預(yù)算與績(jī)效管理一體化的基本邏輯和框架

預(yù)算與績(jī)效管理一體化的基本邏輯和框架預(yù)算與績(jī)效管理一體化，就是把預(yù)算管理和績(jī)效管理兩個(gè)系統(tǒng)整合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)的過(guò)程，通過(guò)深度融合兩個(gè)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作內(nèi)容，創(chuàng)新管理方法，充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理的綜合職能，提升財(cái)政資金的使用效率。預(yù)算與績(jī)效管理一體化的實(shí)質(zhì)是對(duì)運(yùn)行幾十年的預(yù)算管理體系進(jìn)行全面的績(jī)效化改造，其基本邏輯是：依托預(yù)算管理框架，把績(jī)效管理嵌入預(yù)算管理過(guò)程，在預(yù)算資金的分配、管理、監(jiān)督過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)融入績(jī)效管理內(nèi)容，再造預(yù)算與績(jī)效管理的新流程，重新界定預(yù)算編制和審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序、具體標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效管理的緊密結(jié)合，形成全新的績(jī)效化預(yù)算管理框架。在這個(gè)預(yù)算管理體系績(jī)效化改造的基本邏輯中，需要明確幾個(gè)績(jī)效相關(guān)概念。首先是預(yù)算與績(jī)效管理一體化形成的績(jī)效化預(yù)算是否等同于績(jī)效預(yù)算？個(gè)人認(rèn)為，績(jī)效化預(yù)算與績(jī)效預(yù)算有一定聯(lián)系，但存在差異?？?jī)效預(yù)算是基于績(jī)效的預(yù)算，預(yù)算管理在成本效益分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)績(jī)效展開(kāi)?？?jī)效化預(yù)算是績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算，具備一定績(jī)效預(yù)算的特征，但尚未達(dá)到績(jī)效預(yù)算的管理程度，應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)績(jī)效預(yù)算。當(dāng)預(yù)算與績(jī)效管理一體化運(yùn)行成熟，績(jī)效管理能夠?yàn)轭A(yù)算管理提供全面依據(jù)，而且各方面配套條件具備時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)向績(jī)效預(yù)算的跨越。其次是績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理的關(guān)系。根據(jù)前文述及的改革演進(jìn)的路徑可以看出，績(jī)效評(píng)價(jià)是改革的最初切入點(diǎn)，是對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就是對(duì)財(cái)政資金的使用情況和相關(guān)工作打分，考核工作做得怎么樣，能不能打及格分，能不能打100分?？?jī)效評(píng)價(jià)包括四個(gè)層面，全方位概念所涉及的項(xiàng)目層面、部門層面、政府層面，還有政策績(jī)效評(píng)價(jià)層面，都屬于預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。預(yù)算績(jī)效管理包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等環(huán)節(jié)。從概念內(nèi)涵看，績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的環(huán)節(jié)之一，是績(jī)效管理的重要內(nèi)容。從具體涵蓋內(nèi)容看，績(jī)效評(píng)價(jià)包括四個(gè)層面，績(jī)效管理則是一整套流程，對(duì)于四個(gè)層面的績(jī)效評(píng)價(jià)工作都適用。正因?yàn)榭?jī)效管理是一整套流程，在客觀上具備了和預(yù)算管理流程進(jìn)行一體化整合的條件。第三是績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的關(guān)系?？?jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)、編制部門預(yù)算、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。簡(jiǎn)言之，績(jī)效目標(biāo)明確花錢要干什么，預(yù)計(jì)達(dá)到一個(gè)什么樣的目標(biāo)，它是績(jī)效管理的起點(diǎn)，也是預(yù)算與績(jī)效管理一體化的起點(diǎn)?？?jī)效目標(biāo)通過(guò)績(jī)效指標(biāo)來(lái)反映，績(jī)效目標(biāo)通常需要通過(guò)一系列指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)，即形成績(jī)效指標(biāo)體系。與績(jī)效評(píng)價(jià)類似，績(jī)效目標(biāo)也是多層面的，包括項(xiàng)目層面、部門層面、政府層面，還有政策績(jī)效評(píng)價(jià)層面，不同層面的績(jī)效指標(biāo)體系基于不同的職能設(shè)置，反映不同目標(biāo)和要求，與后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的工作具體對(duì)接。第四是績(jī)效指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的關(guān)系。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具?？?jī)效指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是兩套不同的指標(biāo)體系，前者反映績(jī)效目標(biāo)，后者反映績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果。二者又密切相關(guān)，績(jī)效指標(biāo)體系是基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是目的，即所有績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置都是為了進(jìn)行后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，所有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的依據(jù)都是績(jī)效指標(biāo)。明確了這些基本概念之后，就可以思考在現(xiàn)行預(yù)算管理體系下，預(yù)算與績(jī)效管理一體化可以按照一個(gè)什么樣的模式建立起來(lái)，二者如何深度融合，預(yù)算管理體系進(jìn)行全面績(jī)效化改造如何實(shí)現(xiàn)。二、預(yù)算與績(jī)效管理一體化的基本框架預(yù)算管理和績(jī)效管理是兩個(gè)系統(tǒng)，雖然從根本目標(biāo)看二者是統(tǒng)一的，是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的精準(zhǔn)、有效，通過(guò)更好地配置財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)整個(gè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升，但它們各自的管理目標(biāo)、管理要求、管理內(nèi)容、管理方法都不盡相同。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程當(dāng)中，預(yù)算與績(jī)效管理一體化，要從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、分析、評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程中，樹立績(jī)效意識(shí)，體現(xiàn)績(jī)效要求，貫穿績(jī)效管理，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要認(rèn)真分析，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理的有機(jī)整合。三?五個(gè)環(huán)節(jié)融合，形成管理閉環(huán)在對(duì)預(yù)算管理和績(jī)效管理過(guò)程進(jìn)行具體分析的基礎(chǔ)上，可以把它們按照工作環(huán)節(jié)分別進(jìn)行融合，形成一個(gè)首尾相接的管理閉環(huán)。依托預(yù)算管理工作，這個(gè)閉環(huán)具體可以分為五個(gè)環(huán)節(jié)：一是預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、審批和績(jī)效目標(biāo)相融合；二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)督相融合；三是預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)整和績(jī)效控制相融合；四是預(yù)算分析環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分析和績(jī)效評(píng)價(jià)相融合；五是預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)和績(jī)效應(yīng)用相融合。這個(gè)由五環(huán)節(jié)相融合形成的管理閉環(huán)，就是預(yù)算與績(jī)效管理一體化的基本框架。第一個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)，起點(diǎn)是預(yù)算的編制。預(yù)算和績(jī)效管理相結(jié)合，需要探討的問(wèn)題是，績(jī)效目標(biāo)誰(shuí)來(lái)定？預(yù)算誰(shuí)來(lái)編？績(jī)效目標(biāo)確定的基本原則是“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)”，預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)必須“二合一”。對(duì)于基本支出，主要通過(guò)定額管理來(lái)界定預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)。對(duì)于項(xiàng)目支出和其他支出，則需要由業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)人員根據(jù)工作規(guī)劃設(shè)定，花多少錢，辦多少事，要落實(shí)到具體績(jī)效指標(biāo)上，并同時(shí)同步提交?？?jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能選擇定量指標(biāo)，明確指標(biāo)名稱、目標(biāo)數(shù)額、執(zhí)行的時(shí)間范圍、質(zhì)量效果等。預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)確定后，統(tǒng)一納入預(yù)算編制框架，通過(guò)預(yù)算審批環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)資金分配。在這個(gè)過(guò)程中，需要明確績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的流程和要求，設(shè)定績(jī)效指標(biāo)體系，明確審批依據(jù)，明確后續(xù)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和主體責(zé)任等。這個(gè)環(huán)節(jié)是最基礎(chǔ)的工作環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)做到預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)同等看待，業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的工作密切配合，以保證績(jī)效目標(biāo)設(shè)定恰當(dāng)，后續(xù)工作順利開(kāi)展。第二個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要增加績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容。也就是在財(cái)政資金已經(jīng)支出、工作開(kāi)展以后，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩健⒈匾男畔⒓皶r(shí)了解預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的具體情況，包括在特定時(shí)間內(nèi)花了多少錢，干了多少事，是否合規(guī)，是否符合預(yù)算，是否達(dá)到階段性目標(biāo)，是否遇到問(wèn)題等。過(guò)去，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中普遍存在監(jiān)管力量不足、監(jiān)管難度大、及時(shí)性、全面性信息缺乏等問(wèn)題，增加績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容有助于建立立體的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金執(zhí)行過(guò)程的控制。在這個(gè)環(huán)節(jié)，需要積極探討預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金管理和績(jī)效監(jiān)督在流程上的對(duì)接和信息上的共享，明確責(zé)任主體和監(jiān)管對(duì)象，確保實(shí)現(xiàn)全部財(cái)政資金都納入績(jī)效監(jiān)督的框架內(nèi)，通過(guò)預(yù)先設(shè)定的階段性績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理判斷和有效控制。第三個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如果遇到特殊情況或突發(fā)事項(xiàng)，需要進(jìn)行必要的預(yù)算調(diào)整，增加新的項(xiàng)目，撤掉原有項(xiàng)目，追加或減少資金等等，這類調(diào)整事項(xiàng)需要納入預(yù)算管理過(guò)程，即通過(guò)及時(shí)控制，對(duì)原來(lái)的預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行重新設(shè)定。這一環(huán)節(jié)采用的方法同預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)基本一樣，要求也基本相同。第四個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)算分析環(huán)節(jié)。預(yù)算分析是通過(guò)收集相關(guān)信息，對(duì)預(yù)算資金支出的結(jié)構(gòu)、金額、進(jìn)度等方面的情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。由于預(yù)算信息本身的局限性，預(yù)算分析更多關(guān)注的是資金執(zhí)行結(jié)果，缺乏對(duì)資金使用效果的分析。在這個(gè)環(huán)節(jié)加入績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容后，能夠在實(shí)質(zhì)上改進(jìn)管理理念，提升財(cái)政管理水平，有助于全面掌握財(cái)政資金的投入與產(chǎn)出、運(yùn)用和效果，對(duì)于評(píng)價(jià)資金使用效率和相關(guān)工作成績(jī)非常重要。在這個(gè)過(guò)程中，需要建立起績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和相關(guān)的預(yù)算信息和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，確保評(píng)價(jià)信息客觀、評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)合理、評(píng)價(jià)程序規(guī)范。這個(gè)環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量在很大程度上決定了預(yù)算和績(jī)效管理一體化的工作質(zhì)量和可持續(xù)性。第五個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。預(yù)算分析結(jié)果出來(lái)之后，涉及對(duì)預(yù)算的整體評(píng)價(jià)，就是對(duì)預(yù)算整個(gè)執(zhí)行結(jié)果的判斷。這一環(huán)節(jié)加入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的內(nèi)容，能夠大大增加預(yù)算管理的科學(xué)性。進(jìn)行績(jī)