí)政府將原本應(yīng)全由自己履行的職能下放給下級(jí)政府,如義務(wù)教育、社會(huì)保障等,使得地方各級(jí)政府間職能的劃分很不合理性。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制的最大特點(diǎn)是級(jí)次多,財(cái)政管理級(jí)次多,政策傳遞環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。在每一個(gè)環(huán)節(jié),各級(jí)政府可能會(huì)從各自利益出發(fā),對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這不僅延長(zhǎng)了政策的作用時(shí)間,也使得財(cái)政政策對(duì)基層政府的適用性和支持作用大大折扣,影響財(cái)政政策應(yīng)有的調(diào)控作用和效率。(四)“省管縣”后對(duì)市個(gè)別省級(jí)部門(mén)未按照省管縣財(cái)政體制下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,仍將省管縣的補(bǔ)助資金下達(dá)到市,在移民后扶補(bǔ)助、債務(wù)減免、救災(zāi)分配等項(xiàng)目上出現(xiàn)市級(jí)財(cái)政重新向省管縣分配中省專(zhuān)款的現(xiàn)象,發(fā)改委管理的項(xiàng)目仍然要通過(guò)市級(jí)進(jìn)行申報(bào);市級(jí)財(cái)政在省上實(shí)行“省管縣”后,一方面減少了對(duì)縣上的業(yè)務(wù)指導(dǎo),另一方面減少或取消了項(xiàng)目市級(jí)配套,支持力度相對(duì)削弱,沒(méi)有把省管縣與其他縣區(qū)統(tǒng)一考慮、同等對(duì)待,對(duì)省管縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目爭(zhēng)取造成一定影響。今年1號(hào)文件中明確要求減少并逐步取消農(nóng)業(yè)項(xiàng)目縣級(jí)配套資金,但在政策中執(zhí)行中,省市兩級(jí)財(cái)政如何扶持和配套資金如何落實(shí),體制中沒(méi)有明確的規(guī)定,給項(xiàng)目執(zhí)行造成一定缺口,迫切需要省級(jí)政府出臺(tái)政策加以明確。三、完善省、市金融系統(tǒng)的一些建議(一)特性顯著,自主安排財(cái)政政策建議對(duì)省管縣按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平等分類(lèi)建立最低財(cái)力保障機(jī)制,對(duì)農(nóng)業(yè)大縣、人口大縣在財(cái)力分配、項(xiàng)目建設(shè)和政府債務(wù)減免等方面給予傾斜照顧,對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行“切塊”下達(dá),使省直管縣能逐步自主安排公共財(cái)政所需資金,一方面盡快啟動(dòng)事業(yè)單位績(jī)效工資改革工作,另一方面逐步消化和解決以前年度遺留的歷史問(wèn)題,進(jìn)一步緩解省管縣中農(nóng)業(yè)大縣的財(cái)政困難狀況,確保省管縣在改革中穩(wěn)定發(fā)展。(二)整合轉(zhuǎn)移支付資金,整合資金2008年大荔縣各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助6.6億元,其中專(zhuān)項(xiàng)資金為2億元,轉(zhuǎn)移支付中的專(zhuān)項(xiàng)資金比例較大,而且由于專(zhuān)款專(zhuān)用過(guò)于嚴(yán)格,不利于地方結(jié)合實(shí)際,因事、因地制宜地解決地方發(fā)展急需解決的問(wèn)題,資金使用效率不高。建議上級(jí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行整合,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),除各項(xiàng)配套資金以專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的形式下達(dá)外,其余專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助列入到一般性轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助并分解到縣,建議將省管縣的人均財(cái)力水平提高到全省的縣級(jí)財(cái)政平均水平。同時(shí)省上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和基層獸醫(yī)站人員和經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政全額保障,這部分業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的公益性和特殊性,人員基數(shù)大,基層財(cái)政保障困難,建議省財(cái)政在計(jì)算一般轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)考慮增加這一因素。(三)