農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村教育的影響

農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村教育的影響

農(nóng)村稅費改革是中央政府實施的一項重要農(nóng)業(yè)政策。2006年，國務院完全免除了農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅,是九億農(nóng)民的福音。農(nóng)業(yè)稅取消后引起和凸現(xiàn)出來的問題,諸如縣鄉(xiāng)財政困難加劇,地方財政非稅收入比例上升、“免稅興費”傾向有所上升,專項資金被挪用、配套資金無法落實等問題,對農(nóng)村教育產(chǎn)生了深遠的影響。一、農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村教育的問題(一)縣、鄉(xiāng)、市財政困難。在農(nóng)業(yè)按照現(xiàn)行分稅制財政體制,農(nóng)業(yè)稅及其附加屬于地方稅,其中,農(nóng)業(yè)稅是縣級財政收入的主要來源,農(nóng)業(yè)稅附加屬于村級收入。取消農(nóng)業(yè)稅勢必直接減少縣鄉(xiāng)村級的收入,導致縣鄉(xiāng)財政困難加重,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺。分稅制改革后,財權(quán)上收,責任下移,導致地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱,特別是基層政府財權(quán)過小、事權(quán)和支出過大,造成縣鄉(xiāng)財政困難,農(nóng)民負擔沉重。在當前“以縣為主”的教育投資體制下,農(nóng)村教育資源嚴重短缺,不得不靠舉債度日,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已債臺高筑。而近年來推行的農(nóng)村稅費改革由于缺乏其他配套措施,在減輕農(nóng)民負擔的同時,直接減少了縣鄉(xiāng)財政收入,一定程度上加劇了縣鄉(xiāng)財政困難。隨著改革的深化,特別是農(nóng)業(yè)稅取消后,縣鄉(xiāng)財政能力將進一步弱化,在農(nóng)業(yè)稅占財政收入比重較大的縣(市),在總體財力中,上級補助收入所占比重不斷上升,已經(jīng)從“吃飯財政”淪落為名副其實的“要飯財政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況更加嚴重,農(nóng)業(yè)稅取消后,除了計劃生育收費外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有收入來源,可以說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級財政的基礎(chǔ)已經(jīng)喪失殆盡。這對于農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展無疑是雪上加霜。(二)“一費制”改革近年來,中央和地方各級政府雖然增加了義務教育經(jīng)費,但離義務教育事業(yè)的基本需要仍有相當大的差距,目前經(jīng)費投入不足仍是影響農(nóng)村義務教育的突出問題。根據(jù)媒體對重慶、四川、貴州部分農(nóng)村學校的調(diào)查,西部農(nóng)村貧困地區(qū)教育經(jīng)費存在大面積短缺情況。教育經(jīng)費不足主要有兩方面背景,其一就是農(nóng)村稅費改革對教育經(jīng)費沖擊不小;其二是實行“一費制”以后教育收費減少,政府投入跟不上的矛盾比較突出。免征農(nóng)業(yè)稅直接減少了基層政府收入,中央財政僅對西部地區(qū)和國貧縣轉(zhuǎn)移支付一部分,縣鄉(xiāng)財力明顯減弱;而2002年秋季以來各地區(qū)推行的“一費制”造成農(nóng)村教育經(jīng)費缺口增大,中央財政對“一費制”改革無任何轉(zhuǎn)移支付,省級財政只轉(zhuǎn)移支付一部分,縣鄉(xiāng)財政根本無力彌補其缺口。據(jù)筆者調(diào)查,這種情況在我國中東部地區(qū)同樣存在,具有普遍性。為了解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費匱乏問題,2005年年底,國務院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》,其主要內(nèi)容是:(1)全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費,對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免學雜費資金由中央和地方按比例分擔,西部地區(qū)為8∶2,中部地區(qū)為6∶4,東部地區(qū)除直轄市外,按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金,中西部地區(qū)由中央全額承擔,東部地區(qū)由地方自行承擔。補助寄宿生生活費資金由地方承擔。(2)提高農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平,所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔。(3)建立農(nóng)村義務教育校舍維修改造長效機制。對中西部地區(qū)由中央和地方按照5∶5比例共同承擔,東部地區(qū)主要由地方自行承擔,中央給以適當獎勵?？梢灶A計,隨著這項改革政策的實施,農(nóng)村教育經(jīng)費短缺的矛盾將大大緩解,但問題遠沒有達到解決的程度。因為,首先,上述改革從2006年起分步驟實施,至2010年才能全部落實到位。其次,此次改革增加了中央財政對農(nóng)村義務教育的投入,但主要是對中西部地區(qū)的資金支持,而農(nóng)村教育經(jīng)費緊缺的情況在我國東部地區(qū)同樣存在。(三)全面落實懲罰政策,切實落實鄉(xiāng)村償還教育債務的資金保障取之過多,致使農(nóng)業(yè)積累不足的一個外在表現(xiàn)是普遍存在的鄉(xiāng)村債務。鄉(xiāng)村債務中相當大的比例是教育欠債。隨著農(nóng)業(yè)稅取消,也取消了向農(nóng)民的收費、攤派、罰款,從政策上確保農(nóng)民減負,但同時也切斷了鄉(xiāng)村償還教育債務的財源。2006年1月教育部下發(fā)的《關(guān)于做好落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制若干工作的緊急通知》明確規(guī)定,“建立新機制的各項專項資金必須按照國家規(guī)定開支范圍使用,不得用于償還以往債務”。而學校是非盈利單位,本身難以產(chǎn)生可用于償還債務的現(xiàn)金流量。久拖不決的鄉(xiāng)村債務不僅會成為縣鄉(xiāng)財政的沉重負擔,削弱地方政府駕馭本地經(jīng)濟、社會發(fā)展的能力,而且有可能成為農(nóng)村不穩(wěn)定的導火索。二、解決重點和政治建議(一)重點解決人才培養(yǎng)的缺位經(jīng)過28年的改革開放,一方面中國經(jīng)濟高速發(fā)展,政府財力不斷增強;另一方面,由于政府職能在公共政策上的缺位,造成了潛在的社會問題,危害著社會公平。公共政策缺失的一個重要表現(xiàn)就是財政在教育領(lǐng)域的缺位,尤其是農(nóng)村地區(qū)。從長期發(fā)展角度看,最關(guān)鍵的問題是人口素質(zhì)偏低,城鄉(xiāng)差距擴大,農(nóng)村人口被邊緣化。我們認為,應按照市場經(jīng)濟體制的要求,重構(gòu)我國公共財政體系,盡快糾正財政支出結(jié)構(gòu)扭曲,解決越位與缺位問題,堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,促進教育公平,使公共財力真正為民所用,并逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人均享受基本公共物品和社會福利的差距,確保教育(特別是農(nóng)村義務教育)發(fā)展的資金需要。這不僅是解決公平問題、構(gòu)建和諧社會的要求,也是解決投資與消費的結(jié)構(gòu)性矛盾、實現(xiàn)經(jīng)濟良性循環(huán)的需要,而且是提高國民素質(zhì)、提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量的重要保障。(二)盡快建立農(nóng)村義務教育基金,推動中央教育公平的實現(xiàn)完善現(xiàn)行分稅制財政體制,本著財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則,科學界定各級政府事權(quán),立足我國國情,將農(nóng)村義務教育作為中央的事權(quán)。從法律角度看,義務教育屬于全國性公共品,因為義務教育是強制性教育,每一個學齡兒童都有接受義務教育的權(quán)利和義務;義務教育的發(fā)展事關(guān)全民素質(zhì)的提高,理應作為中央政府的職責。農(nóng)村義務教育由中央承擔不僅是必要的、科學合理的,而且在實踐中具有可操作性。因為中央財力雄厚,有能力承擔義務教育投入之責。從教育公平的角度來看,中央財政承擔農(nóng)村義務教育資金供給的責任,有利于解決目前縣級教育統(tǒng)籌的局限性,從根本上消除城鄉(xiāng)教育失衡的痼疾,有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育差距擴大的勢頭,真正實現(xiàn)教育公平。此外,應盡快建立政府信息披露制度,加快推進陽光財政建設(shè)。目前我國財政透明度很低,一個主要表現(xiàn)就是傳統(tǒng)的預算指標過粗,由此產(chǎn)生“外行看不懂,內(nèi)行看不清”的情況。而這種財政不透明的必然結(jié)果就是有效監(jiān)督的缺失、政府效率的低下、腐敗的滋生。只有通過相關(guān)法律、制度、機制建設(shè)的不