06行政管理支出

行政管理支出一、行政管理類型在任何一個社會中，都會有少數(shù)人構(gòu)成的統(tǒng)治者階層，多數(shù)人構(gòu)成的民眾階層，而在這兩者之間，還需要存在一個負責執(zhí)行統(tǒng)治者階層的意圖和傳遞來自民眾階層的信息的行政管理階層。統(tǒng)治者階層如何透過行政管理階層支配民眾階層，是這個體系的一個關(guān)鍵。馬克斯·韋伯指出行政管理有三個基本類型：法制型（官僚）、卡理斯瑪型（信徒）和傳統(tǒng)型（臣子）。法制型支配：基于人們對所頒布的法規(guī)的合法性的信任，并相信那些根據(jù)這些法規(guī)得到某個權(quán)威職位的人有權(quán)發(fā)號施令。人們不是服從于發(fā)出命令的人，而是服從于法律本身。法制型支配的最純粹形式是官僚制。傳統(tǒng)型支配：一項命令的合法性，在于“古已有之”。最重要的傳統(tǒng)型支配是家產(chǎn)制，即統(tǒng)治者將所有的政治和經(jīng)濟權(quán)利都視為自己的個人權(quán)利的政權(quán)制度。官僚制的特征第一，固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)發(fā)布命令。第二，機構(gòu)等級制度和多層權(quán)力機構(gòu)原則。即在政府中，有一個嚴格規(guī)定的上下等級體制，高級機構(gòu)對低級機構(gòu)進行監(jiān)督和管理。第三，機構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進行。第四，機構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。第五，機構(gòu)中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業(yè)?，F(xiàn)代社會與官僚制的發(fā)展1、工業(yè)化現(xiàn)代的大規(guī)模生產(chǎn)，以專業(yè)化的分工協(xié)作為基礎(chǔ)，對于行政管理者來說，他們也必須具有與企業(yè)經(jīng)理人員一樣的專業(yè)技能。因此隨著工業(yè)化的發(fā)展，傳統(tǒng)上對官員道德和榮譽的要求，讓位于專業(yè)技能和業(yè)績表現(xiàn)。韋伯：在效率、速度和可預見性方面，官僚制是不可超越的。2、民主化。官僚是行政管理的專家，他們高效率地執(zhí)行政策，但他們受法律約束，本身并不能決定政策，政策是由民主選舉產(chǎn)生的立法機構(gòu)制定的。官僚體制本身是集權(quán)和等級制的，但由于任何一個官僚都不能長期占據(jù)一個職位，這就為行政管理之外的更廣大社會中的平等創(chuàng)造了條件。韋伯：在理性資本主義中，勞動者與生產(chǎn)工具相分離，與此相同，在理性國家中，官員與行政工具相分離。3、民族主義大多數(shù)國家都不是單一民族構(gòu)成的，為了形成現(xiàn)代國家，這個國家的人民必須形成一種對“大民族統(tǒng)一體”的認同。官僚制的“唯才是舉”特征，為各個民族的成員進入行政管理階層提供了通暢的渠道，進而模糊多數(shù)民族與少數(shù)民族之間的界限。中國歷史上多民族社會的穩(wěn)定與美國南北戰(zhàn)爭之后的多民族融合，都是這方面突出的例子。二、行政管理支出現(xiàn)代國家普遍使用官僚制作為行政管理的主要方式。行政管理支出就是為了保證官僚正常履行其職責所進行的財政支出。行政管理支出是財政用于國家各級權(quán)力機關(guān)、行政管理機關(guān)和外事機構(gòu)行使其職能所需的費用，包括行政支出、公安支出、國家安全支出、司法檢察支出和外交支出。行政支出：黨政機關(guān)經(jīng)費、行政業(yè)務費、干部訓練費等。黨政機關(guān)指的是，各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，以及各級工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體。公安支出：公安機關(guān)經(jīng)費、公安業(yè)務費、警察學校和公安干部培訓學校經(jīng)費等。國家安全支出：安全機關(guān)經(jīng)費、安全業(yè)務經(jīng)費等司法檢察支出：司法檢察機關(guān)經(jīng)費、司法檢察業(yè)務費、司法學校與司法檢察干部訓練經(jīng)費等外交支出：駐外機構(gòu)經(jīng)費、出國費、外賓招待費和國際組織會議費等。與一般公共服務支出的區(qū)別一般公共服務類科目反映政府提供一般公共服務的支出。此類下設32款：人大事務、政協(xié)事務、政府辦公廳（室）及相關(guān)機構(gòu)事務、發(fā)展與改革事務、統(tǒng)計信息事務、財政事務、稅收事務、審計事務、海關(guān)事務、人事事務、紀檢監(jiān)察事務、人口與計劃生育事務、商貿(mào)事務、知識產(chǎn)權(quán)事務、工商行政管理事務、食品和藥品監(jiān)督管理事務、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督與檢驗檢疫事務、國土資源事務、海洋管理事務、測繪事務、地震事務、氣象事務、民族事務、宗教事務、港澳臺僑事務、檔案事務、共產(chǎn)黨事務、民主黨派事務、群眾團體事務、彩票事務、國債事務、其他一般公共服務支出。一般公共服務支出的比重變化年份占比200717.10%200815.65%200912.01%201010.39%201110.06%行政支出管理的特點1、屬于管理性支出。主要用于解決各級管理機構(gòu)從事管理工作所必須的公務性開支以及由此而附帶產(chǎn)生的工作人員的個人經(jīng)費。以公用經(jīng)費為主，個人經(jīng)費為輔?，F(xiàn)代官僚是根據(jù)行政管理技能來確定職位的專業(yè)團體。行政管理支出首先要通過保證薪酬來維持官僚隊伍的存在，但其根本目的是為了使官僚能夠完成其行政管理工作。2、屬于公共性支出。來源于國民收入，通過稅收的形式取得。因此從使用方向上行政支出應面向全體社會成員，盡可能為他們創(chuàng)造良好的社會秩序以及生產(chǎn)、生活環(huán)境?，F(xiàn)代官僚不是政策決定者，而是政策執(zhí)行者。社會中各群體間的利益沖突，可以通過民主程序在立法機構(gòu)中解決，官僚應當保持利益中立。3、支出具有穩(wěn)定性。行政機構(gòu)設置體現(xiàn)了國家在既定時期管理社會經(jīng)濟工作的實際需要與各級政府之間或職能部門之間的職能劃分，需要經(jīng)過一定的法律程序，一經(jīng)確定就不能隨意變更。因此行政支出在保持增長趨勢的同時，應具有相對穩(wěn)定性。官僚的行為以法律規(guī)定為準繩，不能隨意變更。三、總量分析行政管理支出和GDP行政管理支出和財政支出行政管理支出的波動1、行政管理支出和GDP行政管理支出增長率與GDP增長率有密切關(guān)系行政管理支出占GDP的比重在較長時期中保持了穩(wěn)定2、行政管理支出和財政支出大部分時間里行政管理支出的增長都高于財政支出的增長矛盾：行政管理支出是消費性支出，行政管理支出占GDP的比重比較穩(wěn)定，似乎說明國民經(jīng)濟中非生產(chǎn)性的支出沒有迅速膨脹。但行政管理支出的增速始終高于財政支出的增速，一是表明在經(jīng)濟增長的同時財政支出比重偏低，二是表明在偏低的財政支出中，行政管理支出過高，擠占了原本應用于經(jīng)濟建設和社會公共事業(yè)的支出，這對于處于經(jīng)濟起飛階段的我國來說是不適宜的。3、行政管理支出的波動行政管理支出波動的原因行政管理支出波動的波峰與歷次重大機構(gòu)改革的時間相互對應。第一次（1983-84），改革后國務院機構(gòu)由100個減少到61個，工作人員由5萬減少到3.2萬。第二次（1987-88），改革后國務院機構(gòu)由72個減少到66個，工作人員由5.3萬減少到4.5萬。第三次（1993-96），改革后國務院機構(gòu)由68個減少到59個，工作人員由5萬減少到3萬。第四次（1998），改革后國務院機構(gòu)由40個減少到29個，人員編制削減47%。第五次（2003），改革后國務院機構(gòu)由29個減少到28個，若干機構(gòu)重組。行政管理支出波動的原因政府機構(gòu)的數(shù)量與從政人口是決定行政管理支出的主要因素。而這又取決于政府機構(gòu)所承攬的的職責范圍。中國的改革屬于一種主要由政府推動的漸進式改革，無論是體制的轉(zhuǎn)換還是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化都采取了自上而下的改革方式。在這種背景下，為了啟動和推進改革，政府所承擔的職能既多于純粹的計劃經(jīng)濟政府，也多于完全的市場經(jīng)濟政府。政府職責范圍擴大的后果一方面原先所承擔的多種職能難以完全退出，如國企管理、職工醫(yī)療、教育、住房等，盡管比重在不斷降低。另一方面則新添了許多市場經(jīng)濟條件下或為推進市場化改革而必須的任務，如市場培育、監(jiān)督與管理及適應市場經(jīng)濟要求的法制建設。此外，在舊有機構(gòu)還沒有撤銷時，為適應新形勢、完成新任務，有時還要設立一些專門機構(gòu)來協(xié)調(diào)新舊機構(gòu)之間的工作。其結(jié)果是政府機構(gòu)只增不減、政府職員只進不出，行政支出總量節(jié)節(jié)上升。每當膨脹到足以引發(fā)財政困難甚至社會危機的程度時，中央就進行硬性壓縮。但這種行政命令式的改革，缺乏對政府職能認識上的深化和體制上的保障，很快又會恢復到膨脹的老路上去。行政管理支出波動增長的背后中國繼承于計劃經(jīng)濟時代的官僚制與現(xiàn)代官僚制的要求有很大的差距（1）官僚不僅是政策執(zhí)行者，而且還是決策者，他們很少受到立法機關(guān)的約束。（2）官僚控制著相當一部分資本，既能為自己創(chuàng)造收入，也能用來尋租。（3）改革的摸索性質(zhì)，為“人治”超越“法治”提供了一定的合理性。全部行政管理支出

（包括預算外）的增速四、結(jié)構(gòu)分析行政管理支出按其內(nèi)部結(jié)構(gòu)可分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費兩大類。前者包括工資、福利費、離退休人員費用等，后者包括公務費、修繕費、設備購置費和業(yè)務費。從行政管理支出的波動情況可以看出，歷次精簡機構(gòu)后，行政管理支出的增長都沒有減速的跡象，說明人員經(jīng)費不是推動增長的主要因素。公用經(jīng)費中存在的問題理論上說，公用經(jīng)費增長導致行政管理支出增長是一件好事，因為這意味著行政管理支出更多地被用于支付政府行使其職能所需的各項開支。但事實上，公用經(jīng)費支出范圍缺乏明確界定、管理混亂才是導致公用經(jīng)費膨脹的原因。各種各樣的學會、協(xié)會、基金會都包括在公用經(jīng)費的支出范圍中；公費旅游、公款吃喝、超標準住房等項目都列入到了公用經(jīng)費中。行政管理支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)分析我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大。各地區(qū)行政管理費用無論是從絕對規(guī)模還是從相對規(guī)模上看都有很大的差異。2006年，地方行政管理費的均值為135億，最低為18.9億（寧夏），最高為455億（廣東），相差約24倍。地方行政管理費比重平均為16.38%，最低為9.61%（上海），最高為20.63%（湖北），相差11個百分點。2006年各地行政管理費比重分布2006年行政管理費比重的地區(qū)分布狀況各地區(qū)行政管理費用的變化上圖說明兩點，首先，1978年至2004年27年間我國行政管理費比重的地區(qū)間差異沒有發(fā)生大的變化。其次，除了少數(shù)幾個省份以外，各地區(qū)行政管理費比重都上升了。各地行政經(jīng)費比重差異的這種穩(wěn)定性，說明行政經(jīng)費變化與GDP變化相關(guān)性不大。某些不隨GDP變化的因素，如農(nóng)業(yè)人口比重和農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，對這種差異具有更大的解釋力。一方面，由于農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率低于工業(yè)和服務業(yè)，因此農(nóng)業(yè)人口比重大的地區(qū)人均GDP小，稅基有限而且主要集中在稅率較低的農(nóng)業(yè)部門，所以人均財政收入和支出?。涣硪环矫?，農(nóng)業(yè)人口比重大的地區(qū)就業(yè)壓力大，政府部門成為就業(yè)的保險箱和鐵飯碗，盡管政府財力有限，但人員的冗余造成人均行政管理費的減少沒有人均財政支出減少那