臺灣農(nóng)地改革的經(jīng)驗及啟示

臺灣農(nóng)地改革的經(jīng)驗及啟示

臺灣是世界經(jīng)濟快速發(fā)展的地區(qū)之一。在20世紀末取得了顯著的經(jīng)濟奇跡。它被稱為亞洲四小龍之一。農(nóng)業(yè)在臺灣經(jīng)濟的發(fā)展過程中作用重大,早期農(nóng)業(yè)的發(fā)展為臺灣工業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ),而臺灣的三次農(nóng)地改革對臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動作用。了解臺灣每一階段農(nóng)地制度改革的做法、經(jīng)驗與教訓,對大陸農(nóng)地保護具有一定的啟示。1臺灣不同發(fā)展階段對農(nóng)業(yè)區(qū)的保護政策和措施1.1屬性不斷加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)后初期,臺灣出現(xiàn)了高租率、佃權(quán)不穩(wěn)、押租金等土地問題,使租佃糾紛頻繁發(fā)生,社會秩序不穩(wěn)定。1949年,國民黨當局為了穩(wěn)定政權(quán)、緩和農(nóng)村階級矛盾、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性,在臺灣實行了第一次土地改革。第一次土地改革包括三個階段。第一階段是“三七五減租”,開始于1949年4月。臺灣當局頒布實施了《臺灣省私有耕地租用辦法》,規(guī)定地租額不能高于主要農(nóng)作物全年收獲量的37.5%,還規(guī)定原約地租超過此數(shù)者,減到此數(shù),不及此數(shù)者,不得增加?！叭呶鍦p租”減輕了農(nóng)民的負擔。第二階段是“公地放領(lǐng)”。1951年6月,臺灣當局公布了《臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》,放領(lǐng)的對象是承租耕地的現(xiàn)耕農(nóng)、雇農(nóng)、耕地不足的佃農(nóng)等,放領(lǐng)的地價為購得土地全年生產(chǎn)物收獲總量的250%,分十年交清,土地歸個人所有。還將田地分為水田和旱田兩大類,水旱田又分為上、中、下三等,平均每戶受領(lǐng)0.6公頃,上、中、下等田地略為搭配。到1953年底,全省征收、放領(lǐng)耕地148萬公頃,占全部私有出租土地的55%,承領(lǐng)農(nóng)戶達19.5萬戶,占承租私有耕地佃農(nóng)的65%。第三階段是“耕者有其田”。1953年,臺灣頒布實施了《實施耕者有其田條例》,規(guī)定每戶地主可占有土地的最高限額為水田3甲(1甲=14.5畝)或旱地6甲,超過部分,由當局購買,然后賣給農(nóng)民耕種。這一政策的實施,使更多的農(nóng)民變成自耕農(nóng),也使臺灣當局在漸進的方式下,平穩(wěn)地完成了土地改革。第一次土地改革持續(xù)約二十年,結(jié)束了不合理的佃租制度,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的發(fā)展。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模過小,農(nóng)民所得偏低,農(nóng)業(yè)無法通過規(guī)模經(jīng)營提升經(jīng)濟效益。1.2擴大耕地規(guī)模,推動耕地集中高效第一次土地改革后,隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)向城市,工業(yè)得到了迅速的發(fā)展,農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的差距日益拉大,鑒于此,臺灣當局于70年代末開展了第二次農(nóng)地改革。這次改革主要采取了兩項具體措施,第一,擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,避免農(nóng)地的繼承分割。主要方式有:(1)限定耕地的最小分割單位。規(guī)定私有耕地分割時的最小面積水田為0.05hm2,旱地為0.1hm2;(2)鼓勵農(nóng)民購買農(nóng)地。規(guī)定“家庭農(nóng)場為擴大經(jīng)營面積,在同一地段或毗鄰地段購置或交換耕地時,于取得后連同原有耕地之總面積在五公頃以下者,其新增部分,免征田賦五年”。(3)鼓勵農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。規(guī)定“為擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè),對離農(nóng)農(nóng)民,專案施以職業(yè)訓練,并輔導就業(yè)”。第二,推行農(nóng)地重劃。采取以交換分合的方式,將每一農(nóng)戶分散的耕地予以集中,將零散狹小的地塊合并,以擴大地塊面積。農(nóng)地重劃改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),將分散的農(nóng)地集中,每宗土地面積擴大,降低了生產(chǎn)成本。1.3第三次好在耕地規(guī)定第一階段,由受害人的身份所有第二次土地改革后,隨著社會經(jīng)濟環(huán)境急速變化和經(jīng)濟全球化的影響,臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)營與農(nóng)地政策暴露出種種新的問題。首先,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不斷下降,單位土地收益偏低,大量勞動力外出兼業(yè),拋耕、廢耕的耕地日益增多。其次,工商業(yè)、服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)所需用地飛速增長,使土地供給與需求之間的差距日益擴大。第三,由于受到美國“301”貿(mào)易法案的限制,大量稻米無法出口而不得不銷毀。在這樣的背景條件下,臺灣開始了第三次土地改革。主要包括以下幾方面內(nèi)容:一是放寬農(nóng)地所有者身份與資格。規(guī)定凡有耕作意愿并能提出農(nóng)業(yè)經(jīng)營計劃書,經(jīng)核準者均可取得自耕農(nóng)身份。二是宣布停止實施耕者有其田條例,1953年頒布的使用長達38年之久的《實施耕者有其田條例》嚴重制約了土地流轉(zhuǎn)制度的改革,導致農(nóng)地制度僵化,1991年7月31日宣布廢止。三是實施“農(nóng)地釋出”計劃。1993年8月,臺灣農(nóng)業(yè)委員會批準《臺灣農(nóng)地釋出方案》,規(guī)定都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)符合整體規(guī)劃者,可同意變更為非農(nóng)業(yè)使用。非都市土地鄉(xiāng)村區(qū)、工業(yè)區(qū)與風景區(qū)內(nèi)之農(nóng)業(yè)用地,同意依分區(qū)性質(zhì)變更為非農(nóng)業(yè)使用。四是農(nóng)地開放自由買賣。1996年2月,臺灣取消了農(nóng)地農(nóng)有的規(guī)定,允許農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)承受耕地;放寬耕地承受人的資格限制,受贈或繼承農(nóng)地者不需具備自耕農(nóng)身份。1998年9月,允許農(nóng)民團體及企業(yè)界法人有條件地承購重要農(nóng)地。臺灣農(nóng)地釋出方案的制訂,將農(nóng)地變更使用按需求來主導,放寬對農(nóng)地的買賣限制,改變了過去全面保護農(nóng)地的立場,活化了土地利用,為農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。2臺灣農(nóng)業(yè)區(qū)改革對大陸的澄清2.1個體土地,解放農(nóng)民臺灣的每一次土地改革,都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的一次解放,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的發(fā)展。第一次土地改革結(jié)束了不合理的佃租制度,大部分農(nóng)民擁有自己的土地,臺灣農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放,個體農(nóng)民經(jīng)濟取代了封建地主經(jīng)濟。第二次土地改革打破了長期制約臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地規(guī)模小的問題,臺灣耕地的集中程度提高了四十多個百分點,農(nóng)場經(jīng)營條件得到改善。第三次土地改革解決了非農(nóng)業(yè)用地問題以及由于土地供不應求而引起的種種社會問題,將有限的土地資源進行了合理的分配和利用,為附加值較高的產(chǎn)業(yè)部門降低生產(chǎn)成本創(chuàng)造了條件,促進了臺灣經(jīng)濟的增長。2.2勞動力資源整合促進了土地利用效率一般說來,農(nóng)地保護政策總是針對一定歷史時期農(nóng)地保護需要解決的問題制定出來的。從臺灣二十世紀五、六十年代實施的農(nóng)地農(nóng)有、耕者有其田的措施中可總結(jié)出,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)起飛時期,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平低下,勞動要素成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素,因此,調(diào)動勞動力的積極性成為首要問題,將土地的所有權(quán)分配到農(nóng)民手里能形成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的充分激勵。七十年代推行的擴大農(nóng)場規(guī)模及進行農(nóng)地重劃措施,這時,由于工業(yè)的快速發(fā)展,專業(yè)化分工和機械化耕作成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢,臺灣農(nóng)業(yè)面臨的核心問題是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)與小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾,因此,土地集中、規(guī)模經(jīng)營成為順應農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。九十年代由于大量勞動力外出兼業(yè),拋耕、廢耕的耕地數(shù)目日益增多,單位土地收益偏低,實行農(nóng)地釋出、農(nóng)地自由化的措施有利于提高土地利用效率。不同階段的土地政策對臺灣的農(nóng)地保護及農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。2.3后工業(yè)化時代耕地面積的變化第一次土地改革是臺灣工業(yè)化初期階段,為了保證農(nóng)業(yè)的生產(chǎn),臺灣當局實行嚴格的農(nóng)地農(nóng)用的管制措施,改革提高了農(nóng)民開發(fā)后備土地資源的積極性,由于大量開荒,臺灣耕地面積從1952年的87.6萬公頃增加到1972年的89.9萬公頃,年均增加0.13%。90年代以后,臺灣進入后工業(yè)化時代,耕地的非農(nóng)化需求大大增加。臺灣當局根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求及時調(diào)整了土地政策,放松了對農(nóng)地的管制,釋放出部分農(nóng)地來緩解城市用地的壓力,強調(diào)地盡其力、地利共享。因此,從1990年開始,臺灣耕地減少的速度呈加快的趨勢,1990年至1998年,耕地共減少3.2萬公頃,年均減少0.46%。由此可以看出,不同時期的農(nóng)地政策對農(nóng)地數(shù)量的變化具有重要影響。2.4出臺了一系列法律規(guī)范臺灣當局在推進每次土地改革時,都要制定全面詳盡的法律規(guī)定,以此來促進和保障改革的順利實施。先后出臺了多部法規(guī),如《耕地三七五減租條例》、《臺灣省放領(lǐng)公地扶持自耕農(nóng)實施辦法》、《實施耕者有其田條例》、《農(nóng)地重劃條例》、《非都市土地使用管制規(guī)劃》、《農(nóng)地釋出方案》及《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》等。只有制定出詳盡的可操作性的法律規(guī)定,才能避免人為干預,避免許多變更的隨意性。3非農(nóng)化占用速度加快增長大陸耕地資源絕對數(shù)量大而人均值較低,質(zhì)量差的耕地比重較大,高產(chǎn)田比重下降,土地資源可墾殖率小,農(nóng)業(yè)土地資源的區(qū)域分布不均衡。隨著工業(yè)化和城市化進程的加速,農(nóng)地非農(nóng)化占用速度呈現(xiàn)加速增長的趨勢。針對這些問題,借鑒臺灣農(nóng)地保護的經(jīng)驗,對大陸農(nóng)地保護提出如下幾點建議。3.1長期依賴國際市場,將我國農(nóng)業(yè)成為我國最主要的保障機構(gòu)首先,農(nóng)地數(shù)量是保障大陸糧食安全的基礎(chǔ)。有人借鑒臺灣農(nóng)地釋放經(jīng)驗,提出大陸應把95%的糧食自給率降低到90%或85%,從而緩解耕地壓力。我們認為,大陸與臺灣的具體情況不同,大陸人口眾多,如果糧食自給率降低5%,則需要進口大量的糧食。如果長期依賴國際市場進口,將對我國的糧食安全構(gòu)成一定的威脅。其次,是農(nóng)地質(zhì)量,在大陸人口持續(xù)增長和農(nóng)地數(shù)量不斷減少的情況下,要保證我國現(xiàn)有各類農(nóng)地具有足夠的人口承載力,通過改善農(nóng)地質(zhì)量來提高農(nóng)地產(chǎn)出效率是非常重要的保障措施。第三,從生態(tài)保護角度出發(fā)進行農(nóng)地保護。我國地域遼闊,各地自然生態(tài)環(huán)境條件不同,要根據(jù)不同類型農(nóng)地采取相應措施。如黃土高原地區(qū)長期陡坡墾殖,水土流失嚴重,應著力發(fā)展集水農(nóng)業(yè)和水土保持型生態(tài)農(nóng)業(yè),以促進系統(tǒng)功能的恢復與重建;西南地區(qū)植被破壞、石漠化日趨嚴重,需要開展小流域綜合治理,采取生物措施為主、工程措施為輔的方法來進行生態(tài)環(huán)境的治理。3.2改革土地征收制度,賦予農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律與保障要正確處理農(nóng)地保護與經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系,從現(xiàn)有單純的占用與被占用關(guān)系轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟建設(shè)與農(nóng)地保護相適應的新型關(guān)系。嚴格土地用途管制制度,限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,改革土地征用制度,有效抑制農(nóng)地非農(nóng)化。要建立非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地收益與農(nóng)地保護的反哺機制,使農(nóng)地由于非農(nóng)占用地所造成的經(jīng)濟生態(tài)功能損失能夠得到充足的補償。在不觸動土地集體所有制的基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民包括法定承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)和土地處置權(quán)在內(nèi)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。要增加農(nóng)戶對農(nóng)地使用權(quán)制度的信心和正確使用土地獲取長期、穩(wěn)定產(chǎn)出的激勵。同時,也具有不養(yǎng)育農(nóng)地就必須承擔產(chǎn)出減少的風險約束,以彌補農(nóng)地數(shù)量下降對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響,保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。3.3保護區(qū)分級保護劃定基本農(nóng)田保護區(qū),根據(jù)保護區(qū)所在位置、耕地質(zhì)量、人均耕地占有量,實行基本農(nóng)田保護區(qū)分級保護。在行政管理基礎(chǔ)上,制定并頒布基本農(nóng)田保護法規(guī),以法律手段強化基本農(nóng)田保護?；巨r(nóng)田保護法規(guī)的主要內(nèi)容包括:制定統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護標準;劃定基本農(nóng)田等級和保護區(qū);按照基本農(nóng)田等級,制定嚴格的法律責任;實施動態(tài)監(jiān)測和跟蹤管理。3.4強化土地監(jiān)管職能,審慎征地各級政府在制訂土地利用規(guī)劃時應充分考慮國家、集體及農(nóng)民三方利益,確保農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)不受侵害。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中,應充分聽取農(nóng)民的意見。要強化土地管理部門的監(jiān)管職能,避免亂批、亂用農(nóng)地局面的產(chǎn)生。在現(xiàn)有的土地垂直管理體制下,嚴格土地監(jiān)管條例,按照國家規(guī)定,慎用征地權(quán)限。對于地方政府越權(quán)批地、規(guī)避招標掛牌出讓等嚴重違紀、違法行為要堅決予以糾正和查處,使農(nóng)地非農(nóng)化有序進行。3.5提高農(nóng)地利用的比較效益在保證土地資源宏觀