比較公共行政學(xué)

28十二月2023比較公共行政學(xué)以結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的比較研究的主要缺點(diǎn)是，結(jié)構(gòu)本質(zhì)上可能會(huì)隨著系統(tǒng)的不同而發(fā)生變化，而且不同系統(tǒng)的相同結(jié)構(gòu)也可能會(huì)存在重大但又經(jīng)常被忽略的功能差異。但是，結(jié)構(gòu)研究方法在比較公共行政研究中仍有其效用性：1）專門結(jié)構(gòu)的官僚制存在于當(dāng)代所有的民族國家中；2）將重點(diǎn)放在政府官僚制結(jié)構(gòu)上，并不必然排斥對它所執(zhí)行的各種功能的研究；3）西方國家政治系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)與功能之間存在著高度關(guān)聯(lián)，但是將結(jié)構(gòu)方法或功能方法，運(yùn)用于發(fā)展中國家時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一些問題。對發(fā)展中國家而言，一方面，功能比較中，比較研究需要識(shí)別一些模糊的或陌生的結(jié)構(gòu)，而所研究的功能正是借助于這些結(jié)構(gòu)才得以實(shí)現(xiàn)；另一方面，結(jié)構(gòu)比較中，所涉及到的制度可能不存在或不能穩(wěn)定的存在；同時(shí)，相似的制度也可能具有不同的功能。如果所研究的那個(gè)制度或那些制度實(shí)際上以相應(yīng)的形式存在于所研究的政治系統(tǒng)中，并且注意到了這些制度在不同系統(tǒng)中功能角色的各種變化，那么就找到了一個(gè)切實(shí)可行的比較研究的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。質(zhì)疑：將官僚的結(jié)構(gòu)和行為作為比較公共行政的研究主題，其范圍是否過于狹窄？回應(yīng)：在現(xiàn)有比較公共行政的研究中，往往還涉及到行政組織管理、財(cái)政與人事管理、各級政府與各級行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及行政法等相關(guān)主題。海迪再次強(qiáng)調(diào)：廣泛的跨國比較，需要某個(gè)組織概念，以避免被來自于各個(gè)不相同的行政系統(tǒng)的大量資料所埋沒。而官僚制正好是這樣一個(gè)組織概念，盡管公共行政與政府官僚制并不是同義語，但它是一個(gè)處于現(xiàn)代行政的核心概念，并且也經(jīng)歷了來自各方批評的洗禮。（彼得斯對官僚制的研究）2.ConceptsofBureaucracy

官僚制概念Thetermbureaucracyhasoftenbeenattackedascontrived,ambiguous,andtroublesome.Theoriginsofthewordarenotentirelyclear.MorsteinMarxpointsoutthatitwasfirstusedintheFrenchtorefertothegovernmentinoperation.Asasubjectforscholarlyinquiry,thetermisprimarilyassociatedwithMaxWeber,whosewritingsonbureaucracyhavestimulatedafloodofcommentaryandfurtherresearch.“官僚制”這個(gè)術(shù)語，常常遭到批評，被抨擊為矯揉造作、模棱兩可和令人煩惱的負(fù)面詞匯。有學(xué)者考證，認(rèn)為它源于法語詞匯，在18世紀(jì)的法國被用于指代“運(yùn)行中的政府”。官僚制作為學(xué)術(shù)探索的主體，與韋伯聯(lián)系在一起，韋伯的官僚制思想引發(fā)了大量的評論和進(jìn)一步的深入研究。韋伯的“官僚制”概念，主要是指在知識(shí)的基礎(chǔ)上，以行政效率為目標(biāo)的一種科學(xué)、理性的現(xiàn)代行政管理體制。它僅存在法理型統(tǒng)治的理性國家中。純粹類型或理想類型的官僚行政機(jī)構(gòu)具有以下特征：特征官員享有個(gè)人自由并僅在特定領(lǐng)域服從權(quán)威；官員被組織進(jìn)明確規(guī)定的等級職位中；每個(gè)職位擁有清晰的權(quán)限范圍；職位的填補(bǔ)通過自由的契約關(guān)系；職位候選人的選擇基于技術(shù)資格；所有權(quán)和管理權(quán)存在分離等。Inpopularlanguage,bureaucracyismostoftenemployedasa“politicalcussword”,andiscastintheroleofvillainbyopponentsof“biggovernment”or“thewelfarestate”.Mostsocialscientistsdefinebureaucracyinawayintendedtoidentifyaphenomenonassociatedwithlargescalecomplexorganizations,withoutanyconnotationofapprovalordisapproval.在流行語言中，官僚制經(jīng)常被當(dāng)做“政治詛咒語”來使用，還常常被反對“大政府”或者“福利國家”的人塑造成惡人形象。在社會(huì)科學(xué)研究中，多數(shù)人是這樣解釋官僚制的，即意在識(shí)別一種與大規(guī)模復(fù)雜組織相聯(lián)系的現(xiàn)象，而沒有任何贊成或者反對的含義。Howtodefinebureaucracy?

如何定義官僚制1）主導(dǎo)性觀點(diǎn)：應(yīng)該根據(jù)組織的基本結(jié)構(gòu)特征來定義官僚制。湯普森給出了最簡潔的定義，認(rèn)為官僚組織是由極其精細(xì)的權(quán)威等級組成，而這種權(quán)威等級是以極其精細(xì)的勞動(dòng)分工為基礎(chǔ)的。從韋伯開始，多數(shù)論述官僚制的學(xué)者，都列舉了官僚制在結(jié)構(gòu)方面的要素，在內(nèi)容和條目的表述上保持著基本一致，沒有太大的變化?；魻枺簭谋姸嗟墓倭胖平Y(jié)構(gòu)特征中，選取了最重要的六個(gè)方面進(jìn)行了總結(jié)，分別為：界定明確的權(quán)威等級；基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；涵蓋任職者權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則體系；處理工作的程序制度；人際關(guān)系的非人格化；基于技術(shù)能力的雇傭和晉升選拔。這六個(gè)方面是學(xué)者們經(jīng)常提到的官僚制的結(jié)構(gòu)性特征。2）第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)行為特征或根據(jù)行為特征加上結(jié)構(gòu)特征來定義官僚制，結(jié)果就得出了一種假定的官僚行為模式。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了，與官僚組織目標(biāo)的完成有著正面聯(lián)系的特征，如規(guī)范的、合意的和功能的特征。弗里德里奇：強(qiáng)調(diào)了官僚制的客觀性、精確性、一致性以及自由裁量權(quán)等特征。認(rèn)為這些特征與行政官員采取措施的功能清晰、緊密的聯(lián)系在一起。艾森斯坦特：官僚組織在與環(huán)境的互動(dòng)中，保持一種具有活力的均衡狀態(tài)，并且在這種均衡狀態(tài)中發(fā)展和成長。另一些學(xué)者認(rèn)為，科層制具有消極的、無效的、病態(tài)的或自相矛盾的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)傾向于阻止官僚組織運(yùn)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如默頓指出，“那些在通常情況下導(dǎo)向效率的要素，在特定的場合下卻產(chǎn)生了無效的情況”。“這些要素導(dǎo)致過分關(guān)注嚴(yán)格堅(jiān)持規(guī)則，而正是這些規(guī)則產(chǎn)生膽怯、保守主義和技術(shù)主義”。強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系的非人格化的結(jié)果是，推卸責(zé)任、官樣文章、僵化刻板、缺乏彈性、過度非人格性等等。具有這些特征的官僚們表現(xiàn)出了“訓(xùn)練有素的無能力”。海迪：典型的官僚行為，是在過分強(qiáng)調(diào)官僚組織理性化的過程中產(chǎn)生的，是在機(jī)能失調(diào)結(jié)果的合理化過程中產(chǎn)生的，這是一種普遍取向。一些學(xué)者稱之為“組織病”(馬克斯)或“官僚病”（克羅齊埃）。Eitherofthesepathstowarddefiningbureaucracyintermsofbehaviorleadstodistinctionsbetweenpatternsofbehaviorthatare“more”or“l(fā)ess”bureaucratic,withthemeaningofsuchdescriptionsbeinguncertainunlessthekindofbehaviorthathasbeenlabeled“bureaucratic”isclearlyunderstood.AthirdmethodfordealingwithbureaucraticbehaviorhasbeensuggestedbyPeterBlau,whodefinesbureaucracyintermsofachievementofpurpose,asorganizationthatmaximizesefficiencyinadministrationoraninstitutionalizedmethodoforganizedsocialconductintheinterestsofadministrativeefficiency.3）第三種觀點(diǎn)：根據(jù)行為來定義官僚制的上述兩條思路，都需要對具體的行為模式進(jìn)行區(qū)分，需要判斷何種行為是或者在多大程度上是官僚行為。這就造成了分類上的不確定性。布勞提出討論官僚行為的第三種辦法，即根據(jù)目的的達(dá)成情況，而將官僚制定義為“使行政效率最大化的組織，或者是一種從行政效率角度考慮而組織社會(huì)行為的制度化方法”在現(xiàn)代社會(huì)中，大規(guī)模的組織運(yùn)作是官僚制存在的必要條件，這要求某些基本組織特征的存在，包括等級安排、專業(yè)化、一定程度的職業(yè)化、一套運(yùn)行規(guī)則以及一種將手段合理適用于目的的基本責(zé)任。布勞提出了“非理性但合目的性的行為。指出那些源于不充分相信理性的行為，也許是機(jī)能失調(diào)的行為，但是這必須根據(jù)結(jié)果來判斷，而不能根據(jù)預(yù)先設(shè)定的一套行為特征來判斷。對行為適當(dāng)性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是，對官僚組織基本目標(biāo)的貢獻(xiàn)如何。在某個(gè)官僚組織中的病態(tài)行為，在另一個(gè)官僚組織中也可能是健康行為。同時(shí)不論是官僚制的結(jié)構(gòu)特征還是行為特征，在某種程度上都是可以改變的。也就是說，官僚組織的目的是第一位的。為了實(shí)現(xiàn)目的，結(jié)構(gòu)和行為均可以發(fā)生變化。布勞最后提出，一個(gè)組織是否是官僚組織，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是看它是否正在實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，并且實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的結(jié)構(gòu)要素和行為要素是否可以隨時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)：如上簡要敘述，學(xué)術(shù)界對于官僚制的基本組織特征上的認(rèn)識(shí)較為一致；但是對與此相聯(lián)系的行為特征仍存在較大不確定性。剛剛提到的三種方案可以選擇其一作為官僚行為的模式。第一種選擇指向規(guī)范的、功能的、合意的行為，在官僚組織的運(yùn)行過程中，人們自然地期望和接受這種行為模式；第二種選擇強(qiáng)調(diào)機(jī)能失調(diào)的行為，這種行為可能是從理性取向的官僚制中，和被設(shè)計(jì)出來維護(hù)理性取向的官僚制結(jié)構(gòu)特征中發(fā)展出來的；第三種選擇與官僚組織環(huán)境的適當(dāng)性有關(guān)，這一選擇使得判斷何種行為在功能意義上屬于官僚行為上更為靈活。海迪選擇觀察官僚制的方式，是根據(jù)基本的結(jié)構(gòu)特征，將官僚制作為一項(xiàng)制度予以定義。官僚制是一種組織形式。將官僚制視為組織結(jié)構(gòu)的特征，并不意味著所有官僚組織結(jié)構(gòu)都是相同的。對組織要素進(jìn)行概念化的研究工作已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。組織結(jié)構(gòu)的各個(gè)維度可以被看成是組織結(jié)構(gòu)要素，所有這些維度共同構(gòu)成一個(gè)特定組織的輪廓，確定組織每個(gè)維度的高低，就可以確定確定這個(gè)特定組織處于組織連續(xù)統(tǒng)一體上的具體位置。在定義官僚制時(shí)應(yīng)選擇一個(gè)結(jié)構(gòu)焦點(diǎn)，不要與任何行為要素混在一起。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是，使我們能夠考察官僚組織中實(shí)際找到的所有行為模式，而這些行為理應(yīng)被平等地看作是官僚行為。當(dāng)一種行為模式以某種方式貼上官僚制標(biāo)簽后，它就不會(huì)被看做是非官僚制的或者缺乏官僚制特征的；也不會(huì)被挑選出來，從而與現(xiàn)行官僚組織中的其他行為模式相分離。這種做法是許多本來能夠消除的混亂的根源。3.ThePrevalenceofPublicBureaucracy

政府官僚制的共有特征Whatarethegenerallyacceptedorganizationalfeaturescommontoallbureaucracies?第一個(gè)問題：普遍公認(rèn)的所有官僚制共同的組織特征是什么？Dobureaucracieswiththeseessentialfeaturesexistinallornearlyallofthepoliticalsystemsoftheworld,sothattheyaffordanactualbasisforcomparisonofpublicadministrationacrossnationalboundaries?第二個(gè)問題：具有這些基本特征的官僚制是否存在與全世界所有或者幾乎所有的政治系統(tǒng)中，它們是否能夠?yàn)榭鐕墓残姓容^提供真實(shí)的基礎(chǔ)。第三個(gè)問題：如果能夠在當(dāng)代政治的運(yùn)行中統(tǒng)一地找到官僚制，那么為了有效完成比較研究的目的，應(yīng)當(dāng)挑選官僚結(jié)構(gòu)和行為的哪些方面作為研究出發(fā)點(diǎn)。等級制與行政任務(wù)的理性化過程緊密的聯(lián)系在一起。韋伯曾經(jīng)用行政任務(wù)理性化，來解釋官僚形態(tài)組織的起源問題。他認(rèn)為，等級制包含劃分等級權(quán)威的原則和層次，它確保了上級和下級之間穩(wěn)定的秩序系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，較高級別的官員監(jiān)督較低級別的官員。這種連接上下級關(guān)系的正式架構(gòu)，意在保證指揮、內(nèi)聚力和連續(xù)性。組織中的專業(yè)化是勞動(dòng)分工的結(jié)果，同時(shí)在努力控制環(huán)境并實(shí)現(xiàn)復(fù)雜目標(biāo)的過程中，它又成為實(shí)現(xiàn)人類合作的一個(gè)必要條件。專業(yè)化分工，是指社會(huì)學(xué)家所謂的組織內(nèi)角色的分化，組織結(jié)構(gòu)必須為這些角色的功能關(guān)系奠定基礎(chǔ)。資格涉及這些功能或者作用，它要求擔(dān)任某個(gè)職務(wù)的人要?jiǎng)偃卧撀殑?wù)，特別是在高度發(fā)達(dá)的官僚組織中，要經(jīng)過充分的準(zhǔn)備和接受適當(dāng)?shù)慕逃侥軇偃嗡温殑?wù)。在高度專業(yè)化的社會(huì)中，能力也許需要、也許不需要考慮職業(yè)化訓(xùn)練。其他結(jié)構(gòu)特征：這些特征要么是邊緣性的、要么是與上述三個(gè)特征存在密切聯(lián)系。如控制成員的行為體系、記錄系統(tǒng)、處理工作任務(wù)的程序制度、以及確保將下級團(tuán)隊(duì)聯(lián)系在一起的組織規(guī)模等。這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與韋伯的理想官僚制類型有什么區(qū)別：首先，韋伯的“理想”類型并不試圖代表現(xiàn)實(shí)，而只是一種抽象，一種突出某些特征的抽象。它是建立在演繹分析與歸納分析相結(jié)合的基礎(chǔ)上，不與研究中的任何實(shí)例相對應(yīng)。其次，即使現(xiàn)實(shí)中的組織具有這些特征，韋伯的闡釋也不試圖把這些現(xiàn)實(shí)組織等同于官僚組織。第三，韋伯還將組織與行為兩個(gè)方面結(jié)合起來，而海迪和弗里德里奇則把官僚制定義限定在幾個(gè)關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)特征上。第二個(gè)問題：這些基本特征的官僚制是否存在與全世界所有或者幾乎所有的政治系統(tǒng)中，它們是否能夠?yàn)榭鐕墓残姓容^提供真實(shí)的基礎(chǔ)。FredRiggs:Thereseemstobelittledoubtthataviablepolityintheworldtodaymusthaveapublicservicethatmeetsthesecriteriaforabureaucracy.里格斯：毫無疑問，當(dāng)今世界上存在的國家，肯定具有符合官僚組織這些標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。因?yàn)檎\(yùn)行的必要條件，就是需要一個(gè)官僚型的大規(guī)模組織，具有明確的內(nèi)部等級安排、完備的專業(yè)化功能和成員的資格標(biāo)準(zhǔn)。盡管各國官僚制的結(jié)構(gòu)性特征并不完全相同，但是，不同政治環(huán)境下的官僚組織其運(yùn)行特性的變化是可以預(yù)測的。同時(shí)官僚組織的調(diào)整和革新也應(yīng)當(dāng)可以預(yù)期，特別是在那些新興發(fā)展中國家和某些社會(huì)主義國家中。第三個(gè)問題：為了有效完成比較研究的目的，應(yīng)當(dāng)挑選官僚結(jié)構(gòu)和行為的哪些方面作為研究出發(fā)點(diǎn)。換句話說，應(yīng)將注意力集中在官僚制的哪些部分和官僚活動(dòng)的哪些方面。anaccordionlikeconceptualizationofthebureaucracy“手風(fēng)琴式的官僚”：“那些占據(jù)管理職位的人，是那些在中樞機(jī)構(gòu)，或者在這個(gè)領(lǐng)域中處于某種指揮地位的人，用公共行政的語言來說，就是那些通常被稱之為中層或高層管理人員的人”。馬克斯用高級文官來指稱這些人員，即指相對持久的高級文官集團(tuán)，他們由各個(gè)機(jī)構(gòu)中處于不同級別的負(fù)有指揮命令職責(zé)的人組成的集團(tuán)，具體包括行政官員、專業(yè)官員、實(shí)業(yè)官員、參謀人員等等。他們占政府機(jī)構(gòu)全部人員的比例很少，約1%-2%。政府官僚制比較研究的焦點(diǎn)官僚組織內(nèi)部運(yùn)行的且主要反映官僚組織構(gòu)成、等級排列、專業(yè)化模式和行為傾向的特征是什么？在參與制定并執(zhí)行那些重要公共政策的過程中，官僚組織在什么范圍內(nèi)具有多種功能？對官僚組織施加外部控制的主要手段是什么？這些外部控制的效果如何？具體回答上述這些問題，需要考慮到影響官僚系統(tǒng)的兩個(gè)一般性的背景因素。一個(gè)是相當(dāng)直接和容易辨認(rèn)的因素，即公共行政的組織背景，包括部門化模式和公共部門的雇傭狀況。另一個(gè)是很難觸摸到和更為復(fù)雜的、但具有重要意義的因素，即官僚組織運(yùn)行的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的環(huán)境，也被稱為行政生態(tài)環(huán)境。4.OrganizationalSetting

組織背景Departmentalization部門化Anecessaryconsequenceofhierarchyandspecializationinlargescaleorganizationisanorderlyarrangementofunitsintosuccessivelylargerandmoreinclusivegroupings.Thebasicunitisthedepartmentorministry,witheachonerepresentingamajororganizationalsubdivisionofadministration.在大規(guī)模的組織中，等級制和部門化的必然結(jié)果，是將單位按照從低到高的順序排列，進(jìn)入更大且涵蓋更多單位的上一級組織中。在政治取向和行政系統(tǒng)各不相同的國家里，存在著極其一致的部門化過程。部門化的基本單位是政府的各個(gè)局或部，每個(gè)部門代表行政的一個(gè)主要組成分支。普查曼：政府有五個(gè)原始領(lǐng)域：外交、司法、財(cái)政、國防與戰(zhàn)爭以及國內(nèi)事務(wù)。隨著政府責(zé)任的增長和服務(wù)的擴(kuò)大，產(chǎn)生了許多新的部門，對應(yīng)的領(lǐng)域包括，教育、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易、社會(huì)保障和健康等。從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)80年代初期，每個(gè)國家平均從9.4個(gè)部門增加到19.2個(gè)部門。根據(jù)布隆代爾統(tǒng)計(jì)，最快的擴(kuò)張期是從20世紀(jì)40年代末到70年代中期這段時(shí)間，當(dāng)時(shí)平均增加了大約12-18個(gè)部門。就政府部門數(shù)量來說，中央政府部門通常在12-30個(gè)左右，具體數(shù)量要取決于被研究國家對專業(yè)化單位或綜合性單位的喜愛程度、政府計(jì)劃領(lǐng)域的大小、國家的人口規(guī)模、意識(shí)形態(tài)、地理位置以及其他因素。瑞士中央政府的部門數(shù)量最低，僅有7個(gè)。還有一些小國家設(shè)置了10個(gè)或者更少數(shù)量的政府部門。美國、日本、葡萄牙、荷蘭等國政府部門通常為12個(gè)左右。南非、加拿大、韓國、印度尼西亞等國為20個(gè)左右。一些國家最初政府部門較少，但呈現(xiàn)逐漸增長趨勢，如伊朗、以色列、墨西哥、菲律賓等國。政府部門設(shè)置較多并且在短期內(nèi)波動(dòng)較大的國家：一部分為議會(huì)內(nèi)閣制國家，如意大利、英國和英聯(lián)邦國家。議會(huì)制度下的內(nèi)閣行動(dòng)容易引發(fā)變革；另一部分為社會(huì)主義國家，如蘇聯(lián)、中國、古巴等。波動(dòng)的原因是政府廣泛解除了對經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的直接責(zé)任。如蘇聯(lián)在20世紀(jì)20年代只有10個(gè)部門，1947年時(shí)上升至59個(gè)，1953年降至25個(gè)。接下來30年間，政府部門數(shù)量再次急劇增長。1976年達(dá)到77個(gè)，70年代末為80個(gè)左右。在解體之前，政府部門數(shù)量又降至57個(gè)。解體之后，獨(dú)聯(lián)體國家的政府部門數(shù)量進(jìn)一步減少，1993年俄羅斯聯(lián)邦政府部門有23個(gè)，烏克蘭有25個(gè)。除了核心部門的結(jié)構(gòu)外，其他形式的機(jī)構(gòu)也很可能對官僚制產(chǎn)生重大影響。許多國家建立了某些不適合在政府部門體制內(nèi)運(yùn)行的行政機(jī)構(gòu)，包括那些為了協(xié)調(diào)和控制而建立起來的重要機(jī)構(gòu)。有時(shí)，這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)從母體部門中分離出來，并逐漸走向成熟。一些具有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，如美國的獨(dú)立管制委員會(huì)，因?qū)λ饺死嫘惺箍刂茩?quán)而被賦予完全自治的地位；最近數(shù)十年來，新增機(jī)構(gòu)最通常的組織形式就是政府公司。這種法人形式對那些正在政府支持下努力邁向工業(yè)化的新生國家產(chǎn)生了一種特殊的吸引力。這些政府公司常常在人事安排和相關(guān)方面擁有自治權(quán)。具有重要意義的影響還有，核心政府部門和其他組織機(jī)構(gòu)，受到政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)控制的方式有所變化。這些變化包括以下這些差異：按照行政區(qū)域配置政府權(quán)力的單一制和聯(lián)邦制之間的區(qū)別；組織行政-立法關(guān)系的總統(tǒng)制與議會(huì)制之間的差異；政黨制度中的一黨制、兩黨制和多黨制之間的差異；以及行政運(yùn)行過程中為利益集團(tuán)提供表達(dá)機(jī)會(huì)的各種程序之間的差異。關(guān)于政府組織結(jié)構(gòu)和政府管理行為的所有這些選擇，都對官僚制產(chǎn)生直接和間接的影響。PublicSectorEmployment公共部門的雇傭Anotherfactorintheorganizationalsettingisvariationintheextentanddistributionofpublicemploymentfromonecountrytoanother.Theextentofpublicemploymentisconsiderablyhigherinthedevelopedcountries(ataroundeightpercentofthepopulation)thaninthedevelopingcountries(aroundfourpercent).組織環(huán)境的另外一個(gè)因素，是公共雇傭的程度和分布情況，這因國家而異且變化不定。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，公共雇傭程度在發(fā)達(dá)國家大約占人口的8%，發(fā)展中國家約為4%.第二，除了數(shù)量上的差別之外，在發(fā)達(dá)國家，更多公共雇員供職于州和地方政府機(jī)構(gòu)，而在發(fā)展中國家，更多的公共雇員供職于中央政府。在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，政府公司的雇傭情形又有所不同。如英國（3.64）和斯里蘭卡（5.14）的雇傭比例較高；美國（0.29）和危地馬拉（0.1）的雇傭比例較低。第三，發(fā)達(dá)國家的公共部門多而分散；發(fā)展中國家的公共部門少而集中。但是這一點(diǎn)證據(jù)尚不充分。CivilServiceSystems文官制度/公務(wù)員制度Eachnationfacesthenecessityoforganizingforthemanagementofitscivilianpublicsectoremployees.Beginningintheearly1990s,amajoreffortwaslaunchedwiththisobjectiveundertheauspicesofaresearchconsortiuminitiatedbyuniversityprofessorsintheUnitedStatesandtheNetherlandsandlaterjoinedbyparticipantsfromseveralothercountries.每個(gè)國家都需要組織和管理其公共部門的文職雇員。從20世紀(jì)90年代初期開始，來自美國與荷蘭的學(xué)者們嘗試發(fā)起了具有重要意義的文官制度比較研究，其焦點(diǎn)是文官制度而非含有軍事機(jī)構(gòu)在內(nèi)的包羅萬象的公共服務(wù)制度。Theintentistoidentifycategoriesthatwillaccountformost,butnotnecessarilyall,contemporarynationalsystems.Fivevariablesareusedintheanalysis:(1)relationofthecivilservicesystemtothepoliticalregime?(2)socioeconomiccontextofthesystem?(3)focusforpersonnelmanagementfunctionsinthesystem?(4)qualificationrequirementsforenteringandperformingasamemberofthesystem?and(5)senseofmissionheldbymembersofthesystem.海迪：為了建立一種分類以說明大多數(shù)但并非必然全部的當(dāng)代國家的文官制度，五個(gè)變量可以運(yùn)用于分析中，分別為：文官制度與政體的關(guān)系；文官制度的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)背景；文官制度中人事管理功能的核心；進(jìn)入文官系統(tǒng)成為文官以及作為文官執(zhí)行職務(wù)所需要的資格或條件；文官系統(tǒng)成員持有的使命感。Fourgroupingsorconfigurationsofcivilservicesystemsarederivedfromtheinteractionsamongthesefivevariables:rulertrustworthy,partycontrolled,policyreceptive,andcollaborative.這五個(gè)變量之間交互作用，形成四組文官制度：統(tǒng)治者信賴型、政黨控制型、政策可接受型和通力合作型。

文官制度的結(jié)構(gòu)類型海迪認(rèn)為，多數(shù)單并非全部國家的現(xiàn)有文官制度，都可以在這些結(jié)構(gòu)類型中找到合適的位置。但是不適用于三類國家：政治變遷迅速且不可預(yù)測的國家，如原蘇聯(lián)各加盟國；政體形式經(jīng)歷各種反復(fù)的國家，如巴西和土耳其；以及政治形式極其混亂的國家如海地。5.TheEcologyofAdministration

行政生態(tài)環(huán)境公共行政的生態(tài)研究方法可以追溯到高斯的著作。高斯利用20世紀(jì)20年代的社會(huì)學(xué)家關(guān)于人類生活與其周圍環(huán)境相互依賴的研究，并借鑒生物學(xué)家和動(dòng)植物學(xué)家對植物和動(dòng)物生命體如何適應(yīng)其環(huán)境的理論來解釋公共行政。羅伯特·達(dá)爾和羅伯特·默頓也對行政生態(tài)學(xué)的建立作出了貢獻(xiàn)。高斯于1936年發(fā)表了《美國社會(huì)與公共行政》，提出了行政管理與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年，他又發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》一文，強(qiáng)調(diào)外部生態(tài)因素對行政管理的重要性。為了理解當(dāng)代美國的公共行政，高斯關(guān)心的主要是識(shí)別關(guān)鍵生態(tài)要素：如人、地點(diǎn)、自然技術(shù)、社會(huì)技術(shù)等等。不過，高斯等人的理論和方法并沒有引起學(xué)術(shù)界的重視。真正使行政生態(tài)學(xué)成為一門顯學(xué)的是里格斯。其代表作有1965年出版的《發(fā)展中國家的行政：棱鏡社會(huì)理論》和1973年出版的《重訪棱鏡社會(huì)》，標(biāo)志著行政生態(tài)學(xué)成為一門系統(tǒng)的學(xué)科。社會(huì)制度不是生物有機(jī)體，這種相似的說法最多是具有啟發(fā)意義。重要的是，如果能將塑造和修正組織的環(huán)境條件、各種影響因素和影響力量都識(shí)別出來，并且在可能的范圍內(nèi)按照相對重要的順序進(jìn)行排列，弄清楚這些組織對環(huán)境的影響，那么，人們就能更好地理解官僚組織和其他政治、行政機(jī)構(gòu)。海迪認(rèn)為，可以把官僚組織的環(huán)境想象成為一組同心圓，官僚組織處于圓心的位置。對于官僚系統(tǒng)來說，最小的同心圓通常具有決定性的影響力，那些較大圓的重要性從里到外依次降低。最大的圓代表整個(gè)社會(huì)或者一般的社會(huì)系統(tǒng)，接下來的圓代表經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)方面，里面的圓是政治系統(tǒng)，包括行政子系統(tǒng)和官僚組織。Thebasiccategoriesemployedherearenotoriginal?theyarealreadywidelyknownandused.Thefirstclassificationis“developed”and“developing”societies.比較分析要求對官僚組織運(yùn)行在其中的那些民族國家進(jìn)行初步分類。第一種分類是發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家的分類。發(fā)達(dá)是相對于不發(fā)達(dá)或局部發(fā)達(dá)而言的，該分類主要是參照社會(huì)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家的分類，是基于官僚組織最外部環(huán)境圈的分類。帕森斯：更為傳統(tǒng)和欠發(fā)達(dá)的社會(huì)主要具有先賦的或既定的、特定的,衍射的傾向性。具體來說是指，該種社會(huì)是基于出身或繼承而非基于個(gè)人成就來賦予個(gè)人身份和地位；社會(huì)決定建立在狹隘的而非一般性的基礎(chǔ)上；社會(huì)結(jié)構(gòu)可能同時(shí)執(zhí)行許多功能；與之相反，現(xiàn)代社會(huì)具有成就傾向、普遍主義和專門化傾向。

根據(jù)發(fā)展程度，海迪將世界各國分為四個(gè)等級：前兩個(gè)等級為較發(fā)達(dá)國家、后兩個(gè)等級為欠發(fā)達(dá)國家。第二種分類，使用政治系統(tǒng)的分類代替較發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家這種分類。這些政治系統(tǒng)的差異，被認(rèn)為包括那些對官僚組織產(chǎn)生最直接和最重要影響的環(huán)境因素。政治文化(politicalculture)：人們對政治和政府，特別是最政府合法性的政治與政府之間關(guān)系，所持有的價(jià)值、態(tài)度、取向、神話和信念等。文化取向與政治制度之間的關(guān)聯(lián)。英格爾哈特關(guān)于民主與文化的研究。國家性（stateness）：是指政府權(quán)力及權(quán)威的范圍和程度。1987年，赫珀（MetinHeper）在Thestateandpublicbureaucracies:acomparativeperspective一書根據(jù)國家性程度，提出了四中基本政體類型，人格主義政體、意識(shí)形態(tài)政體、自由主義政體、行政長官政體。政治權(quán)力的行使和政治問題的處理方式：安德雷恩（Andrain）：家族、官僚-獨(dú)裁、順從和動(dòng)員型政體。之所以將重點(diǎn)放在政體特征上，因?yàn)檎w是一個(gè)解釋性變量，可用于說明各國政府官僚組織行為模式的差異。在理解各國政府官僚組織的過程中，強(qiáng)調(diào)政體類型的重要性，并非就是假定政體類型是解釋官僚行為差異的唯一變量，或者就是假定政體類型在每種情況下都必然是最重要的。其他的相關(guān)因素還包括，歷史上的官僚傳統(tǒng)、殖民地遺產(chǎn)、制度慣性以及其他政府、國際機(jī)構(gòu)或跨國公司從外部施加的壓力等等。最近引起學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的是，如何使政府工作更好的行政改革模式問題。蓋伊·彼得斯在這方面作出了杰出貢獻(xiàn)?！对谡磥淼闹卫砟Ｊ健芬粫?，彼得斯指出，“我將闡釋幾種更為完整的關(guān)于政府及其官僚體制前途的觀點(diǎn)。假如這些觀點(diǎn)中所提到的行政體制能夠得以確立的話，那么每一種觀點(diǎn)都將對治理的方式產(chǎn)生影響”。彼得斯提出了四種政府模式：市場式政府、參與式政府、彈性式政府和解制式政府。第一，對問題的診斷。任何改革的嘗試都意味著人們對變革的期望，每一個(gè)新模式本身就說明了人們對政府部門存在的問題的根源有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)；第二，結(jié)構(gòu)，即應(yīng)該如何組織政府部門。各國政府一般傾向于采取分級分層的方式來組織，其主要的形式是重要的政府部門由內(nèi)閣成員領(lǐng)導(dǎo)；第三，管理，即應(yīng)該怎樣聘用、激勵(lì)和管理政府部門的工作人員，以及應(yīng)該如何有效控制政府的財(cái)政資源；第四，政策和政策過程，即職業(yè)公務(wù)員在政策過程中應(yīng)該起到什么樣的作用，以及政府應(yīng)該如何對私人部門施加更廣泛的影響。第五，對公共利益的關(guān)注。每一種模式都試圖回答：政府應(yīng)該如何來治理，以及政府應(yīng)該做什么。市場式政府基本理念：第一，是相信市場作為分配社會(huì)資源機(jī)制的效率。市場模式的倡導(dǎo)者將其理念建立在新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為其他的分配形式，如通過官僚體制的分配形式或更常見的法律的分配形式，是對自由市場體系運(yùn)作結(jié)果的歪曲。政府干預(yù)的手段越接近于市場模式，那么就越有可能得到更好的結(jié)果。第二，是認(rèn)為政府組成人員對自身利益的關(guān)心，導(dǎo)致了政府官僚體制的惡性膨脹，而且以為公眾服務(wù)為由向其經(jīng)費(fèi)提供者議會(huì)索取了更多的經(jīng)費(fèi)。政府部門失敗的基本原因是官僚的利己行為導(dǎo)致的。第三，市場模式的支持者認(rèn)為組織和激勵(lì)人員的機(jī)制不僅可以運(yùn)用于私人部門，同樣也適用于公共部門。市場式政府結(jié)構(gòu)：傳統(tǒng)公共部門結(jié)構(gòu)存在的主要問題是，它依賴于龐壟斷的部門，而這些部門對外界環(huán)境不能做出及時(shí)有效的反應(yīng)。改革的方法是分散決策和政策執(zhí)行的權(quán)力，利用私人組織或半私人組織來提供公共服務(wù)；將大的部門分解成若干小的機(jī)構(gòu)或通過將職權(quán)下放給較低層的政府機(jī)關(guān)；中央向地方分權(quán)，賦予地方更多的決策權(quán)力。市場式政府管理：第一，在人事管理上，以工作成績來確定工資級別的制度所取代，工作成績越好，所得到的報(bào)酬就越多。第二，在財(cái)政管理方面，將購買者與提供者分開，并建立內(nèi)部市場。這種改革是一種保證公共部門普遍采用市場原則的重要機(jī)制，試圖降低成本和提高效率。第三，市場檢驗(yàn)。政府的全部工作都應(yīng)該采取某種形式的競標(biāo)，以便讓私人部門也有機(jī)會(huì)投標(biāo)，從而決定私人部門能否更好、成本更低地完成這些工作。市場式政府政策制定：一方面，市場模式提倡將官僚體制的職能分散給多個(gè)“企業(yè)型”機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)被授權(quán)獨(dú)立自主地制定政策，這種分散職能的行為可能是根據(jù)來自于市場的信號而進(jìn)行的，或者純粹是建立在對組織領(lǐng)導(dǎo)人員的判斷的基礎(chǔ)上的；另一方面，要求擁有半自主權(quán)的組織遵守上級部門制定的政策和意識(shí)形態(tài)方面的命令。市場式政府公共利益：應(yīng)該根據(jù)政府提供公共服務(wù)成本是否低廉來評價(jià)政府；政府應(yīng)該對市場信號作出反應(yīng)，市場模式下的責(zé)任制由結(jié)果測評取代傳統(tǒng)模式下的過程測評；公民應(yīng)該被看成是消費(fèi)者或納稅人，他們可以在市場中自由地選擇所需要的公共服務(wù)。市場模式將傳統(tǒng)的公共官僚體制看成是公務(wù)員擴(kuò)大個(gè)人權(quán)力的工具，而不是為公眾提供無私服務(wù)的工具。公共機(jī)關(guān)與私人組織承擔(dān)了同樣的管理及提供服務(wù)的工作任務(wù)，因此應(yīng)該采取同樣的方法來管理這些工作任務(wù)。市場模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，接受傳統(tǒng)公共行政模式無異于保護(hù)官僚免受控制并逃避責(zé)任制。參與式政府基本理念：等級制是最直接的罪惡，傳統(tǒng)官僚體制這種層級節(jié)制的，自上而下的管理形態(tài)限制了員工對其所從事工作的參與。他們認(rèn)為，介入和參與是激勵(lì)員工最有效的辦法，是將可能性變?yōu)榭刹僮餍缘膶?shí)踐。如果員工能更多的融入到組織當(dāng)中，并被授予更多的參與決策的權(quán)力，那么其生產(chǎn)效率將為組織帶來巨大的效益。換句話說，公共部門所提供的服務(wù)質(zhì)量，在某種程度上取決于工作過程中的合作程度，而不是取決于政府員工個(gè)人提供的服務(wù)?；鶎庸賳T：給予相應(yīng)授權(quán)公民：強(qiáng)調(diào)參與民主，讓公民通過直接投票的方式來決定政策議題。對話式民主（Dryzek）；協(xié)同式民主（Hirst）、強(qiáng)勢民主（Barber）參與式政府結(jié)構(gòu)：認(rèn)為公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該更為扁平，同時(shí)應(yīng)該縮減高低之間的層級?？刂菩詫蛹壷荒茏璧K組織產(chǎn)生良好的績效。建立新的結(jié)構(gòu)，以補(bǔ)充或避免傳統(tǒng)政府、尤其是地方政府結(jié)構(gòu)上的不足。管理：參與式治理方法對公共部門管理的意義顯然比結(jié)構(gòu)的意義更重要。政府組織能否運(yùn)轉(zhuǎn)良好的基本前提是，其低級員工和服務(wù)對象能否直接參與管理決策。就這種情況而言，高層管理者為了提高員工的生產(chǎn)力和員工的忠誠，而給予他們一定的參與機(jī)會(huì)，這樣參與實(shí)際上就被當(dāng)成了一種控制手段。不過其積極意義強(qiáng)化了公民的作用。參與式政府政策制定：傾向于自下而上，協(xié)商和對話。問題是，雖然協(xié)商和對話可以在組織中產(chǎn)生較好的氛圍，但最后可能會(huì)在制定政策的組織間產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而造成決策的偏差，與決策初衷背道而馳。公共利益：參與式政府的支持者認(rèn)為，公共利益可以通過鼓勵(lì)員工、顧客和公民對政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來體現(xiàn)。這種參與可以通過四種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。第一，如果公民和員工認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)作不當(dāng)，有權(quán)進(jìn)行申訴；第二，通過增強(qiáng)員工獨(dú)立決策和影響組織政策方向的能力來實(shí)現(xiàn)；第三，公共決策應(yīng)該讓有政策影響力的公眾通過對話過程來作出；第四中參與機(jī)制有賴于公民本身能夠投入政策選擇及提供服務(wù)的過程中。彈性化政府彈性化政府在當(dāng)代政府改革中，該方案最受關(guān)注。缺點(diǎn)是，這個(gè)模式的概念最含糊不清。就基本層面而言，彈性化政府是指政府應(yīng)有應(yīng)變能力，能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。很多東歐、中歐以及發(fā)展中國家的政府在這方面的嘗試均告失敗。主要特征：針對公共部門永久性問題，即政府在人員任用上的鐵飯碗和公共組織永久性。主張彈性治理的人認(rèn)為，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)，是有效治理的障礙，既是浪費(fèi)之源，