中國近年戰(zhàn)略規(guī)劃的回顧與總結

PAGE12目錄1 導言 31.1 選題的目的與意義 31.2 內(nèi)容重點 41.3 研究方法與技術路線 42 中國戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生發(fā)展的背景 52.1 城市發(fā)展中出現(xiàn)新條件與新問題 52.2 總體規(guī)劃編制和審批的中存在不足 52.3 城市化進程進入新階段 62.3.1 我國當前城市化與大都市區(qū)化并存 62.3.2 傳統(tǒng)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃效果不佳 72.3.3 戰(zhàn)略規(guī)劃研究已經(jīng)在大都市區(qū)化背景下開始實踐 72.4 地方政府與上級政府的博弈 72.4.1 上級政府的集中控制 72.4.2 地方政府的發(fā)展訴求 82.4.3 城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究是地方政府與上級政府博弈的產(chǎn)物 83 發(fā)展演變的階段與重要變化 93.1 第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃編制熱潮期 93.1.1 突破總體規(guī)劃的限制 93.1.2 戰(zhàn)略規(guī)劃的特征 103.1.3 戰(zhàn)略規(guī)劃實踐 113.2 新形勢下戰(zhàn)略規(guī)劃熱潮再次出現(xiàn) 123.2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃的地位得到加強 123.2.2 戰(zhàn)略規(guī)劃從對抗走向協(xié)調(diào)（南京） 124 中國戰(zhàn)略規(guī)劃編制中存在的問題 134.1 尷尬而矛盾的地位 134.1.1 法律制度保證的缺乏導致戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏有效控制力 134.1.2 戰(zhàn)略規(guī)劃的制度化面臨著矛盾 134.2 公眾參與 144.2.1 公眾參與在制定方視角下分量不足 144.2.2 公眾參與自我意識缺乏 154.3 規(guī)劃編制缺陷 154.3.1 規(guī)劃地位的爭論與模糊 154.3.2 規(guī)劃編制內(nèi)容仍然具有局限性 154.3.3 科學研究與規(guī)劃觀點表述的平衡 165 西方的經(jīng)驗與借鑒 175.1 對國外戰(zhàn)略規(guī)劃的總結與概括 175.1.1 國外戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的歷史 175.1.2 國外戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容特點 185.2 比較 196 對中國戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的思考 206.1 戰(zhàn)略研究內(nèi)容上咨詢化傾向 206.2 戰(zhàn)略規(guī)劃研究制度上法定化傾向 206.3 戰(zhàn)略規(guī)劃編制內(nèi)容發(fā)展新趨勢 216.3.1 研究方法定量化內(nèi)容加強 216.3.2 研究對象廣泛化深入化 226.3.3 研究方法多學科，多種手段融合趨勢更加明顯 236.3.4 政策與戰(zhàn)略規(guī)劃的相互影響加深 23中國近年城市戰(zhàn)略規(guī)劃研究的回顧與總結【摘要】：中國戰(zhàn)略規(guī)劃在我國規(guī)劃制度與發(fā)展情況背景下催生，以廣州總體發(fā)展概念規(guī)劃的編制拉開了序幕，不斷地發(fā)展，完善。到目前為止，國內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，產(chǎn)生了重要的變化。本文對戰(zhàn)略規(guī)劃所產(chǎn)生的變化與現(xiàn)存的問題進行了總結和探討，并借鑒了西方的經(jīng)驗，對我國的戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展進行思考，對戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容咨詢化，制度法定化以及其發(fā)展新趨勢進行了總結?！娟P鍵詞】：中國戰(zhàn)略規(guī)劃、回顧總結、發(fā)展趨勢AbstractChinesestrategicplanningwasborninChina'splanningsystemanddevelopmentcontext.WiththecomprehensiveconceptofdevelopmentplanningofGuangzhou,comprehensiveconceptofdevelopmentplanningstarted,continuouslydevelopingandperfectingitself.Sofar,thenationalstrategicplanhasundergonetwostagesofdevelopment,andhasanimportantchange.Thispapersummarizethechangeandexistingproblemonstrategicplanning,learningfromtheexperienceoftheWest,andconsiderthedevelopmentofChinesestrategicplanning,includingthecontentsofstrategicplanningadvice,legalsystemanditsdevelopmentofnewtrend.keyword:Chinesestrategicplanning,Reviewandsumup,TrendofDevelopment導言選題的目的與意義中國現(xiàn)階段的戰(zhàn)略規(guī)劃實踐在廣州總體發(fā)展概念規(guī)劃制定之后開始興盛，在一段時間內(nèi)涌現(xiàn)了大量的優(yōu)秀的戰(zhàn)略規(guī)劃，有力地推動了城市規(guī)劃學科的發(fā)展。近年來國內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究與實踐仍在繼續(xù)，但像對于國內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃研究與實踐的第一次高峰期而言，出現(xiàn)了一些新的變化。中國城市化進程的新變化：城市化進程仍在加速；部分地區(qū)大都市區(qū)化明顯；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設。近年來，戰(zhàn)略規(guī)劃實踐中出現(xiàn)的問題：戰(zhàn)略規(guī)劃實施難度大，可能性小；缺乏法律效力；缺乏公眾參與等問題，甚至在學術上都對戰(zhàn)略規(guī)劃的角色抱有爭論。在2001年廣州總體發(fā)展概念規(guī)劃之后，國內(nèi)出現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃研究的熱潮，國內(nèi)學者在這一時期中隊國內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃的形成，編制，技術路線，實踐都進行了較全面的研究。《中外城市戰(zhàn)略規(guī)劃編制》（王微波）比較對國內(nèi)的廣州，南京，杭州三大城市的戰(zhàn)略規(guī)劃編制進行了分析，并與西方一些發(fā)達國家的城市戰(zhàn)略規(guī)劃編制進行了比較。提出中外戰(zhàn)略規(guī)劃在編制內(nèi)容、成果、期限等方面存在著相同點和不同點，提出研究中外戰(zhàn)略規(guī)劃對中國傳統(tǒng)總體規(guī)劃改革具有多方面的啟發(fā)和指導意義。盛鳴在《城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的技術流程》中回顧了近年來我國城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃技術流程的研究進展，分析了主要類型及存在的問題，并在此基礎上結合規(guī)劃實際工作，提出了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃技術流程的實踐性思維?！稄膹V州到杭州：戰(zhàn)略規(guī)劃浮出水面》（王凱）通過對廣州等4個重點的城市戰(zhàn)略規(guī)劃(概念規(guī)劃)實踐的剖析，分析了戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生的宏觀前景，總結了戰(zhàn)略規(guī)劃的技術路線，并認為這一新類別的規(guī)劃研究促進了城市研究、規(guī)劃方法的探索，為城市政府提供了更恰當?shù)淖稍兎绞?，同時也指出了戰(zhàn)略規(guī)劃的不足，肯定了這一新類別規(guī)劃的積極意義?！对囌摮鞘邪l(fā)展的戰(zhàn)略研究及戰(zhàn)略規(guī)劃的形成》（羅震東），在分析目前我國城市發(fā)展戰(zhàn)略研究實踐的基礎上，指出目前戰(zhàn)略研究具有快速、實效、創(chuàng)新、宏觀的特點及對象多元化、方法的趨同化、視角全面化的發(fā)展趨勢,進而提出建立制度化的戰(zhàn)略規(guī)劃的可行性及戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的框架設計。最后指出,戰(zhàn)略研究不等同于戰(zhàn)略規(guī)劃。城市發(fā)展戰(zhàn)略研究可以視為一種規(guī)劃的工作方法,而戰(zhàn)略規(guī)劃應當是一個過程,是一個技術過程、社會過程和政治過程的結合，其最終的成果則必定是基于技術和社會、經(jīng)濟現(xiàn)實的政治決策,并有制度性的保障。在戰(zhàn)略規(guī)劃研究熱潮之后，對今年來的國內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃實踐的研究，缺乏在新形勢下的對戰(zhàn)略規(guī)劃實踐的總結與檢討。本文針對目前的情況，對兩次戰(zhàn)略規(guī)劃熱潮的發(fā)展進行研究和比較，找出戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展變化趨勢，進行思考。內(nèi)容重點文章正文分為5個章節(jié)。 第一章節(jié)：闡述中國戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生出現(xiàn)的背景，從城市發(fā)展中出現(xiàn)的新問題與新條件，總體規(guī)劃編制和審批的不足，城市化層面出現(xiàn)的新階段，以及城市發(fā)展主體——城市政府的矛盾四個方面具體闡述。 第二章節(jié)：對中國戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展演變的階段進行分析，研究其重要的變化。 第三章節(jié)：針對現(xiàn)階段中國戰(zhàn)略規(guī)劃的狀況，找出其存在的問題，從法定地位，公眾參與，以及編制內(nèi)容上3個方面進行分析。 第四章節(jié)：介紹西方戰(zhàn)略規(guī)劃編制的主要內(nèi)容和制度，并分析中西方戰(zhàn)略規(guī)劃的不同點。 第五章節(jié)：在基于前文分析的基礎上，對中國戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展進行思考，研究其發(fā)展趨勢。研究方法與技術路線在研究過程中，采用了許多研究手段，總體而言分為三種：研究方法研究內(nèi)容文獻研究法收集近年來學術界對戰(zhàn)略規(guī)劃所做的研究與戰(zhàn)略規(guī)劃實踐項目，從中進行歸納和研究。比較分析法將國內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃實踐之間，以及國內(nèi)外戰(zhàn)略規(guī)劃實踐之間的比較。從中尋找差異，汲取有益的要素。歸納分析法對國內(nèi)當前戰(zhàn)略規(guī)劃實施的新變化進行總結歸納，分析出新形勢下出現(xiàn)的新特征，新問題。中國戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生發(fā)展的背景“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變?！敝某鞘袑W家劉易斯芒福德通過最精煉的語言道出了城市規(guī)劃發(fā)展的最核心的旋律：城市規(guī)劃學科與制度的變化必然有其深層的經(jīng)濟，社會，政治影響因素。隨著幾十年改革開放和經(jīng)濟快速發(fā)展的不斷延續(xù)，我國在大量的領域中發(fā)生了極為深刻的變化。這些變化必然對當時的社會的各個領域帶來沖擊，城市規(guī)劃領域也不例外。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究作為適應時代需要的新生事物應運而生，并不斷發(fā)展，完善。以2000年廣州市人民政府組織“廣州市城市總體發(fā)展概念規(guī)劃”研究及編制“廣州城市建設總體戰(zhàn)略規(guī)劃”為先導，在短短的幾年時間內(nèi)，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究迅速升溫，工作擴展到了全國的許多大中城市，甚至是小城市以及城市內(nèi)的局部地區(qū)。 中國城市戰(zhàn)略規(guī)劃作為一種新生的非法定規(guī)劃，能迅速的為城市發(fā)展主體所接受并重視，并發(fā)揮較為重要的作用。這種情形的出現(xiàn)不是偶然，而是有其政治經(jīng)濟以及時代特點的訴求，通過深入的觀察和分析，可發(fā)現(xiàn)有以下四個方面的具體動因。城市發(fā)展中出現(xiàn)新條件與新問題城市的發(fā)展是通常是連續(xù)，平緩的，但是在中國現(xiàn)階段的快速發(fā)展時期以及政體機制的作用下，往往會突發(fā)式的產(chǎn)生一些新情況，從而對城市發(fā)展產(chǎn)生十分顯著的影響。2000年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格里茨(Stiglitze)認為21世紀初影響全球的最大事件就是高科技的發(fā)展和中國的城市化。這對原有的城市和即將新建的城市提出了新的挑戰(zhàn),無論是人口、空間還是基礎設施都面臨巨大的壓力。從技術層面來看,現(xiàn)行的規(guī)劃編制辦法特別是總體規(guī)劃很難預計這一發(fā)展的趨勢(人口增長、用地指標),而這又是城市政府不得不認真考慮的戰(zhàn)略問題,且不受規(guī)劃期限的限制。此外一些城市由于行政區(qū)劃調(diào)整、重大基礎設施建設等原因，迫切的學要對城市的功能定位、城市空間結構和拓展方向等重大問題加以研究、論證和確定，特別是對城市空間發(fā)展的管制需要盡快的出臺明確的規(guī)劃控制政策。而在這種背景下的，強制性的法定規(guī)劃中，總體規(guī)劃由于其自身程序上的特點，缺乏對這種情況的靈活并及時地應對，從而失去自身的效用。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究具有靈活，針對性強，彈性，注重策略的特點，順應這樣的需求，能夠快速而具有針對性的為城市發(fā)展主體提供應對新條件、新問題的建議與對策。廣州、杭州、佛山、常州等城市的發(fā)展概念規(guī)劃工作，在很大程度上都是鑒于行政區(qū)劃調(diào)整的客觀現(xiàn)實而提出的?？傮w規(guī)劃編制和審批的中存在不足城市總體規(guī)劃時城市規(guī)劃編制體系中的最為重要的一環(huán)，在城市的建設發(fā)展中起到至關重要的指導作用。在城市法定規(guī)劃的體系中，城市總體規(guī)劃為各項規(guī)劃制定與執(zhí)行的基礎，對城市空間發(fā)展，用地性質(zhì)提供最基礎的依據(jù)。圖2-1中國法定規(guī)劃體系然而在目前的規(guī)劃實踐中，我國現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃的理念與編制方法都植根于計劃經(jīng)濟的思想，追求對城市發(fā)展的進行事先的全面規(guī)定性安排，強調(diào)空間的強制性和確定性，以及勾勒終極藍圖式愿景。總體規(guī)劃內(nèi)容過于龐雜，要求既深又細，造成總體規(guī)劃在城市功能定位、空間結構體系等大方向上研究不透，在實施上又無法操作的局面。這樣的要求就不可避免的導致城市總體規(guī)劃編制中的面面俱到，規(guī)劃內(nèi)容復雜而缺乏重點，編制和審批時間冗長，往往出現(xiàn)“3年編制，3年審批，3年使用”的情況，甚至還未待正式批準就需要調(diào)整。不僅耗費大量的人力，物力，而且對城市發(fā)展所提供的依據(jù)和指導效用并不理想。在此同時總體規(guī)劃雖然包含市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，但僅限于本市市域,缺少更高層次的區(qū)域規(guī)劃作依據(jù)，較多的是就城市論城市。在市場經(jīng)濟為基礎，宏觀調(diào)控為輔助手段的體制下，我國城市發(fā)展已經(jīng)擺脫了計劃的束縛。同樣，基于計劃思想，對城市進行大而全的強制性安排的城市總體規(guī)劃已經(jīng)在很多方面失去了指導城市發(fā)展的意義。因而面對市場經(jīng)濟的新條件，需要對城市發(fā)展的關鍵問題有實時和開放式，并具有針對性的探究。以戰(zhàn)略性的規(guī)劃研究來謀求共識，就成為了彌補總體規(guī)劃編制環(huán)節(jié)中不足的一種創(chuàng)新的方法。城市化進程進入新階段我國當前城市化與大都市區(qū)化并存通過幾十年的發(fā)展，并結合當今的世界背景，中國面臨城市化進程的跨越，與以信息化帶動工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展相對應，相應的中國也處于以都市區(qū)化促進城市化的新城市時代，不可能走發(fā)達國家曾經(jīng)走過的工業(yè)化——充分城市化——都市區(qū)化的道路，而是在城市化水平不高的情況下，實現(xiàn)都市區(qū)化與城市化并存，以都市區(qū)化促進城市化。（2002年，王興平）我國沿海發(fā)達地區(qū)和內(nèi)陸部分發(fā)展比較快的區(qū)域已經(jīng)具備都市區(qū)化的條件。具體講,沿海所有地級以上城市和內(nèi)陸所有的省會城市都完全具備建設大都市區(qū)的條件。而且沿海發(fā)達地區(qū)已經(jīng)形成都市連綿區(qū),都市區(qū)已經(jīng)覆蓋了所有的城鄉(xiāng)地域,并相互產(chǎn)生一定的交叉。完全可以在沿海發(fā)達地區(qū)組織形成大都市帶,實現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（如圖）圖2-2長三角兩大都市圈圖2-3珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃圖2-4環(huán)杭州灣城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系的城市化組織模式比較，都市區(qū)的組織模式既強調(diào)都市區(qū)整體在功能上對大區(qū)域的集聚與輻射，也重視其中心市區(qū)在空間上對小地域(外圍地區(qū))的直接擴散與帶動，可以說都市區(qū)模式是有機集中理念的體現(xiàn)。不同的都市區(qū)之間以及都市區(qū)內(nèi)部不同城市之間通過功能和空間的有機聯(lián)系，形成一個扁平的網(wǎng)絡化的區(qū)域空間，符合信息社會的需要。都市區(qū)功能的綜合性必然帶來相互之間職能的同一與交叉，都市區(qū)之間因此而形成一種強烈的競爭，而這種競爭會帶來生產(chǎn)要素的高度流動與合理配置，大大提高資源利用的效益與區(qū)域發(fā)展的活力。都市區(qū)的組織模式不僅放大和強化了城鎮(zhèn)體系模式下中心城市的功能，也通過空間的有機疏解解決了中心城市存在的環(huán)境約束問題，而且還將其力量所及的區(qū)域有機整合，形成城鄉(xiāng)高度一體化的發(fā)展態(tài)勢。傳統(tǒng)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃效果不佳在這種背景下，我國之前的相對靜態(tài)的城市化戰(zhàn)略無法滿足時代的需求。我國傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略強調(diào)表象的城鎮(zhèn)等級體系的建設與城鎮(zhèn)之間虛擬的互補性，突出城市對鄉(xiāng)村的集聚和鄉(xiāng)村向城市的集中，是一種適應于高度計劃經(jīng)濟的、以行政力量為主導的“盡地利”的戰(zhàn)略，而且由于對大城市的控制，導致大城市優(yōu)勢受到抑制，城鄉(xiāng)人口流動也被限制，人力資源要素活力下降。另外，我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基本按照一級行政區(qū)來組織，無形之中還形成了“行政力所及必為城鎮(zhèn)輻射力所及，行政力所不及必為城鎮(zhèn)輻射力所不及”的觀念。在城鎮(zhèn)體系模式所規(guī)劃的嚴格城鎮(zhèn)職能分工下，特定產(chǎn)業(yè)與行業(yè)向單一城鎮(zhèn)高度集聚，不同城鎮(zhèn)成為整個產(chǎn)業(yè)鏈條上按照福特制生產(chǎn)組織方式組合的車間。這樣的觀點事實上混淆了城市輻射力與行政影響力的關系，過分的夸大了城市行政指令的作用，忽視了市場的主導作用。這樣的戰(zhàn)略自然無法對市場化為主導的城市發(fā)展階段發(fā)揮指導作用，往往無法實施，使得規(guī)劃成果偏離實際，無法實行。戰(zhàn)略規(guī)劃研究已經(jīng)在大都市區(qū)化背景下開始實踐為了應對在大都市區(qū)化下城市發(fā)展策略的要求，戰(zhàn)略規(guī)劃開始扮演越來越重要的角色。戰(zhàn)略規(guī)劃集思廣益，拋開了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，以市場經(jīng)濟活動為機制，對城市以及城市間，乃至區(qū)域間的城市發(fā)展進行研究和設想。我國沿海發(fā)達地區(qū)和內(nèi)陸部分發(fā)展比較快的區(qū)域等已經(jīng)出現(xiàn)都市區(qū)化的地帶，已經(jīng)成為了戰(zhàn)略規(guī)劃研究實踐覆蓋的地區(qū)。實際上，我國沿海許多城市已經(jīng)在進行這樣的實踐，比如廣州、杭州、南京等城市，在新的城市概念規(guī)劃與城市行政區(qū)域的調(diào)整中，都已經(jīng)貫穿了都市區(qū)的思想。這些地區(qū)可以徹底拋棄傳統(tǒng)的在封閉行政區(qū)內(nèi)組織城鎮(zhèn)體系的模式，按照都市區(qū)的方式進行空間的規(guī)劃與整合。而戰(zhàn)略規(guī)劃研究為這樣的規(guī)劃與整合提供了一個良好的載體。地方政府與上級政府的博弈上級政府的集中控制盡管地方政府的實際權力開始擴張，上級已經(jīng)給與地方政府更多的自主權，但是中國目前的行政體制仍然是一種上級集權制度，行政上依然是對上負責制，下級接受上級的限制與制約。這樣的行政體制，反映到城市規(guī)劃發(fā)展上就成為了上級政府對下級政府的規(guī)劃編制進行嚴格的審批制度。規(guī)劃分類編制單位審批單位全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門組織國務院省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃省、自治區(qū)人民政府組織國務院直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃城市人民政府省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批城市的總體規(guī)劃城市人民政府省、自治區(qū)人民政府審批縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃縣人民政府上一級人民政府審批其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃鎮(zhèn)人民政府上一級人民政府審批表2-1我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制與審批制度上級政府通過對法定規(guī)劃的審批，試圖采用限制法定規(guī)劃的用地空間，限制土地利用指標，控制土地一級市場德供應量等辦法，來對城市地方政府的開發(fā)行為進行約束和控制，從而達到掌控地方城市發(fā)展方向，發(fā)展進程的目的。這是上級政府實現(xiàn)其宏觀調(diào)控能力的手段，也是一種極具集權色彩的一種體制。在這樣的體制下，地方政府的在發(fā)展進程中的主導權事實上并沒有預想的那么大。當?shù)胤秸娜魏我环N開發(fā)行為的空間用地都需要在被上級政府批準的規(guī)劃指導中尋找許可的時候，地方政府的一舉一動必然無法擺脫上級政府所劃定的方向。 地方政府的發(fā)展訴求隨著改革與發(fā)展的觀念深入人心，地方政府的理念也發(fā)生的變化。地方的發(fā)展主體——城市政府從過去的被動接受上級命令與指標，崇尚“不求有功，但求無過”的執(zhí)政思想轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉俟滩阶苑猓絹碓蕉嗟囊允袌鰹閷?，改革開放，把地方自身的發(fā)展提到了工作的首位。地方政府愈來愈重視市場經(jīng)濟的配置作用，地方的發(fā)展也隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展。在這樣的發(fā)展背景下，傳統(tǒng)行政指令式的計劃經(jīng)濟體系就成為了地方政府發(fā)展的障礙。經(jīng)濟發(fā)展的刺激使城市的發(fā)展開始呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢。帶有濃厚計劃思想的法定規(guī)劃體系，尤其是其中作為城市發(fā)展基礎依據(jù)的總體規(guī)劃，由于其僵化的體制，缺乏彈性的內(nèi)容，應對這樣快速而且多變的城市發(fā)展力不從心，實際的有效指導意義匱乏。經(jīng)濟的快速擴張導致城市的快速發(fā)展，也引起地方城市政府需要城市規(guī)劃對其發(fā)展進行適時性指導的訴求。這些都無法通過目前冗長的法定規(guī)劃修編程序來得到解決。地方政府在城市發(fā)展中最為關鍵的城市用地的空間擴張問題上，也頗為現(xiàn)有的規(guī)劃體制所累。地方政府在城市快速發(fā)展的情況下，自然會對土地使用產(chǎn)生更多需求，然而土地的使用與儲備主動權被上級政府通過法定規(guī)劃審批的方式牢牢的控制在手里，使得地方政府往往苦于用地指標為上級政府所約束，無法滿足城市發(fā)展的需求。 城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究是地方政府與上級政府博弈的產(chǎn)物上級政府的控制和地方政府的訴求之間的矛盾，在現(xiàn)有的法定規(guī)劃體系下尚沒有較好的解決辦法。上級政府需要通過法律手段對地方政府的行為發(fā)揮影響力、約束力，使其宏觀調(diào)控擁有實際的作用力，而地方政府則需要在不違背現(xiàn)行法律體系的前提下，尋求有效手段，既滿足其對城市發(fā)展實時性指導的需求，又能夠向上級政府表述其對發(fā)展的訴求。在雙方的作用下，制定作為非法定規(guī)劃的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究便成為了雙方都可以接受的方式。一方面上級政府無需擔心非法定規(guī)劃的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究挑戰(zhàn)其對地方發(fā)展的宏觀調(diào)控力，另一方面，地方政府可以通過這種途徑，在城市快速的發(fā)展時期，獲得具有實時性的發(fā)展策略與建議，并采用這樣的方式，向上級政府闡述地方政府對地方發(fā)展的思路，以獲取上級政府的支持。發(fā)展演變的階段與重要變化從2000年廣州市人民政府組織“廣州市城市總體發(fā)展概念規(guī)劃”研究及編制“廣州城市建設總體戰(zhàn)略規(guī)劃”開始，中國城市戰(zhàn)略規(guī)劃研究在城市規(guī)劃界全面展開。從2000年到現(xiàn)在，中國的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與研究經(jīng)過八年的發(fā)展歷程，在發(fā)展中不斷的變化發(fā)展，并先后出現(xiàn)了兩輪編制的熱潮。在這兩次編制熱潮中，城市戰(zhàn)略規(guī)劃研究事實上其背景，目的，編制內(nèi)容都有較大的區(qū)別，這從一個側(cè)面反映出了中國城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在規(guī)劃體系中地位與作用的變化。第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃編制熱潮期從2000年的廣州市城市總體發(fā)展概念規(guī)劃開始，我國的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進入了第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃編制的熱潮期。從2000年到2004年，已有相當一批城市完成了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制。這些城市不僅有省會城市，也有地級城市；既有特大城市、大城市，也有中小城市；其分布從東南沿海地區(qū)直至北方乃至內(nèi)陸地區(qū)。突破總體規(guī)劃的限制在當時的背景下，第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃熱潮的出現(xiàn)的原因，總體而言是出于城市發(fā)展的要求，為了擺脫法定規(guī)劃限制，尤其是總體規(guī)劃限制。在經(jīng)濟快速發(fā)展和快速城市化的刺激下，城市往往呈現(xiàn)迅猛的跳躍式發(fā)展。在這種快速的發(fā)展背景下，現(xiàn)有的總體規(guī)劃使其無法及時地適應城市發(fā)展的要求，甚至限制了城市的發(fā)展。時效性差總體規(guī)劃的冗長周期限制了城市政府應對新變化，新情況的能力?？傮w規(guī)劃作為一種法定上位規(guī)劃而存在，其內(nèi)容與規(guī)定為城市發(fā)展提供最基本的法定依據(jù)。然而總體規(guī)劃由于內(nèi)容的大而全，在編制過程中需要大量的調(diào)查工作以及制定工作。由于目前中國的法定規(guī)劃審批制度凸現(xiàn)的是上一級政府的控制力，城市的總體規(guī)劃通常還需要漫長的審查批復工作。因此，總體規(guī)劃的從編制到審批到實施通常需要好幾年的時間，而在這幾年的時間里，一方面城市政府將無法得到城市規(guī)劃對其發(fā)展的建議和許可，可能會錯失發(fā)展的大好時機；另一方面，總體規(guī)劃花費了大量時間通過編制、審批，到真正實施的時候，卻發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展狀況已經(jīng)發(fā)生了極大的變化?？傮w規(guī)劃編制所意圖針對解決的問題已經(jīng)發(fā)生了變化，城市政府面臨著花費大量精力編制的總體規(guī)劃卻缺乏指導意義的尷尬局面。規(guī)劃內(nèi)容僵化，缺乏彈性 在我國法定規(guī)劃的編制中，規(guī)范和標準是最具法律效力的依據(jù)和最理性的部分。各種規(guī)范和標準對城市規(guī)劃編制的順利進行起到了積極推動作用，對正處于大建設時期的我國城市規(guī)劃工作而言是必要的。然而也應看到目前我國城市規(guī)劃行業(yè)的規(guī)范和標準不僅呈現(xiàn)出不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的特點，而且規(guī)定越來越細，越來越僵化，城市規(guī)劃的編制成了“八股文”式的創(chuàng)作。宏觀層次的各種規(guī)劃，如城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃如同在編制城市發(fā)展和建設的“百科全書”，這極大地削弱了其實用性?？梢哉f，缺乏彈性的規(guī)范和標準是造成規(guī)劃失效的重要原因之一。與此同時，在規(guī)劃編制工作中，往往嚴重忽視了城市規(guī)劃的地域性特性，全國“一刀切”的后果不僅使規(guī)劃失效，而且形成了自相矛盾的后果。在地域差異如此之大的中國，城市規(guī)劃的地域性是不容忽視的。戰(zhàn)略規(guī)劃的特征快速——較短的研究時間縱觀目前城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的諸多實踐,從實地踏勘開始到遞交最終研究成果,長則半年短則不足兩月,相比于正常的城市總體規(guī)劃,其時間是很短的。之所以研究時間較短,首先由于戰(zhàn)略研究尚無確定的范式,內(nèi)容靈活,主要目的在于理思路、提觀點，約束條件較少；其次,正是由于戰(zhàn)略研究旨在理思路、提觀點，所以較少甚至沒有正式規(guī)劃中的反復匯報和評審程序。所組織的專家評審只是對研究成果的一種總體評議，并無太多的實質(zhì)性、約束性作用;當然，這從另一側(cè)面也說明目前戰(zhàn)略研究本身的深度與廣度還遠遠不夠。在較短的研究時間內(nèi)針對城市發(fā)展存在的問題進行對策研究，無疑順應了經(jīng)濟全球化加速發(fā)展的潮流，同時也是急于明確發(fā)展戰(zhàn)略和方針的城市領導人所希望的。這無疑是目前戰(zhàn)略研究得以普遍開展的動因,有其合理的一面。然而較短的研究時間也必然導致諸多淺嘗輒止、不切實際的咨詢建議。實效——面向問題的研究取向相對于我國區(qū)域規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃所沿用的無所不包的龐雜內(nèi)容,目前的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究摒棄面面俱到的做法,更多的是針對城市長遠發(fā)展的戰(zhàn)略問題,務實地研究城市所在的特定區(qū)域、特定時段、特定背景的發(fā)展問題。例如廣州、杭州、蘇州以及常州均是在行政區(qū)劃發(fā)生重大調(diào)整的情況下開展戰(zhàn)略研究實踐的,城市的功能如何定位、空間如何整合成為研究的重點問題;寧波、嘉興則是針對重大基礎設施(杭州灣大通道)的影響重新考慮城市未來產(chǎn)業(yè)、空間與文化的發(fā)展;南京則從區(qū)域地位考慮,以產(chǎn)業(yè)和空間結構的分析為切入來討論構建都市區(qū)的戰(zhàn)略。此外,目前完成的諸多戰(zhàn)略研究,基本都能將立論建立在大量經(jīng)濟數(shù)據(jù)分析的基礎上,體現(xiàn)了科學研究的實證態(tài)度。當然也有一些研究的主觀成分過重,提出的觀點顯得牽強。創(chuàng)新——以開放和針對性為原則從廣州咨詢開始,城市發(fā)展戰(zhàn)略研究從內(nèi)容到形式就一直在力圖創(chuàng)新,以開放的心態(tài)吸收來自多學科的理論與方法,廣泛地借鑒國內(nèi)外關于戰(zhàn)略研究的理論與經(jīng)驗。這一方面是由于我國目前戰(zhàn)略研究尚無定式,仍處于不斷完善和發(fā)展的階段,空白很多,發(fā)展空間很大,以至于許多源自不同學科的理論、研究方法能不斷地充實到城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的領域中來;另一方面,目前開展的戰(zhàn)略研究為了能吸引人們的目光,“打動”甚至“折服”城市政府領導,戰(zhàn)略研究者在創(chuàng)新方面不遺余力。這種創(chuàng)新對于戰(zhàn)略研究的發(fā)展無疑是積極的,內(nèi)容的拓寬、方法的變革、視角的轉(zhuǎn)換都將為戰(zhàn)略的研究方法論的進一步完善打下堅實的基礎。如果只有形式的創(chuàng)新,沒有科學的研究方法論及對于城市發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題不能真正把握,那么技術的復雜和內(nèi)容的豐富只會導致更嚴重的南轅北轍,這也是目前戰(zhàn)略研究中的一種潛在的危險。（羅震東2003）戰(zhàn)略規(guī)劃實踐廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃本次規(guī)劃采用比較研究的方法,借鑒國內(nèi)外區(qū)域中心城市發(fā)展的經(jīng)驗教訓,分析廣州的城市發(fā)展現(xiàn)狀,提出具有指導意義的城市發(fā)展策略。廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究內(nèi)容可以歸納為2個層面、10項內(nèi)容本次規(guī)劃包括總報告、都會區(qū)空間發(fā)展兩個方案(“巨型綠心”方案和“一江多岸”方案)和區(qū)域總體、空間結構發(fā)展模式選擇,廣州中心城市的定位,城市發(fā)展土地與環(huán)境制約因素,城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局、城市人口增長、分布與管理,城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,生態(tài)城市的空間分析等6個專題報告?？倛蟾婧瑱C遇與挑戰(zhàn)、都市理想、走向新秩序等3篇,其中機遇與挑戰(zhàn)從多個方面深入分析了廣州城市的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展?jié)摿σ约皟?nèi)在的危機;都市理想提出廣州城市發(fā)展的4個目標:區(qū)域合作的組合城市、充滿活力的中心城市、適宜居住的山水家園城市、具有歷史傳統(tǒng)的國際性城市;走向新秩序則通過對廣州城市空間的演化過程、空間特色與問題、影響空間發(fā)展的因素等的分析,構劃了未來的城市空間結構,并提出了實現(xiàn)這一結構目標的策略。本次戰(zhàn)略規(guī)劃沒有規(guī)劃期限的限制。南京城市總體發(fā)展戰(zhàn)略本次規(guī)劃集中對今后10至20年,甚至更長遠的一段時間內(nèi),南京城市在經(jīng)濟結構(特別是產(chǎn)業(yè)結構)和空間結構方面的發(fā)展戰(zhàn)略做了綜合性的探討。規(guī)劃成果包括總報告和7個專題.總報告分問題、產(chǎn)業(yè)與空間的對策兩大部分.問題部分指出了南京城市在政治、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構、空間模式、歷史名城的保護與發(fā)展等方面存在的問題；產(chǎn)業(yè)與空間的對策部分探討了南京在新的經(jīng)濟發(fā)展階段下,有效地對其產(chǎn)業(yè)結構和空間結構實施結構性、戰(zhàn)略性重構的可能對策。專題報告分為區(qū)域地位和作用研究、經(jīng)濟發(fā)展研究、人口與城市化發(fā)展研究、社會發(fā)展問題研究、城市可持續(xù)發(fā)展與人居環(huán)境研究、城市特色研究、城鎮(zhèn)空間發(fā)展研究等7個方面。杭州市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃本次規(guī)劃主要內(nèi)容為研究杭州在長江三角洲經(jīng)濟區(qū)中,如何依托區(qū)域環(huán)境優(yōu)勢,處理好城市優(yōu)勢資源的合理配置和城市空間結構的關系.規(guī)劃成果包括總報告和長江三角洲區(qū)域空間格局的變動趨勢與杭州市的發(fā)展策略、戰(zhàn)略性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構提高城市競爭力、城市環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、旅游發(fā)展戰(zhàn)略等4個專項報告?？倛蟾婧J識與判斷、分析與建議兩大部分。分項目背景、現(xiàn)象與反思、理論思考、確定目標、發(fā)展策略和空間結構等6章.本次戰(zhàn)略規(guī)劃沒有規(guī)劃期限的限制。（王微波2003）名稱側(cè)重點專題研究方法成果廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃確立城市總體發(fā)展目標區(qū)域總體空間結構發(fā)展模式選擇、廣州中心城市的定位、城市發(fā)展土地與環(huán)境制約因素、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局、城市人口增長、分布與管理、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、生態(tài)城市的空間分析區(qū)域分析法總報告、都會區(qū)空間發(fā)展兩個方案及相關的七個專題、區(qū)位條件分析圖、都會區(qū)土地利用結構圖等圖件南京總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)與空間發(fā)展分析區(qū)域地位和作用研究、經(jīng)濟發(fā)展研究、人口與城市化發(fā)展研究、社會發(fā)展問題研究、城市可持續(xù)發(fā)展與人居環(huán)境研究、城市特色研究、城鎮(zhèn)空間發(fā)展研究區(qū)域分析法問題、產(chǎn)業(yè)與空間的對策及未來城市空間發(fā)展模式等圖件杭州總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃確立城市的空間結構長江三角洲區(qū)域空間格局的變動趨勢與杭州市的發(fā)展策略、戰(zhàn)略性地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構提高城市競爭能力、城市環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、旅游發(fā)展戰(zhàn)區(qū)域分析法總報告及四個專題報告、區(qū)位條件分析圖、總體構思圖等圖件表3-1廣州、南京、杭州城市戰(zhàn)略規(guī)劃的比較（王微波2003）新形勢下戰(zhàn)略規(guī)劃熱潮再次出現(xiàn)近期內(nèi)，我國繼2000年后，再一次出現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃編制和研究的熱潮。繼第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃的編制之后，很多城市開始了新一次的戰(zhàn)略規(guī)劃研究。在這一次出現(xiàn)熱潮背后，卻有著與第一次熱潮所不相同的動力機制。新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃研究無論從地位上還是作用上都發(fā)生了明顯的變化。戰(zhàn)略規(guī)劃的地位得到加強隨著新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布施行，戰(zhàn)略規(guī)劃在規(guī)劃法定體系中的作用得到了肯定和明確，地位得到了加強。戰(zhàn)略規(guī)劃的編制在規(guī)劃實踐工作中受到了城市政府和規(guī)劃工作者的普遍重視隨著城市戰(zhàn)略規(guī)劃數(shù)年的發(fā)展，戰(zhàn)略規(guī)劃在城市政府心目中已經(jīng)不再是當時應急手段，不得已之舉。城市政府在感受到戰(zhàn)略規(guī)劃為其工作帶來極有價值的好處之后，為了城市的發(fā)展，開始主動的要求城市規(guī)劃師繼續(xù)為其制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究，為其提供發(fā)展的思路與建議。戰(zhàn)略規(guī)劃從一種不得已的選擇，一種單純的反抗和擺脫上級政府總體規(guī)劃控制而采取的應對措施，變?yōu)榱说胤秸鲇谧陨戆l(fā)展意愿，使制定出的法定城市規(guī)劃更為合理，而采取的主動選擇。戰(zhàn)略規(guī)劃在法定規(guī)劃體系下地位得到加強在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃編制實施的狀況和實際效果，明確了戰(zhàn)略規(guī)劃對城市總體規(guī)劃編制的積極作用。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中，以法律條文的形式指出：城市人民政府提出編制城市總體規(guī)劃前，應當對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項規(guī)劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現(xiàn)的新情況，從土地、水、能源和環(huán)境等城市長期的發(fā)展保障出發(fā)，依據(jù)全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對城市的定位、發(fā)展目標、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規(guī)劃編制的工作基礎。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法將戰(zhàn)略規(guī)劃納入了法定規(guī)劃的軌道，雖然沒有對其進行明確的硬性法律定位，但是它通過建議的形式，奠定了戰(zhàn)略規(guī)劃作為總體規(guī)劃制定先導的地位。戰(zhàn)略規(guī)劃從對抗走向協(xié)調(diào)在新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃編制熱潮中，戰(zhàn)略規(guī)劃最大的改變就是它不再作為一種與城市總體規(guī)劃相對抗的手段，而是越來越成為了協(xié)調(diào)總體規(guī)劃編制，為總體規(guī)劃編制提供更廣闊思路的手段。在第一輪戰(zhàn)略規(guī)劃編制高潮中，戰(zhàn)略規(guī)劃的編制是在總體規(guī)劃實效或者無法滿足城市發(fā)展需要的情況下，時序上在總體規(guī)劃編制之后所進行的補救。在編制的內(nèi)容上，也基本上是在解決總體規(guī)劃實施中的不足與暴露的問題，甚至有與總體規(guī)劃內(nèi)容相沖突的情況發(fā)生。但是在新一輪的戰(zhàn)略規(guī)劃編制中，戰(zhàn)略規(guī)劃的意圖發(fā)生了極大的變化，其編制與制定很大程度是為下一輪的總體規(guī)劃編制提供事先的研究成果和規(guī)劃思路。戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的關系是戰(zhàn)略規(guī)劃為總體規(guī)劃提供支持，兩者相互協(xié)調(diào)的促進型關系。在這樣的宗旨下。戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的沖突與對立基本上被避免，并且，總體規(guī)劃在編制過程中可以得到戰(zhàn)略規(guī)劃研究的支持。在近期編制的南京市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究就能較好詮釋戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關系。出于南京城市、長江三角洲地區(qū)的發(fā)展進入新時期，以及新一屆政府改選對城市發(fā)展可能有的新的思路，南京市規(guī)劃局決定在新一輪的總體規(guī)劃編制之前，先制定城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究。在此研究中，規(guī)劃編制單位根據(jù)城市政府的要求，對城市發(fā)展各抒己見，并從城市發(fā)展定位，人口，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歷史文化，和諧社會等幾個專題研究城市問題，為南京市政府進行新一輪的城市總體規(guī)劃編制提供建議。中國戰(zhàn)略規(guī)劃編制中存在的問題尷尬而矛盾的地位戰(zhàn)略規(guī)劃已對城市規(guī)劃產(chǎn)生巨大的影響力，為總規(guī)發(fā)展的制定提供了十分廣泛的思想與建議，以致在規(guī)劃編制中，先戰(zhàn)略研究再法定規(guī)劃成為較為普遍的現(xiàn)象。盡管新頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中涉及到了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃法定化、制度化的內(nèi)容，城市戰(zhàn)略規(guī)劃的法定化、制度化情況仍然十分尷尬和矛盾。法律制度保證的缺乏導致戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏有效控制力然而戰(zhàn)略規(guī)劃仍然不是真正意義上的法定規(guī)劃，事實上，僅僅是一種研究表述手段。由于戰(zhàn)略規(guī)劃的法律保證缺乏，就導致了戰(zhàn)略規(guī)劃制定容易，無法實施或者實施困難，容易被隨意改動的情況。城市政府對制定戰(zhàn)略規(guī)劃的熱情固然很高，但是對戰(zhàn)略規(guī)劃實施的態(tài)度卻經(jīng)常出現(xiàn)“圖上畫畫，墻上掛掛”的情況。在戰(zhàn)略規(guī)劃的編制內(nèi)容對城市當政者的胃口時，戰(zhàn)略規(guī)劃往往受到很大的吹捧，然而一旦城市當政者對其想法失去了興趣與新鮮感，或者當城市政府進行了更替，為了闡述其新的發(fā)展理念與思路，作為非法定規(guī)劃的戰(zhàn)略規(guī)劃，往往就被輕易地否定，成為了第一個犧牲品。這樣就產(chǎn)生了戰(zhàn)略規(guī)劃雖然靈活，但是卻由于缺乏必要的約束力，能夠得到連貫的實施的卻很少。戰(zhàn)略規(guī)劃的制度化面臨著矛盾戰(zhàn)略規(guī)劃的制度化、法定化是其必然的趨勢，但要使戰(zhàn)略規(guī)劃以何種形式制度化卻是十分棘手的問題。戰(zhàn)略規(guī)劃以其快速，靈活，開放和針對性而為人們所接受。無確定的范式,內(nèi)容靈活,主要目的在于理思路、提觀點，約束條件較少成為了戰(zhàn)略規(guī)劃廣泛開展的重要內(nèi)在原因。這就意味著，一旦戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的法定體系下的組成部分時，如果一成不變的照搬現(xiàn)有體制對其進行法定化的編制，審批，那么戰(zhàn)略規(guī)劃將失去其特色。戰(zhàn)略規(guī)劃自身的現(xiàn)有的特點對于編制制度化和審批制度化似乎是相互矛盾而存在的。這對戰(zhàn)略規(guī)劃的法定化，提出了不同于其他現(xiàn)有法定規(guī)劃的要求。圖4-1城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的框架設計示意公眾參與圖4-1城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的框架設計示意公眾參與和多方面協(xié)商,是幾乎所有的規(guī)劃都涉及的話題,戰(zhàn)略規(guī)劃也一樣。作為大都市發(fā)展的長遠性、戰(zhàn)略性規(guī)劃,它不是也不應僅是部分技術或政治精英的理性構想。公眾對于城市宏觀發(fā)展的集體理性不僅是規(guī)劃合理性的保障,也是提高規(guī)劃實施效率的保障。欲將目前的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究提升為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,充分的公眾參與和多元協(xié)商將是一個不可或缺的實質(zhì)性要素和程序性環(huán)節(jié)。公眾參與不能僅是停留在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中的一個特定階段,而是應體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃編制的全過程。這方面可借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法。如英國城市規(guī)劃體系中規(guī)定發(fā)展規(guī)劃的編制過程中必須有三個月公眾參與,而在其大都市戰(zhàn)略規(guī)劃（SPG)編制的六個階段中接受公眾評議以及多元協(xié)商占去其中的三個階段和多半的時間。公眾參與在香港的全港發(fā)展策略及次區(qū)域發(fā)展策略的制定中體現(xiàn)得更為突出,事實上公眾咨詢是規(guī)劃編制每一階段的必須程序。（羅震東，2003）公眾參與在制定方視角下分量不足在我國目前的戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中公眾的參與機制還處于一個很不健全的狀態(tài)。從編制者者的角度上講，現(xiàn)階段的公眾參與基本上局限在兩個方面：城市規(guī)劃師與城市政府在調(diào)研與考察期間對公眾意見的征集、走訪。在規(guī)劃編制完成之后，城市政府將規(guī)劃成果進行公開的展示，以供公眾了解。在現(xiàn)階段的公眾參與程度上看，公眾事實上大部分時間是扮演著聽眾的角色。城市政府與規(guī)劃師基本上是將規(guī)劃方案按自身的思路進行編制之后，向公眾進行講解并說服其接受，而并非是充分的征詢的公眾意見，反映公眾意見，帶有很強的精英化色彩。即使是規(guī)劃師在進行現(xiàn)場調(diào)研，與公眾交流意見時，也通常是規(guī)劃師就自身所關心的問題進行咨詢，事實上帶有很強烈的引導和暗示傾向，公眾自身的想法并不能很直接，明確地得到表述。公眾參與自我意識缺乏從公眾作為參與者的角度上講，現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃的公眾參與的問題也有公眾自身的原因：社會團體力量不足長期以來，我們對于城市規(guī)劃公眾參與的認識只局限于“個人”的參與，公眾參與在做法上則主要通過戰(zhàn)略規(guī)劃展示，戰(zhàn)略規(guī)劃訪談調(diào)查等方式進行。由于單個人對事物有限的認知能力，因此反映問題時片面的、不具有代表性的，另一方面即使公眾提出了具有建設性的建議和思路也不能受到城市政府的重視。這樣的公眾參與根本不可能發(fā)揮實質(zhì)性的作用。法律保障機制不佳 從我國城市規(guī)劃立法現(xiàn)狀來看，主要注重于對規(guī)劃建設部門的授權，而公眾參與的立法還相當薄弱。政府強制實施，公眾被動配合已經(jīng)是我國戰(zhàn)略規(guī)劃中長期存在的問題了。在目前不完善的法制體系下，僅有的公眾參與形式很有可能變成當政者體察民情過場和炫耀政績的場所。此類問題充分的表明，對公眾參與的權利和方式必須在法律上予以支持，制度上予以保障。規(guī)劃編制缺陷規(guī)劃地位的爭論與模糊我國的戰(zhàn)略規(guī)劃作為新生的事物，在我國目前規(guī)劃體系中受到爭論與質(zhì)疑最多，分歧最大。當前我國戰(zhàn)略規(guī)劃理論研究與實踐，擁有很大靈活性，但這就意味著這一工作本身不僅未能形成相對統(tǒng)一的形式，甚至在性質(zhì)、對象、范圍、方法等方面也未能形成共識。這類規(guī)劃工作不僅新的類型并未出現(xiàn)，甚至連名稱也各有不同，“發(fā)展概念規(guī)劃”、“發(fā)展戰(zhàn)略研究”、“發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”在不同城市的出現(xiàn)，不僅反映了稱謂上的不同，也反映出了對這一新規(guī)劃現(xiàn)象在本質(zhì)上的不同理解。關于戰(zhàn)略規(guī)劃的編制的觀點也并不統(tǒng)一，基本可分為兩類:一是主張將總體規(guī)劃內(nèi)容改為戰(zhàn)略性規(guī)劃,形成總體規(guī)劃即戰(zhàn)略規(guī)劃的邏輯(姚凱1999;趙寶江2000；陳曉麗2000;陳為邦2000;石成球2000;俞正聲2000)；一是主張從總體規(guī)劃中分離出部分內(nèi)容,建立獨立的戰(zhàn)略規(guī)劃層次,形成戰(zhàn)略規(guī)劃——總體規(guī)劃的邏輯關系(段險峰1991;熊魯霞1995;李志宏1996;沈德熙1999;蘇則民1999;吳志強2000)；或者認為城市戰(zhàn)略規(guī)劃既是城的發(fā)展戰(zhàn)略,也是一個城市所在區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃,可以形成區(qū)域規(guī)劃(戰(zhàn)略規(guī)劃)——城市規(guī)劃的關系(葛起明1983;吳良鏞2000)。規(guī)劃編制內(nèi)容仍然具有局限性現(xiàn)階段盡管不同城市的“戰(zhàn)略規(guī)劃”具體研究問題和內(nèi)容上的要求各有不同，但核心內(nèi)容主要包括兩個層面：其一是有關城市長期發(fā)展的目標包括社會經(jīng)濟等各方面的發(fā)展戰(zhàn)略，以及城市空間發(fā)展方向和空間布局等宏觀長遠問題：其二是與城市近中期發(fā)展密切相關的問題研究，包括近中期土地開發(fā)策略，城市重大基礎設施布局等方面，關注的是城市整體和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略問題。在此內(nèi)容中仍較重物質(zhì)性目前,在許多城市，城市戰(zhàn)略規(guī)劃研究仍主要由規(guī)劃設計單位和城市規(guī)劃專業(yè)的技術人員從事，仍存在著以城市空間為核心的研究方式，受研究人員的專業(yè)局限性，難免存在重空間發(fā)展，輕社會發(fā)展，重物質(zhì)性，輕宏觀分析，重終極形態(tài)的定論，輕開發(fā)程序、公眾參與。因此，目前的城市戰(zhàn)略規(guī)劃研究雖然較之傳統(tǒng)的規(guī)劃，在理念和方法上均有了一定的突破，但就本質(zhì)而言，仍處于重物質(zhì)性規(guī)劃的階段，仍存在一定的狹窄性，缺少一定的深度和視角。忽視了廣大農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制內(nèi)容盡管從區(qū)域的角度著眼，較為宏觀的統(tǒng)籌地區(qū)的發(fā)展。但是在編制研究過程中，規(guī)劃師仍然經(jīng)常將目光過于集中到城市自身，無論是就單獨的城市研究，還是研究區(qū)域中的城市發(fā)展，通常都忽視了廣大農(nóng)村地區(qū)，最多也是一筆帶過。這既不符合當前新農(nóng)村建設的背景要求，從城市研究中也忽視了農(nóng)村對城市發(fā)展重要的支撐作用?？茖W研究與規(guī)劃觀點表述的平衡在城市規(guī)劃領域，眾多的學者曾經(jīng)試圖對規(guī)劃的任務與規(guī)劃師的角色作出明確的定義。但如果沒有在“實證表述”與“規(guī)范表述”方面作出明確的概念區(qū)分，單從這些定義的字面去理解，往往也脫離了規(guī)劃任務與規(guī)劃師角色的雙重屬性，并將由此使規(guī)劃研究缺乏相對嚴格的學術規(guī)范。在戰(zhàn)略規(guī)劃研究上表現(xiàn)得尤為明顯。城市規(guī)劃若是作為“實證表述”，它就將是一門社會科學，其任務是解釋城市化社會的空間現(xiàn)象，并盡可能地預測空間趨勢。在此，規(guī)劃師的角色是在扮演一個社會科學研究者，重在空間的經(jīng)驗研究與趨勢判斷，并在表述中盡可能地基于事實，剝離主觀的價值偏好。城市規(guī)劃若是作為“規(guī)范表述”，城市規(guī)劃是一門應用學科，其任務實基于某種價值理想，根據(jù)經(jīng)驗研究與趨勢判斷，提出各種空間方案的可能性以及若干可用對策，以改造城市化社會的空間現(xiàn)象。在此，規(guī)劃師的角色是扮演一個政策建議者或參與城市空間決策的決策者。當規(guī)劃師在面臨“規(guī)范表述”時，提出某州方案建議或參與方案決策時，往往就跨越了社會科學的邊界，轉(zhuǎn)變?yōu)檎晤檰柣蛘稳?。這樣，規(guī)劃作為社會科學研究的科學性就被打了不少折扣。戰(zhàn)略規(guī)劃研究也不例外的面臨著這種問題。對城市空間發(fā)展的約束條件考察不夠若干事實依據(jù)不足，主觀判斷的成分較大。進而使得出的趨勢判斷難以可信，并使最終的政策建議失去較高的可行性。缺少空間經(jīng)驗研究的核心理論解釋工具目前城市空間的經(jīng)驗研究不得不采取一種問題為導向的工作方法，這種方法的概念化表述就是“SWOT”分析。若干的研究內(nèi)容將城市問題分為不同的方面，如社會經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構、社會文化、生態(tài)環(huán)境等，這對于經(jīng)驗描述來說是一種較清晰的表述方式。然而在這些城市現(xiàn)象的解釋方面，研究不得不動用經(jīng)濟、社會等若干學科領域的理論工具，以解釋不同問題的成因，而此過程中又會發(fā)現(xiàn)若干問題是互為因果的。這樣，研究就很難把握城市的現(xiàn)象，因為很難對這些問題有一個標準的權重，于是不同的規(guī)劃單位對同一現(xiàn)象會有不同的解釋。政策建議中所提供的信息不全面對于前景進行樂觀的描述，可能的不利后果則往往避開不談，這將不利于最終政治決策的權衡。這可能是自身價值偏好驅(qū)動下的認識約束問題，但也將涉及到規(guī)劃研究者的職業(yè)道德問題。西方的經(jīng)驗與借鑒現(xiàn)在的城市規(guī)劃研究起源于西方，并于西方發(fā)展完善。同樣西方的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃實踐擁有較長的歷史，較為全面的嘗試，無論是制定還是實行都較為完善，因此對西方的經(jīng)驗進行研究借鑒對我國城市戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展有較好的指導作用。對國外戰(zhàn)略規(guī)劃的總結與概括國外戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的歷史從國際上看，城市發(fā)展戰(zhàn)略研究這一思想在20世紀初己在西方形成一定基礎，這是在當時人口與經(jīng)濟活動的空間迅速擴展的現(xiàn)實中產(chǎn)生的。二戰(zhàn)后，區(qū)域整體的空間規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相結合，擴展到更大的范圍，這一內(nèi)在趨勢在當今得到了進一步的強化。諾瑟姆(RayM.Northam)把城市化過程分為三個階段：(1)城市化水平較低、發(fā)展緩慢階段；(2)人口向城市集聚、中期加速發(fā)展階段；(3)進入高度城市化后城市人口比重又趨緩慢甚至停滯的后期階段。20世紀20年代以來，西方發(fā)達國家城市主要是大城市發(fā)生從城市中心推向郊外，所謂的“郊區(qū)城市化”（suburbanization)，到了20世紀70年代，“逆城市化”(counterurbanization)首先在美國出現(xiàn)，隨后在歐洲發(fā)達國家也發(fā)生了類似的過程。英國最先遇到工業(yè)化過程中的環(huán)境問題，區(qū)域空間戰(zhàn)略規(guī)劃也具有最悠久的傳統(tǒng)。19世紀末、20世紀初英國霍華德(E.Howard)倡導的“田園城市”運動和蓋迪期(P.Geddes)提出的“區(qū)域規(guī)劃”理論，從不同角度研究了城市發(fā)展和形態(tài)布局理想方式，初步奠定了現(xiàn)代城市規(guī)劃與設計理論的基礎。雷蒙.恩溫(L.Enwin)于1922年在《衛(wèi)星城市建設》中對田園城市設想作了進一步發(fā)展，在理論上正式提出“衛(wèi)星城市”概念。艾伯克隆比(P.Abercrombie)主持編制的綠帶新城模式的大倫敦規(guī)劃(1943-1944)，規(guī)劃面積以倫敦中心半徑達30英里(約48公里)范圍，針對中心城市蔓延問題，采用綠帶、外環(huán)路等手段嚴格限定城市聚集區(qū)范圍內(nèi)，進行有控制性的城市中心疏散。新城理論起源于阿伯克比(PatrickAbercrombie)在1940年完成的大倫敦規(guī)劃，該規(guī)劃的主導思想是分散人口、工業(yè)和就業(yè)，該規(guī)劃建議把倫敦區(qū)域分成四層:倫敦管理郡(倫敦城市之核心)、內(nèi)城、郊區(qū)(城市建成區(qū)外圍的居住區(qū))和農(nóng)業(yè)區(qū)，這四層的地帶形狀是以倫敦市區(qū)核心地帶為圓心的“同心環(huán)狀”。規(guī)劃設想，郊區(qū)地帶保持原狀，在農(nóng)業(yè)區(qū)建立8個分散的新城以吸收內(nèi)城分散出來的人口和工業(yè)。這樣一個綜合輻射式星座型城市形態(tài)布局方案，對20世紀中葉各國許多大城市規(guī)劃起到了示范作用?？芭嗬膽?zhàn)略劃，首先從社會經(jīng)濟的發(fā)展研究著手，為城市發(fā)展提供了內(nèi)在的依據(jù)。而英國也在1968年開始對傳統(tǒng)的過細、過死的城市土地使用規(guī)劃提出了質(zhì)疑，并進行了探索，終于在1971年修訂新的城市規(guī)劃法》中肯定了結構規(guī)劃和地方規(guī)劃兩個層次的城市規(guī)劃編制體系。結構規(guī)劃又稱戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃的興起都說明了城市規(guī)劃的工作性質(zhì)，越來越需要從經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀背景去遇見和謀劃城市發(fā)展的對策、思路。1985年，巴黎制定的“巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”同樣是一個2000年遠景設想，決定在更大范圍內(nèi)安排城市功能和人口分布，通過城市發(fā)展軸線、新城等措施，有意識地在外圍地區(qū)為新城市化提供可能的發(fā)展空間，推動城市地區(qū)整體均衡發(fā)展。1940-1960年代，空間戰(zhàn)略規(guī)劃處于鼎盛時期，其后由于政治等因素漸失去原來的地位。70年代后期，由于經(jīng)濟結構的變化，英國的主要城市都出現(xiàn)了不同程度的衰敗。英國新城的功能也由此從轉(zhuǎn)移過剩人口和工業(yè)，轉(zhuǎn)向協(xié)助大城市恢復內(nèi)城經(jīng)濟。新城的開發(fā)不再局限于大城市的都市區(qū)外圍地區(qū)，而是擴充到整個區(qū)域范圍，其城市規(guī)模也顯著擴大。80年代后期，平均人口達25萬人左右，90年代以后，趨向更大規(guī)模發(fā)展。在此之后的幾十年里，戰(zhàn)略規(guī)劃受到各種沖擊。直至二十世紀九十年代，各種變革帶來的快速變化并不亞于工業(yè)化初始時期的情形，對生存環(huán)境與發(fā)展前景進行審視和考察，需要把各種目標與城市發(fā)展戰(zhàn)略相結合，需要以宏觀的角度考慮問題。在一些國家，戰(zhàn)略規(guī)劃正在復興。英國是其中之一，自2000年起，倫敦制訂新的“空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”SDS(SpatialDevelopmentStrategy)，總體目標是“城市復興、高科技發(fā)展、各社區(qū)的住房需求以及環(huán)境保護”，對已有的各個層次規(guī)劃如倫敦地區(qū)層次整體發(fā)展規(guī)劃,國家層次的區(qū)域規(guī)劃大綱，歐洲部分國家的跨國空間規(guī)劃提供規(guī)劃協(xié)調(diào)的基本框架，目標是為倫敦區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展制訂清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。最近若干年來，國際社會與理論進展有幾條明顯的脈絡，如可持續(xù)發(fā)展、城市化與人居環(huán)境、全球化、信息化與網(wǎng)絡化、區(qū)域文化與人文復興等，這些方面的理論進展對戰(zhàn)略規(guī)劃理論的形成有很大促進，并對規(guī)劃實踐產(chǎn)生重要影響。國外戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容特點通過對一些主要發(fā)達國家的戰(zhàn)略規(guī)劃進行研究，包括新加坡的概念規(guī)劃(ConceptPlanning)、英國的結構規(guī)劃(StructurePlanning)、美國的綜合規(guī)劃(ComprehensivePlanning)、德國的土地利用規(guī)劃(LandUsePlanning)、日本的地域區(qū)劃(AreaDivision)等戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。就這些國家編制的戰(zhàn)略規(guī)劃的地位、作用、主要內(nèi)容等歸納比較于下表：國家名稱期限地位主要內(nèi)容成果作用編制機關和審批機關的關系效力新加坡概念規(guī)劃2000年，2010年，x年3個階段概念規(guī)劃——實施性的開發(fā)指導規(guī)劃在形態(tài)結構、空間布局、基礎設施體系方面制定長遠發(fā)展的目標和原則說明書及示意性的規(guī)劃圖協(xié)調(diào)和指導公共建設的長期計劃,并為實施性規(guī)劃提供依據(jù)上下級關系不是法定規(guī)劃英國結構規(guī)劃15年或15年以上結構規(guī)劃——地方規(guī)劃——一體發(fā)展規(guī)劃制定郡范圍內(nèi)的總體發(fā)展戰(zhàn)略,揭示郡發(fā)展與保護之間的關系,研究交通和基礎設施等方面的問題說明書、規(guī)劃圖紙、說明備忘錄作為地方規(guī)劃的依據(jù),確保地區(qū)發(fā)展與國家、區(qū)域政策相符合上下級關系有法律效力美國綜合規(guī)劃20年綜合規(guī)劃——區(qū)劃對社區(qū)未來發(fā)展進行全面安排一系列廣泛的具體項目和計劃土地利用決策的依據(jù),指導開發(fā)、再開發(fā)(城市更新)、環(huán)境保護同級關系有法律效力德國土地利用規(guī)劃7-10年但經(jīng)常做局部修改分區(qū)規(guī)劃——土地利用規(guī)劃提出整個城市開發(fā)的指導方針和政策土地利用規(guī)劃圖具有“預備型”的特點,對整個市(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的土地進行規(guī)劃上下級關系有法律效力日本地域規(guī)劃10-20年地域區(qū)劃——分區(qū)制度——街區(qū)規(guī)劃(同屬于城市土地使用規(guī)劃制定人口和產(chǎn)業(yè)分布、土地使用配置、城市開發(fā)、交通體系、公共設施、環(huán)境保護和城市防災等方面的發(fā)展目標及實施策略發(fā)展政策和土地使用管制規(guī)定確保城市協(xié)調(diào)發(fā)展上下級關系有法律效力表5-1發(fā)達國家戰(zhàn)略規(guī)劃編制的比較（王微波2003）可知他們的戰(zhàn)略規(guī)劃編制內(nèi)容、期限、地位有6個相同點（王微波2003）(1)規(guī)劃內(nèi)容是客觀的,以社會服務、公共設施、交通基礎設施、資源環(huán)境利用為重點,對城市性質(zhì)、職能定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展目標等內(nèi)容基本不涉及;注重策略的研究。(2)不涉及既定的指標體系,如建設用地指標等。(3)規(guī)劃期限較長或沒有時間期限的限制。(4)不限制修訂的時間期限,可根據(jù)需要及時進行調(diào)整。(5)在城市規(guī)劃編制體系中地位最高,大多具有法律效力。(6)注重公眾參與。比較通過對西方的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，我們將中國的戰(zhàn)略規(guī)劃同西方戰(zhàn)略規(guī)劃進行了對比，發(fā)現(xiàn)了一下的相同點和不同點，如下表所示：中國戰(zhàn)略規(guī)劃國外戰(zhàn)略規(guī)劃共同點注重城市發(fā)展的策略研究；規(guī)劃期限較長或沒有時間期限的限制；較少涉及指標體系；在城市規(guī)劃編制體系中地位最高。差異性規(guī)劃內(nèi)容強調(diào)城市性質(zhì)、功能定位及職能；以研究報告及用地結構圖等圖件的形式來表達規(guī)劃成果；不具有法律效力；不是真正意義上的公眾參與。規(guī)劃內(nèi)容較少涉及城市性質(zhì)、功能定位及職能；規(guī)劃成果以說明書、規(guī)劃結構圖或政策大綱等形式來表達；具有法律效力；公眾參與有法律保障。表5-2中外戰(zhàn)略規(guī)劃的比較（王微波2003）對中國戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的思考通過對我國戰(zhàn)略規(guī)劃的分析，以及同國外戰(zhàn)略規(guī)劃的研究對比，我國的戰(zhàn)略規(guī)劃在未來可能會有以下的發(fā)展趨勢：戰(zhàn)略研究內(nèi)容上咨詢化傾向在我國當前的體制下，法定城市規(guī)劃往往是扮演著一種行動綱領的角色。相關的城市各項工作都以這樣的規(guī)劃為依據(jù)而進行。法定城市規(guī)劃對城市發(fā)展進行了強制性的規(guī)定，一旦實施，就必須遵守。這樣的強悍的執(zhí)行力對城市發(fā)展有較強的指導意義，但同時也使城市規(guī)劃現(xiàn)階段處于一個相對的壟斷地位。在這樣的相對壟斷制度下，城市政府與規(guī)劃編制單位之間的沖突與對立，事實上在現(xiàn)有的機制下很難得到解決。由于規(guī)劃的法定執(zhí)行力，編制單位往往無法完全的向“權力講述真理”，城市政府事實上掌握著規(guī)劃編制的主動權。從而導致規(guī)劃常常有領導意志的影子，或者干脆就是完全順從了領導的意志。這樣的情況下，不僅規(guī)劃師無法表述合理的城市發(fā)展建議，政府部門也常?？嘤诒环ǘㄒ?guī)劃限制了發(fā)展思路。因此，以什么方式為城市政府出主意,一直是規(guī)劃師關心的問題。目前作為非法定規(guī)劃的戰(zhàn)略規(guī)劃為這個問題的解決提供的良好的平臺，并且其作為城市政府的咨詢角色很可能將長期保持下去，并不斷鞏固其地位。咨詢化得戰(zhàn)略規(guī)劃暫時并不具備法律執(zhí)行力，因此城市政府與規(guī)劃師都能較為無所束縛的暢所欲言。從已完成的戰(zhàn)略規(guī)劃來看，由于戰(zhàn)略規(guī)劃的結構十分簡潔:問題、對策，沒有八股文，對于規(guī)劃師的“頭腦風暴”，城市的主要領導十分關注，多次聽取匯報。盡管研究對城市發(fā)展中的矛盾揭示得十分尖銳，但大多數(shù)領導都樂于接受這種“一針見血”式的批評。同時,由于戰(zhàn)略規(guī)劃的目標是綜合的、戰(zhàn)略性的，更符合城市領導的決策特點。戰(zhàn)略規(guī)劃研究制度上法定化傾向戰(zhàn)略規(guī)劃的非法定規(guī)劃的地位，為它來了很多的便利，也同時引起不少的問題。正如前文所論述，戰(zhàn)略規(guī)劃自身的現(xiàn)有的特點對于編制制度化和審批制度化似乎是相互矛盾而存在的；戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容有向咨詢化發(fā)展的傾向，但是這并不意味著戰(zhàn)略規(guī)劃制度不需要法定化。恰恰相反的是，戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容越來越咨詢化的情況下，在制度上就必須法定化才能保證其不會出現(xiàn)“圖上隨意畫畫，墻上隨便掛掛”的情況。戰(zhàn)略規(guī)劃在制度上的法定化，是其必然的趨勢。戰(zhàn)略規(guī)劃的法定化進程由于其特殊的規(guī)劃地位和作用，傳統(tǒng)的法定規(guī)劃法方式對其并不十分合適。戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀性——法定層層審批體制無法約束戰(zhàn)略規(guī)劃的編制由于其宏觀性，往往跨越了區(qū)域的幾個城市，幾個都市圈，甚至幾個省份。這樣的情況下，上級行政機關的審批無法約束其規(guī)劃的制定。傳統(tǒng)的上級行政機關審批體制，對戰(zhàn)略規(guī)劃的制定失效。即使強行施行審批權，由于行政區(qū)劃的不同而導致的行政約束力無法覆蓋的規(guī)劃的全內(nèi)容。戰(zhàn)略規(guī)劃的靈活性——法定規(guī)劃內(nèi)容體制無法約束戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容沒有定式，由規(guī)劃師為了表述自身的觀點暢所欲言。它不同于總體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃那樣，需要去實際的直接的指導城市建設，因此也無需同他們一樣，在內(nèi)容編制上由法律規(guī)定其內(nèi)容。相反的，若是規(guī)定了戰(zhàn)略規(guī)劃制定的制定規(guī)范，戰(zhàn)略規(guī)劃也將趨于僵化，而喪失原有的靈活性。戰(zhàn)略規(guī)劃的政策咨詢性——法定規(guī)劃體制所面對的新情況如上文所述，戰(zhàn)略規(guī)劃為城市政府提供的是一種政策上的咨詢，并且開始為總體規(guī)劃的編制提供指導和建議。這與現(xiàn)有的法定規(guī)劃體制不同，它有別于規(guī)劃與上位規(guī)劃的關系，并不存在一方成為另一方的法定依據(jù)，不得違背的關系。那么，戰(zhàn)略規(guī)劃在城市規(guī)劃體系中與其他規(guī)劃的關系，在法定化過程中，必然需要采用不同于以前的處理方法?？上驳氖牵M管在戰(zhàn)略規(guī)劃法定化進程中困難重重，我國的戰(zhàn)略規(guī)劃制度法定化進程正在逐步的推進。其中最明顯的標志就是：新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律條文的形式指出城市政府在進行總體規(guī)劃編制之前，應當就戰(zhàn)略問題進行前瞻性的研究。這是戰(zhàn)略規(guī)劃第一次正式的進入法定規(guī)劃體系。城市人民政府提出編制城市總體規(guī)劃前，應當對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項規(guī)劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現(xiàn)的新情況，從土地、水、能源和環(huán)境等城市長期的發(fā)展保障出發(fā)，依據(jù)全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對城市的定位、發(fā)展目標、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規(guī)劃編制的工作基礎。（城鄉(xiāng)規(guī)劃法2006）戰(zhàn)略規(guī)劃編制內(nèi)容發(fā)展新趨勢戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容上的宏觀化，關注社會、人文、經(jīng)濟等非物質(zhì)因素等特征仍然在保持，加深的同時，戰(zhàn)略規(guī)劃的編制從內(nèi)容上看出現(xiàn)了以下幾個新特征。研究方法定量化內(nèi)容加強 在戰(zhàn)略規(guī)劃的研究中，在研究方法上，從最初的定性為主，發(fā)展到到當前戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，幾乎沒有不采用定量工具進行計算的。定量研