二戰(zhàn)后日本農(nóng)地制度變遷研究

二戰(zhàn)后日本農(nóng)地制度變遷研究

國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的特點日本總面積為37.77萬公里，其中山地和丘陵約占85%，平原少，耕地有限。日本耕地面積僅占世界耕地面積總數(shù)的0.4%,人口卻占世界人口的2.2%,人均耕地0.7畝,是世界上人均耕地最少的國家之一。然而,日本通過長時期的實踐探索,在現(xiàn)代化進程中,建立了比較完善的農(nóng)地制度,成為目前世界上土地利用最為合理的國家之一。不僅實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,而且農(nóng)業(yè)的整體生產(chǎn)達到了世界先進水平。1998年大米自給率為95%,雞蛋96%,蔬菜類84%,水果49%,肉類55%。2002年,日本存欄肉牛465.4萬頭,戶均飼養(yǎng)成牛頭數(shù)25.1頭,已經(jīng)超過歐盟的平均水平(20.6頭)。更有多項農(nóng)業(yè)指標領(lǐng)先于其他發(fā)達國家,居世界第一。與日本相鄰的中國在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的客觀條件方面與日本存在許多相似之處:都是人多地少,歷史上都是小農(nóng)經(jīng)濟;氣候都以溫帶季風(fēng)氣候為主;農(nóng)作物的品種及種植條件相似。因此,梳理日本農(nóng)地政策變化的來龍去脈,研究其農(nóng)地制度流轉(zhuǎn)演化的規(guī)律,對于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè),具有重要的借鑒意義。一、改革時期的變遷規(guī)律二戰(zhàn)以來,日本農(nóng)地政策進行了多次改革。但是,如果將其歷次重大農(nóng)地政策綜合起來看,就可以發(fā)現(xiàn),日本的一連串農(nóng)地政策改革顯示了較明顯的變遷規(guī)律,基本上可以劃分為兩個階段:前一階段是從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀60年代初,其制度變遷的目標是落實私有產(chǎn)權(quán),做到“耕者有其田”;后一階段是從20世紀60年代初至今,其制度變遷的目標是促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。通過兩階段的制度變遷,日本的農(nóng)地做到了產(chǎn)權(quán)明晰,并適度擴大了經(jīng)營規(guī)模,從而在日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中發(fā)展起了重要的基礎(chǔ)作用。(一)日本改革的結(jié)果—以確定私有產(chǎn)權(quán),落實“耕者有其田”為主旨的制度變遷階段二戰(zhàn)后,作為戰(zhàn)敗國的日本,其農(nóng)地改革是在盟軍的主導(dǎo)下進行的。在此期間,日本先后進行了兩次農(nóng)地改革,才獲得盟國占領(lǐng)軍的同意。(1)改革的主要目的是廢除封建土地所有制,限制地主的保有土地,由政府強制收買,然后以較低價格賣給佃農(nóng),確保農(nóng)地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)均屬農(nóng)民所有,真正做到了落實私有產(chǎn)權(quán),“耕者有其田”。1946年10月,吉田茂內(nèi)閣向日本國會提交了《自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別法案》和《農(nóng)地調(diào)整法修正案》并獲得通過。其主要內(nèi)容包括以下四點:(1)日本政府在兩年內(nèi)強制收購所有不在村地主的佃耕地和在村地主超過l町步(北海道為3町步)的佃耕地,收購所得的土地原則上賣給佃農(nóng);(2)為體現(xiàn)對農(nóng)民的保護,明確規(guī)定了農(nóng)地的全國平均價格,水田為每1000平方米760日元,旱田為450日元;(3)推行佃租契約文書化,除非有特殊情況并得到知事的許可,地主不得擅自收回土地。土地改革方案實施后,全國耕地面積中自耕地和佃耕地的比例發(fā)生了重大變化,在1945年是54%對46%,而到了1950年該比例是90%對10%,戶均耕地1.47公頃。自耕農(nóng)戶從1945年的172.9萬戶上升到1950年的382.2萬戶。為了維護耕作者的權(quán)利,保護農(nóng)地改革的成果,日本于1952年制定了《農(nóng)地法》?！掇r(nóng)地法》規(guī)定了農(nóng)戶擁有土地的最高限額(都、府、縣3公頃,北海道12公頃)和出租土地的最高限額(l公頃),超出的土地必須低價經(jīng)政府轉(zhuǎn)賣給其他農(nóng)戶。為了防止土地再次集中于少數(shù)人手中,《土地法》嚴格限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn),規(guī)定自有土地在3公頃以下的農(nóng)戶才有買地權(quán),土地買賣必須經(jīng)都、道、府、縣知事嚴格審查批準才能進行。涉及農(nóng)地的所有、利用、交易、轉(zhuǎn)讓等各個領(lǐng)域,形成一個常規(guī)性的、完整的農(nóng)村土地管理管制制度?！掇r(nóng)地法》奠定了“農(nóng)有農(nóng)用”,一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營模式,嚴格限定了“將農(nóng)地轉(zhuǎn)用于農(nóng)地以外的用途”,激勵了農(nóng)民的積極性,促進了農(nóng)地的有效利用,從而使日本能夠迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以應(yīng)對糧食短缺危機,也使廣大農(nóng)民有了獲得基本收入的土地保障。(二)初次改革階段1958-1978年《農(nóng)地法》在日本經(jīng)濟恢復(fù)時期對農(nóng)業(yè)乃至國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展起到了不可替代的作用。但隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展,該制度的弊端逐漸顯露:該法由于限制了每戶的耕作面積及地主的租佃面積,因而不利于農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營;該法限制了農(nóng)民的轉(zhuǎn)讓,進城就業(yè)者無法轉(zhuǎn)讓其土地,又不愿意拋棄,因而出現(xiàn)許多兼業(yè)農(nóng)民(即除農(nóng)業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)收入外,還有其他非農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民)。同時,受人口高齡化、勞動向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)接班人減少等因素的影響,還出現(xiàn)了許多拋荒現(xiàn)象,導(dǎo)致耕地利用率降低。為了解決上述問題,日本于1962至2000年間先后六次對《農(nóng)地法》進行了修改,并制定了《農(nóng)業(yè)基本法》、《關(guān)于農(nóng)業(yè)振興地域的法律》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》、《增進農(nóng)用地利用法》等一系列相關(guān)法律。試圖通過一系列改革,增設(shè)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人,放寬了對農(nóng)地占有和流轉(zhuǎn)的限制,以加快土地流轉(zhuǎn),促進規(guī)模經(jīng)營。但日本促進土地流轉(zhuǎn)的政策并非一帆風(fēng)順,而是經(jīng)歷了較大的曲折,尤其1962年和1970年兩次對《農(nóng)地法》大的修改,并沒有達到促進土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期效果。以此為標志,又可以把日本促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的制度變遷階段細分為三個小階段:第一階段:1962年以促進土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營為主旨的初次改革1962年對1952年的《農(nóng)地法》進行的修改主要包括以下幾個方面:(1)將農(nóng)戶擁有土地面積的最高限制放寬到3公頃,附加的條件是要當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需要的勞動力半數(shù)以上由家庭勞動力提供時;(2)設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度,允許由農(nóng)戶發(fā)起的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織購買和租用農(nóng)地,但對擁有土地的最高面積有限制。(3)建立了“土地信托制度”,目的是促進土地買賣和租賃業(yè)務(wù)的發(fā)展。但是,由于一方面當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平尚未達到大量農(nóng)民可以擺脫土地保障的水平,另一方面是由于農(nóng)民對政府的政策不信任,擔(dān)心出租的土地被剝奪所有權(quán)(戰(zhàn)后的農(nóng)地改革中,許多農(nóng)戶出租的土地被政府強制購買,這在農(nóng)民心理留下了很深的陰影)。因而,這次改革的效果并不理想。第二階段:1970年促進土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營為主旨的再次改革1970年,日本政府再次對《農(nóng)地法》進行了更大幅度的修改,其內(nèi)容主要包括:(1)取消了農(nóng)戶購買或租地的最高面積限制。日本政府認為隨著農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)機械化,農(nóng)戶完全有能力耕作更多的土地。但同時還對購買和租用農(nóng)地的農(nóng)戶進行了嚴格的資格限定,不允許出現(xiàn)雇工從事農(nóng)業(yè)活動的情況。(2)取消了對各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織購買和租用土地面積的最高限制,允許由農(nóng)戶合作、合資組織起來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人自由購買和租用農(nóng)地,合作社可以經(jīng)營社員委托的土地。(3)對土地租用的條件進行了放寬,部分取消了農(nóng)地委員會對土地出租的管制,增加了租賃雙方的自主權(quán)。同時,解除了對土地租金的最高限制,當(dāng)?shù)剞r(nóng)地委員會只給出指導(dǎo)性的租金,供出租雙方參考。為了方便農(nóng)戶之間土地的出讓和出租,還專門成立了不以盈利為目的農(nóng)業(yè)土地管理公司,為租賃雙方提供相關(guān)服務(wù),由政府對農(nóng)業(yè)土地管理公司提供資金補助。但是,再次的農(nóng)地制度改革仍舊沒有取得理想的效果。在再次改革后的幾年里,全國土地出租的面積不僅沒有增加,反而呈現(xiàn)下降的趨勢。出現(xiàn)這種情況的原因是,一方面農(nóng)民對政府依然不夠信任,擔(dān)心出租的土地被剝奪所有權(quán)的心理陰影仍沒消除;另一方面則是快速的城市化導(dǎo)致土地的價值被顯著地提高,農(nóng)民普遍不愿意放棄對土地的權(quán)利,擔(dān)心由此產(chǎn)生變故。第三階段:1975年以來促進土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主旨的規(guī)模經(jīng)營的新改革前兩次的農(nóng)地制度改革的不利使日本政府開始意識到,農(nóng)戶還不會輕易出賣農(nóng)地,靠轉(zhuǎn)讓所有權(quán)來促進土地流轉(zhuǎn)非常困難,必須把思路轉(zhuǎn)到依靠土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)流動促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營上來。此后,日本政府把改革的重心放在穩(wěn)定所有權(quán),放開使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)上。1975年日本政府在一些農(nóng)業(yè)振興區(qū)域開始實施“農(nóng)地利用促進事業(yè)”,其目的是發(fā)揮地方的自主權(quán),賦予市町村自主調(diào)整農(nóng)地關(guān)系的權(quán)力,以促進農(nóng)地的流動。1980年,日本政府提出了《農(nóng)地利用增進法》,主要內(nèi)容包括兩點:(1)進一步制定優(yōu)惠措施,鼓勵農(nóng)戶出租或出賣土地。在放寬農(nóng)民處置土地的自主權(quán)的同時,還規(guī)定中途規(guī)定出租者可以收回出租地,而不必支付賠償損失。此外,政府還對出租者提供與租期相對應(yīng)的租金補助,出租時期越長,則單位農(nóng)地面積上的補助額越高。(2)積極開展農(nóng)地委托經(jīng)營,由大戶和生產(chǎn)合作組織接受農(nóng)戶委托的農(nóng)作業(yè)務(wù),由此來推動規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。與此相對應(yīng),又對《農(nóng)地法》進行了新修改,放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人有關(guān)從業(yè)人員的條件,以擴大規(guī)模經(jīng)營,培養(yǎng)后繼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。通過以上一系列的改革,日本農(nóng)地的流轉(zhuǎn)率開始加速,農(nóng)地出租面積由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%,經(jīng)營面積在2公頃以上的農(nóng)戶占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。到2001年底,認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的數(shù)量達到了178000戶,經(jīng)營規(guī)模在5公頃以上的農(nóng)戶增加到45800戶。此后,日本政府對農(nóng)地制度保持了動態(tài)調(diào)整的做法,目的是為不斷適應(yīng)農(nóng)業(yè)國際化競爭壓力。二、中日發(fā)展模式對比中國和日本在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的客觀條件方面存在許多相似之處,今天的中國發(fā)展模式也與日本在二戰(zhàn)后趕超式的發(fā)展模式有很多相似之處。因此,日本農(nóng)地制度變遷的路徑與模式能給我們帶來諸多啟示。(一)農(nóng)地改革和創(chuàng)新以給農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為前提有恒產(chǎn)者有恒心。如果沒有明確的產(chǎn)權(quán),就會產(chǎn)生漂泊感,從而挫傷農(nóng)民的積極性;如果產(chǎn)權(quán)模糊,則又容易使個人產(chǎn)生偷懶的機會主義傾向,導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象。二戰(zhàn)后,日本農(nóng)地改革的第一步就是明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán),真正落實“耕者有其田”,這對穩(wěn)定農(nóng)民起到了至關(guān)重要的作用。而在其后的1962年和1970年的兩次農(nóng)地改革都沒取得預(yù)期的效果,主要原因也是因為農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的擔(dān)心,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及由此帶來的土地升值等相關(guān)權(quán)利的被剝奪?？梢?任何農(nóng)地制度的改革和創(chuàng)新,都必須以給農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為前提,這樣才能穩(wěn)定“農(nóng)心”,農(nóng)地改革才能順利推進。我國自建國以來,農(nóng)地也經(jīng)歷了四次制度變遷。(1)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度變遷效率早已得到充分發(fā)揮,此后農(nóng)地的收益又陷入了增長緩慢的狀況。因此,目前我國包括政府、農(nóng)民、關(guān)聯(lián)企業(yè)等相關(guān)主體對農(nóng)地具有強烈的制度創(chuàng)新需求,并且各地也在進行農(nóng)地的改革和創(chuàng)新活動。目前我國關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的觀點主要有五種,分別是主張土地產(chǎn)權(quán)實行國家單一所有制;由國家、集體、個人三元所有制;私有制;土地雙軌制(“土地國有基礎(chǔ)上的個人占有制”,即在法律上土地最終歸國家所有,但在經(jīng)營形式上允許私人占有和繼承(2));強化現(xiàn)有土地所有制。筆者認為,無論何種創(chuàng)新,都必須要能給農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)預(yù)期,否則,改革將很難順利推進。在目前情況下,比較可行的是采取第四種主張,即土地雙軌制,因為這種主張一方面保持了國家對土地的最終所有制,又保證了農(nóng)民個人對土地權(quán)利的真正擁有。但是名稱不能叫“雙軌制”,因為“雙軌制”帶有過渡的色彩?？梢钥紤]叫“二級土地所有制”,國家是一級所有者,擁有土地的最終所有權(quán);農(nóng)民是二級所有者,擁有一級所有者以外的其他各項權(quán)利。當(dāng)然,農(nóng)民擁有穩(wěn)定而自由(當(dāng)然是在法律法規(guī)約束之下)的經(jīng)營權(quán)也是題中應(yīng)有之義。(二)日本在農(nóng)地制度的改革經(jīng)歷了“十五”時期,對于農(nóng)地日本從20世紀70年代“農(nóng)地法”修改,80年代“農(nóng)地利用增進法”提出,以及此后的多次政策法規(guī)的調(diào)整,都是圍繞擴大促進流轉(zhuǎn)和擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模進行的,這說明,農(nóng)地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求和選擇。和日本當(dāng)年的情況非常相似,我國在快速的工業(yè)化和城市化的進程中,農(nóng)民的“兩棲”現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)的兼業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象,以及農(nóng)地拋荒情況也都非常普遍。況且,細碎化、小規(guī)?；霓r(nóng)地經(jīng)營對提高農(nóng)業(yè)收入和提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力也都相當(dāng)不利。因此,通過相關(guān)制度的改革,促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和適度的規(guī)模經(jīng)營也應(yīng)該是“十二五”時期我國農(nóng)地制度改革的一項重要工作。這方面,日本放寬農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的條件,培育農(nóng)協(xié)會等中介組織,在穩(wěn)定所有權(quán)的基礎(chǔ)上靈活創(chuàng)新租賃,以及政府增加補貼等經(jīng)驗非常值得我國借鑒。日本1962年和1970年促進土地流轉(zhuǎn)的改革教訓(xùn)也提醒我們,在大多數(shù)農(nóng)民還主要依賴土地保障的階段,加快土地流轉(zhuǎn),必須穩(wěn)定所有權(quán)而放活經(jīng)營權(quán)。不考慮農(nóng)民的土地利益訴求,不尊重農(nóng)民的愿意,想超越發(fā)展階段,強行推進土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓,只會遭到農(nóng)民的抵制。(三)日本農(nóng)地法規(guī)的啟示自二戰(zhàn)以來,日本頒布的有關(guān)土地管理方面的法律共有130部之多,其中,《農(nóng)地法》、《土地改良法》、《農(nóng)振法》以及《農(nóng)促法》是日本農(nóng)地制度的基本框架,也是其農(nóng)地政策的基本依據(jù)。這些法律也