農(nóng)村合并對經(jīng)濟增長的影響大都市轄區(qū)合并的經(jīng)濟增長績效基于上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并案例研究

農(nóng)村合并對經(jīng)濟增長的影響大都市轄區(qū)合并的經(jīng)濟增長績效基于上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并案例研究

一、重大城市合并。在一些城市在自1995年以來的快速城市化過程中，中國的許多地區(qū)通過“取消區(qū)域化”行政區(qū)劃調(diào)整法獲得了更多的城市發(fā)展空間，促進了城市化發(fā)展（高林，2011）。在此期間,我們還發(fā)現(xiàn)存在著城市所轄“區(qū)”合并的現(xiàn)象,盡管這種現(xiàn)象相對而言并不多見,但由于相關(guān)案例多發(fā)生在一些大城市甚至是特大都區(qū),因而頗令人矚目。尤其是近兩年以來幾例重大城市所轄區(qū)的合并再次引起了人們的高度關(guān)注,這些事件包括:2009年5月上海市南匯區(qū)并入浦東新區(qū),2009年9月天津市將所轄的塘沽區(qū)、漢沽區(qū)與大港區(qū)合并成立濱海新區(qū),以及2010年7月北京市將所轄的東城區(qū)、崇文區(qū)合并成立新東城區(qū),西城區(qū)、宣武區(qū)合并成立新西城區(qū)。引人注目的合并促使人們思考轄區(qū)合并是否會成為大都市行政區(qū)劃調(diào)整的一種趨勢,與“撤縣設(shè)區(qū)”不同,城市所轄“區(qū)”的合并沒有直接為城市的發(fā)展提供額外的土地擴張空間,在這種情形下,非常有必要在經(jīng)驗上對轄區(qū)合并所產(chǎn)生的效果進行評估,并進一步深入分析轄區(qū)合并的內(nèi)在動因。為此,本文在梳理轄區(qū)合并影響經(jīng)濟增長的理論邏輯基礎(chǔ)上,基于2000年上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并案例,對此項轄區(qū)合并事件進行了評估,發(fā)現(xiàn)轄區(qū)合并有效地推動了經(jīng)濟增長,證實了文獻中所預期的規(guī)模經(jīng)濟效果。二、不同地域和地區(qū)公共服務提供的差異關(guān)于整合型轄區(qū)影響經(jīng)濟增長績效的論爭由來已久,這種論爭是在與細碎型轄區(qū)的比較中展現(xiàn)出來的。在文獻中,這兩類針鋒相對的觀點被分別冠上了整合論者和多中心論者的標簽。在多中心論問世之前的1950~1970年整合論的主張不僅占據(jù)了理論的主流,改革者也堅持認為,一個轄區(qū)被分割成諸多細小的區(qū)域會增加政府運行成本,是浪費和無效率的(Schneider,1986)。但是,隨后出現(xiàn)的多中心論者則以全新的理論邏輯體系挑戰(zhàn)了整合論者的主張,他們認為,細碎型的轄區(qū)治理體系有利于轄區(qū)政府在稅收/公共品組合上為居民和私營企業(yè)提供更多的選擇,因為一個更小的轄區(qū)意味著更多具有同質(zhì)性偏好的人群可以集中在一起,轄區(qū)政府也就更容易滿足這些同質(zhì)性人群的偏好。而當社會中大量具有異質(zhì)性偏好的人群可以被分割成諸多具有同質(zhì)性偏好的群體時,整個社會的異質(zhì)性偏好也就更容易被滿足。同時,細碎化還有助于轄區(qū)內(nèi)的政府展開競爭,進一步激勵轄區(qū)政府以更低的成本提供更加匹配的公共服務和稅收組合,通過財政資源的有效配置和競爭以及所引起的其他效應,公共資金以及社會資金都將獲得更高的產(chǎn)出效率,從而促進經(jīng)濟增長(Tiebout,1956;Ostrom等,1961;Ostrom,1972)。鑒于理論上頗具吸引人的主張,研究者對此展開了經(jīng)驗評價,大量的實證研究發(fā)現(xiàn),盡管有不少支持多中心論的證據(jù),但似乎并不能達到普遍適用性的結(jié)論,研究對象的不同(比如大都市區(qū)、國家)、人口規(guī)模的差異以及細碎指標的度量方法都可能影響到經(jīng)驗結(jié)果(Hendrick等,2008)。而基于實踐的觀察,研究者發(fā)現(xiàn),細碎化的轄區(qū)政府在公共服務提供上可能產(chǎn)生兩種后果:一是由于居民對公共服務的需求并不是集中于某一項,這就導致細碎化后的政府還是要提供一個公共服務集,如此一來,各轄區(qū)之間在公共服務的提供上顯然是存在重合的,這不僅導致公共資金不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應,在管理上也產(chǎn)生了低效率(Boyne,1992);另一種不良的后果是轄區(qū)政府的功能將局限在十分有限的目標上,這在實踐中可能導致一些轄區(qū)吸引了具備更強稅收貢獻能力的群體,而另一些轄區(qū)則成為一些稅收貢獻能力差的群體的集聚地。同時,這些人群相應享受到的公共服務水平也就較為低下,導致地區(qū)間的財政不均等并出現(xiàn)社會群體的分割(Orfield,2002),從而不利于低收入人群的人力資本積累,加劇社會不平等,最終阻礙經(jīng)濟增長。這種由轄區(qū)細碎所導致的社會分割在一些國家(比如美國)已經(jīng)成為一個突出的問題。針對于此,整合論者則提出整合型轄區(qū)政府能夠避免這方面的劣勢。他們認為,一個大的、多目標的政府在公共服務的管理和提供上是最有效率的,因為它能夠防止公共服務成本的加倍。而且,一個整合的系統(tǒng)具有更大的可供處理的資源池,相對于細碎化的地方政府,整合型政府能夠為居民和投資者提供更加廣泛性的公共服務(Nelson&Foster,1999),以一種更加集中的方式提供公共服務,還能夠保證財政資源在地區(qū)間較均衡地配置(Keating,1995;Lowery,2000),從而有利于國家和地區(qū)的長期經(jīng)濟增長。研究者還發(fā)現(xiàn),雖然細碎有助于通過轄區(qū)之間競爭來推動經(jīng)濟增長,但在信息不充分以及居民無法自由流動的情況下,這種競爭機制并不能得到保證,從而也就阻斷了細碎促進經(jīng)濟增長的路徑(Oakerson,1999),而且,在制度并不完善的情況下,轄區(qū)政府之間有可能展開惡性競爭,采取“以鄰為壑”的策略,結(jié)果損害整體的經(jīng)濟增長效率,甚至一些具有明顯外部性的經(jīng)濟活動也難以得到有效解決,因為轄區(qū)之間不存在合作的激勵,最終導致經(jīng)濟增長質(zhì)量低下,比如污染嚴重、惡化生態(tài)環(huán)境、公共安全服務提供不足、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法調(diào)整等。在這種情況下,整合論者認為,通過轄區(qū)合并可以將此類區(qū)域性問題內(nèi)部化,因為將細碎化的政府合并成一個更大的政府,具備了在更大區(qū)域?qū)用嫔辖y(tǒng)一管治和調(diào)度的權(quán)力,尤其有利于大都市區(qū)的發(fā)展(Hawkins等,1991)。整合型轄區(qū)的另一個優(yōu)勢在于,相比較于細碎化的地區(qū),投資者和企業(yè)主只需要與一個轄區(qū)政府打交道,免去了需要多個政府同意和審核的復雜過程,這一點對于制造業(yè)企業(yè)顯得非常重要,因為它免去了因為管制不確定所帶來的企業(yè)區(qū)位選擇上的復雜性,這種因需要獲得多個政府或機構(gòu)認同和審批所帶來的困惑、耽擱以及不確定性將阻礙企業(yè)的發(fā)展,從而不利于經(jīng)濟增長(Feiock,1994)。簡言之,整合型轄區(qū)在一定程度上可以創(chuàng)設(shè)更好的商業(yè)環(huán)境?？梢?整合型轄區(qū)在理論上存在多種機制提升經(jīng)濟增長績效,然而,這些優(yōu)勢能否得到經(jīng)驗驗證呢?在過去的二三十年間,許多國家和地區(qū)頻繁發(fā)生的轄區(qū)合并案例為研究者展開經(jīng)驗評價提供了很好背景,于是出現(xiàn)了大量的關(guān)于轄區(qū)合并后果的研究文獻,不僅包括轄區(qū)合并對整體經(jīng)濟增長績效的影響,還具體研究了轄區(qū)合并對經(jīng)濟增長績效機制的影響,甚至還擴展了研究視角,比如,有研究者從居民對地方政府的滿意度來評價轄區(qū)合并(McDavid,2002)。盡管研究文獻已經(jīng)積累了不少,但是,正如評價轄區(qū)細碎一樣,轄區(qū)合并促進經(jīng)濟增長績效的證據(jù)并不足以令人十分信服。文獻中顯示了轄區(qū)合并與經(jīng)濟增長存在著不太大的正向相關(guān)性,但與國家范圍內(nèi)的經(jīng)濟增長以及其他沒有實施合并的地區(qū)相比較而言,這種相關(guān)性并不引人注目(Staley等,2005)?；谥T多不同的案例以及經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),研究者提出,評價轄區(qū)合并是否有益是困難的,它更有可能是一個因地制宜的策略,許多因素,諸如合并的動機、合并時兩個轄區(qū)的人口規(guī)模與密度、轄區(qū)政府所賦予的責任以及轄區(qū)內(nèi)偏好的同質(zhì)性程度等,都會影響到合并的成功與否(FoxandGurley,2006)。那么,對于近年來中國所發(fā)生的為數(shù)不多但令人矚目的行政區(qū)劃合并事件,尤其是大都市區(qū)的轄區(qū)合并是否產(chǎn)生了如理論預期的效果呢?本文基于上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)在2000年的合并事件對此展開研究。三、黃東南角的經(jīng)濟增長水平,在第正如現(xiàn)有文獻所揭示的,轄區(qū)合并能否產(chǎn)生如理論所預期的效果,與合并之初兩個轄區(qū)的特點存在很大關(guān)系。為此,我們有必要對合并之前的黃浦區(qū)和南市區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展特征作一個簡要的概述和對比,同時,這也是我們基于案例研究推及到一般性價值意義時所必須關(guān)注的問題。表1列出了黃埔區(qū)與南市區(qū)合并的前一年(1999年)若干經(jīng)濟社會指標的對比。從表1可以看到,在國土面積和人口規(guī)模方面,黃浦區(qū)均要比南市區(qū)顯得更“小”,前者幾乎只是后者的一半,但反映在人口密度上,兩者則幾乎是相同的。從經(jīng)濟增長水平來看,在1999年,黃浦區(qū)的GDP總量是南市區(qū)的1.52倍,可見,雖然黃浦區(qū)顯得更“小”,但經(jīng)濟規(guī)模要比南市區(qū)大,于是,當進一步反映在人均GDP和地均GDP時,黃埔區(qū)則顯得要比南市區(qū)強得多。最后,財政數(shù)據(jù)顯示,黃浦區(qū)的人均地方財政收入是南市區(qū)的3.35倍,由于兩者所面臨的財政體制是一樣的,由此可見,黃埔區(qū)不僅具有更強的經(jīng)濟產(chǎn)出能力,而且產(chǎn)出的稅收貢獻能力也更強。由于具有更強的財政收入汲取能力,因此,黃浦區(qū)的人均財政支出也要比南市區(qū)高得多,兩區(qū)在公共財政資金的分配上相差懸殊。綜合以上幾個方面來看,合并之初的黃埔區(qū)和南市區(qū)存在較大差異,它們之間的合并顯然是一種典型的非對等力量整合。黃浦區(qū)可謂真正的城市中心區(qū),具有明顯的集聚優(yōu)勢,但面積狹小,約束了其進一步發(fā)揮和壯大其集聚能力;而南市區(qū)雖然也屬于城市中心區(qū),具有較為豐富的土地資源,但并沒有發(fā)揮出相應的集聚能力,相反,卻因棚戶區(qū)集中、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱而背負著沉重的發(fā)展包袱,兩者的合并顯然是為雙方的優(yōu)勢互補提供了一個潛在的空間。但終究能否產(chǎn)生1+1>2的效果還需要借助于嚴謹?shù)慕?jīng)驗分析加以判斷。從理論上看,兩個轄區(qū)的非對等性為合并后規(guī)模經(jīng)濟效應的發(fā)揮提供了潛在的優(yōu)勢,這是因為,南市區(qū)的并入為上海市中心城區(qū)提供了潛在的擴張空間,因為它輸出了豐富的土地資源,有利于新黃浦區(qū)政府展開更好的城市區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃,同時出臺整合型的經(jīng)濟政策,更有力地消除原來兩個區(qū)在經(jīng)濟商業(yè)環(huán)境和政策法規(guī)上的不一致,從而進一步增強中心城區(qū)的集聚效應。四、研究對象的選擇1、經(jīng)濟增長績效的定義與指標構(gòu)建為了展開經(jīng)驗評價,我們首先需要對“經(jīng)濟增長績效”進行可操作性的定義,為此,主要依據(jù)本文提出的經(jīng)濟增長績效的理論邏輯來構(gòu)建相關(guān)的量化指標。假如合并的確能顯示出如理論所預期的效果,那么,合并的優(yōu)勢應該能從經(jīng)濟增長速度反映出來,因此,經(jīng)濟增長率是我們所要集中考察的經(jīng)濟增長績效。為了得到更加穩(wěn)健的結(jié)論,我們所采用的經(jīng)濟增長率指標又包括了總體經(jīng)濟增長率與人均經(jīng)濟增長率,如表2所示。2、研究方法與數(shù)據(jù)來源由于本文是基于單個案例而展開的經(jīng)驗研究,為了確保評價的嚴謹性和結(jié)論的可靠性,研究方法至關(guān)重要。既有文獻存在兩種思路,在早期的一些研究中,研究者直接將合并之前的A轄區(qū)和B轄區(qū)的數(shù)據(jù)加總,然后用合并之后C轄區(qū)的數(shù)據(jù)減去合并之前的加總數(shù)據(jù),以此判斷合并的效果,這種方法操作簡單,但可能并不能精確反映合并的效果,因為這有可能只是所在大都市區(qū)所受到的外部沖擊甚至國家層面的宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整等因素反映在各轄區(qū)經(jīng)濟表現(xiàn)上的時間趨勢特征;另一種思路就是所謂的擬實驗思路,將A轄區(qū)和B轄區(qū)視為一對實驗組,并引入兩個完全類似1但沒有合并的轄區(qū)(E和F)作為對照組,運用雙重差分法(DID)來綜合判斷合并的效果,這種方法在理論上要科學得多,它可以排除時間趨勢,但它的一大挑戰(zhàn)是尋找完全類似的對照組,由于現(xiàn)實中可能難以滿足這一要求,從而一定程度上會削弱實驗法所要求的完美性質(zhì)。對比以上兩種思路,本文采用擬實驗的方法展開研究,但是,合并之初的黃浦區(qū)和南市區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展水平上是不對等的,我們很難在上海市的轄區(qū)中找到與黃浦區(qū)和南市區(qū)同時完全匹配的另外兩個區(qū),但為了盡可能地排除共同因素的干擾,我們選擇了靜安區(qū)和盧灣區(qū)作為對照組,因為這兩個區(qū)也均屬于上海市的中心城區(qū),在性質(zhì)上與黃浦區(qū)和南市區(qū)具有一致性。事實上,基于1999年的數(shù)據(jù)分析和對比,我們發(fā)現(xiàn)盧灣區(qū)與南市區(qū)存在較大程度的匹配性,盧灣區(qū)的國土面積為8.05平方千米,戶籍人口36.52萬人,GDP為26.25億元(現(xiàn)價);而南市區(qū)的國土面積為8.29平方千米、戶籍人口44.29萬人,GDP為26.01億元(現(xiàn)價),兩者均較為接近。特殊之處在于黃浦區(qū),它在國土面積方面雖然是上海市最小的一個中心城區(qū),但它的經(jīng)濟體規(guī)模最大,靜安區(qū)在人口和國土面積方面比黃埔區(qū)顯得要大,但在合并之前,靜安區(qū)的GDP規(guī)模比黃埔區(qū)要小。不過,從表3可見,靜安區(qū)與黃埔區(qū)在經(jīng)濟規(guī)模上的差距呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢,至1999年,兩者的差距已經(jīng)不大了。正因為如此,靜安區(qū)作為黃浦區(qū)的匹配對象也算是一個次優(yōu)選擇了。確定了對照組后,我們還需要界定考察時段。由于合并發(fā)生在2000年的年中,為此,我們選取了合并之前的五年(1995~1999年)與合并之后的五年(2001~2005年)進行比較。之所以沒有將考察時段進一步拉長,主要是為了充分排除“2010上海世博會”給新黃浦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的影響,從而干擾我們對合并效果的評估。前后五年的時間也能夠較為充分地展現(xiàn)出合并所產(chǎn)生的中短期影響,并在一定程度上推測長期影響。研究數(shù)據(jù)綜合了四個來源:歷年的《上海年鑒》、《上海市統(tǒng)計年鑒》以及《黃埔區(qū)續(xù)志》和《南市區(qū)續(xù)志》。在計算GDP的相關(guān)指標時,我們均采用了實際值,即用名義值除以相關(guān)年度的上海市GDP平減指數(shù)得到,在此以1995年作為基期。3、合并效果的分析我們首先計算合并前后兩個五年相關(guān)指標的整體變化情況,以此判斷合并的整體效果。比如,實際GDP在1995~1999年的五年整體增長率計算方式為:[(GDP1999-GDP1995)/GDP1995]×100%,經(jīng)濟增長績效的五年整體表現(xiàn)列示在表4的A、B兩個子集。然后,我們進一步計算了前后兩個五年各自的年均增長率,比如,實際GDP在1995~1999年的年均增長率為:[(GDP1999/GDP1995)1/4]-1,年均增長率的表現(xiàn)列示在表4的C、D兩個子集。從表4可見,在合并之前的1995~1999年間,黃浦區(qū)和南市區(qū)合計的實際GDP整體經(jīng)濟增長率非常小,僅為0.0062;而合并后的2001~2005年五年間,新黃浦區(qū)實際GDP的整體增長率達到0.1802,前后對比,GDP實際增長率提升了0.174。而參照組“靜安區(qū)+盧灣區(qū)”的數(shù)據(jù)顯示,它們在1995~1999年間的合計實際GDP整體增長率達到了0.3567,遠高于同期黃浦區(qū)和南市區(qū)合計的整體經(jīng)濟增長表現(xiàn),而在此后2001~2005年的年間,它們的合計增長速度進一步上升,達到0.4187的整體增長率,盡管它們維持了較快的經(jīng)濟增長態(tài)勢,但是,后五年相對于前五年的優(yōu)勢并不明顯,只凈增加了0.062。于是,我們對兩個一階差分再次進行一次差分,就可以得到合并所產(chǎn)生的真實效果,即0.174-0.062=0.1112。由此可見,基于前后五年的整體變化來看,合并顯著且可觀地推動了實際GDP的增長。進一步對人均實際GDP的五年增長率變化進行分析。從表4中的B子集可見,在對GDP進行人均化處理后,各指標值均有所上升,一階差分顯示,新黃浦區(qū)的人均實際GDP五年整體增長率比合并之前的五年增長率仍然高出0.1528,參照組“靜安區(qū)+盧灣區(qū)”的人均實際GDP五年增長率增加了0.1039。盡管實驗組的效果有所下將,而對照組的優(yōu)勢有所上升,但二階差分(0.1528-0.1039=0.0489)表明,合并仍然顯示出具有推動經(jīng)濟增長的效果。觀察表4中C、D兩個子集,可以發(fā)現(xiàn),盡管新黃浦區(qū)在合并前后的年均增長速度均不如參照組“靜安區(qū)+盧灣區(qū)”在相同時段的表現(xiàn),但無論是實際GDP增長率還是人均實際GDP增長率,合并后的五年表現(xiàn)出了平均更快的經(jīng)濟增長速度:實際GDP年均增長率的二階差分為0.0408-0.0122=0.0286,而人均實際GDP年均增長率的二階差分為0.0333-0.019=0.0143,對于年均經(jīng)濟增長率而言,這種相對表現(xiàn)是非?？捎^的。表4中的數(shù)據(jù)顯示,合并經(jīng)濟增長績效的獲得似乎在很大程度上是由于合并之前黃浦區(qū)與南市區(qū)較差的經(jīng)濟增長表現(xiàn)。為此,我們繪出了黃浦區(qū)合并前后與對照組“靜安區(qū)+盧灣區(qū)”的實際GDP增長率變化趨勢圖(如圖1所示)。雖然我們強調(diào)了2010世博會對評估合并效果的干擾,但圖1中還是將合并后的時段拉長——包含了2006~2009年的經(jīng)濟增長率,圖1展示了一系列豐富的信息。首先,合并之前,黃埔區(qū)與南市區(qū)合計的實際GDP增長率非常小,甚至在1998年之后出現(xiàn)了下滑1,表明此間兩個區(qū)合計的經(jīng)濟增長動力的確比較弱;其次,還可以分析合并是否存在時滯效應,從圖1中可見,在合并的當年(2000年),經(jīng)濟增長績效并未立刻顯現(xiàn),甚至在2001年和2002年,合并的效果仍然不明顯,在此之后才表現(xiàn)出比較明顯的增長。圖1還顯示,新黃浦區(qū)在2005年之后經(jīng)濟增長率相比較于2004年開始有一定幅度的下降,似乎表明合并的效果很“短暫”。不過,當我們結(jié)合對照組一起觀察時,就會發(fā)現(xiàn),合并可能有助于轄區(qū)經(jīng)濟增長的穩(wěn)健性。顯而易見的是,在合并后的時段中,對照組的經(jīng)濟增長率波動程度非常大,但實驗組則要穩(wěn)健得多。事實上,由于我們在雙重差分計算過程中選擇的終點年份是2005年,而這一年恰恰是對照組增長率較高而實驗組增長率有所下將的年份,假如雙重差分計算中所選擇的終點年份是2006或者是2007年(這兩年對照組“靜安區(qū)+盧灣區(qū)”的經(jīng)濟增長率都較之前下降較多),那么,計算結(jié)果將會進一步放大合并的效果。當然,對于2009年實驗組“奇高”的經(jīng)濟增長率,顯然是受到了2010世博會的影響,相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投資必然會推高這一年的經(jīng)濟增長,這在很大程度上已經(jīng)不是合并本身的效果了。五、改變分權(quán)體制下的分散化政策針對近期令人矚目的大都市所轄“區(qū)”合并行動能否產(chǎn)生1+1>2的效果,本文基于2000年上海市黃浦區(qū)和南市區(qū)的合并案例,從經(jīng)濟增長績效的角度評價了轄區(qū)合并的后果。研究發(fā)現(xiàn),該項合并有效地推動了更快的經(jīng)濟增長,證實了文獻中所預期的規(guī)模經(jīng)濟效應。在過去一段時間關(guān)于中國經(jīng)濟增長之謎的文獻解釋中,地方政府之間的競爭是推動地方經(jīng)濟增長進而實現(xiàn)全國整體經(jīng)濟增長的一個重要機制,但是,這種地方政府之間競爭機制也逐漸被觀察到產(chǎn)生了不利于長期經(jīng)濟增長的后果,比如市場分割、環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式等。與此同時,當前中國快速的城市化進程也使得要素正在經(jīng)歷一個快速的集聚過程,在這個過程中,經(jīng)濟集聚效應與規(guī)模經(jīng)濟效應的作用開始凸顯,一些最新的研究發(fā)現(xiàn),地理是決定中國城市長期發(fā)展的重要因素,在全國層面上,隨著經(jīng)濟向東部沿海地區(qū)的集聚,位于沿海地區(qū)的城市經(jīng)濟增長率與土地利用效率遠高于中西部城市的表現(xiàn)(陸銘、陳釗,2009)。事實上,當我們將視野從全國轉(zhuǎn)向一個更小的轄域時,經(jīng)濟向一些地區(qū)性中心城市的集聚也在客觀發(fā)生著。那么,伴隨著經(jīng)濟集聚的發(fā)生,行政區(qū)劃制度可能就會不適應甚至不適宜于這種市場自發(fā)力量的運動態(tài)勢,因為固有的行政區(qū)劃將轄區(qū)分散化,而中國的財政分權(quán)體制與官員考核體系則將這些分散的轄區(qū)進一步發(fā)展成具有獨立利益的經(jīng)濟主體,結(jié)果導致競爭成為一種必然的狀態(tài)。在行政區(qū)劃、財政分權(quán)體制與官員考核體系均不發(fā)生根本性變化的情況下,這種競爭狀態(tài)將成為一種常態(tài),進而抑制集聚所要求的規(guī)模經(jīng)濟效應。在這個時候,如果能適時地調(diào)整行政區(qū)劃,將原來具有分割邊界的不同轄區(qū)進行合并,原有轄區(qū)之間的不良競爭狀態(tài)就會被內(nèi)部化,從而有助于沖破區(qū)劃制度對規(guī)模經(jīng)濟效應所帶來的障礙。當然,本文并不否定分權(quán)體制下地方政府之間的競爭作用機制,只是強調(diào)了當市場自發(fā)力量發(fā)展到更需要集聚效應并且此時的競爭機制開始不利于集聚效應的發(fā)揮時,就應當盡可能推動競爭效應向集聚效應的轉(zhuǎn)換。事實上,財政分權(quán)體制作為一種固化的中央—地方財政關(guān)系狀態(tài),幾乎不可能再回到中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支、而地方政府僅僅是中央政府收入和支出的代理人角色狀態(tài),調(diào)整它顯然意味著極其巨大的制度調(diào)整成本。針對現(xiàn)有的以GDP增長率為導向的政績考核機制,它所演繹的晉升錦標賽(尤其是省以下各級地方官員)也是解釋中國經(jīng)濟增長的一個重要因素(周黎安,2007),但它的作用是在分權(quán)體制賦予了地方政府獨立的經(jīng)濟利益意識以及行政區(qū)劃形成了轄區(qū)分散化決策才得以發(fā)揮的。也就是說,GDP晉升錦標賽機制的發(fā)揮是有前設(shè)條件的,倘若地方政府沒有干預轄區(qū)經(jīng)濟的財政稅收手段或者地方轄區(qū)數(shù)量大為縮減,晉升錦標賽也不會演繹成惡化的競爭態(tài)勢。我們注意到,文獻中提出了一些可供替代的官員政績考核體系,如加權(quán)指標考核、綠色GDP甚至幸福感指數(shù)考核等。對于按政府職能分別賦權(quán)的政績考核方式,在實踐中并非一定能產(chǎn)生更好的效果,問題在于權(quán)重的確定,在中央不可能統(tǒng)一各地政績考核體系中的各項權(quán)重時,地方政府對各項職能的賦權(quán)還是會受到地方行政領(lǐng)導偏好的左右,而且還可能頻繁變化。而對于公眾幸福感指數(shù)這種政績考核方式,雖然它的倫理取向頗為吸引人,但針對中國這樣一個發(fā)展中的大國,相對平穩(wěn)快速的經(jīng)濟增長是居民獲取幸福感的基本保證,不顧經(jīng)濟增長而純粹依靠再分配來獲取公眾幸福感顯然是無法長久維持的。因此,試圖通過改變地方官員政治晉升的競爭“標尺”可能會產(chǎn)生新的一系列問題,從而難以保證經(jīng)濟增長與居民幸福感的兼容。集聚效應在相當程度上卻可以避免這種困境,事實上,無論是國際上不同國家的區(qū)域平衡與城市發(fā)展經(jīng)驗,還是針對中國的經(jīng)驗研究都告訴我們,充分發(fā)揮中國城市化進程中的集聚效應與規(guī)模經(jīng)濟效應能夠獲取人均生活質(zhì)量意義上的區(qū)域平衡,是實現(xiàn)從集聚中走向平衡的一個發(fā)展模式(陸銘,2010)。對一些經(jīng)濟集聚效應強的地區(qū)(比如大都市地區(qū))進行轄區(qū)合并是適應這種發(fā)展模式的,當所轄區(qū)合并后,新轄區(qū)政府可以對城市的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃,通過整合公共財政資金、行政資源以及政策體系,城市政府能夠更好地促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級,從而提升城市品味,