《上海市建設工程監(jiān)理管理辦法》解讀

《上海市建設工程監(jiān)理管理辦法》解讀《上海市建設工程監(jiān)理管理方法》解讀

一、制定方法的必要性

工程監(jiān)理是建設工程管理中的重要組成部分，工程監(jiān)理對于掌握工程建設的質(zhì)量、進度、平安、投資等方面發(fā)揮樂觀作用。工程監(jiān)理水平的凹凸與工程質(zhì)量緊密相關，加強建設工程監(jiān)理管理是提高建設工程質(zhì)量平安的重要保證。1997年，上海頒布《上海市建筑市場管理條例》，確定了應當監(jiān)理的工程范圍，并對監(jiān)理企業(yè)職責作了原則性的規(guī)定。1999年，市政府出臺了《上海市建設工程監(jiān)理管理暫行方法》（70號令）（以下簡稱《暫行方法》），從監(jiān)理市場準入、監(jiān)理行為規(guī)范等方面對監(jiān)理工作做了比較全面的規(guī)定。《暫行方法》實施至今已有11年，對本市建設工程質(zhì)量平安的提高起到了重要作用，保證了世博會場館等重大工程建設的順當完成。同時，建設工程監(jiān)理行業(yè)規(guī)模和集中度不斷增加，管理水平不斷提高。近年來，全市監(jiān)理行業(yè)年均簽訂監(jiān)理合同額為40億元，監(jiān)理企業(yè)已進展為252家，監(jiān)理從業(yè)人員保持在32000人左右，其中有4600多人取得了國家注冊監(jiān)理工程師資格，形成了總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理員（包括平安監(jiān)理員）三個層次的人才隊伍。

盡管本市監(jiān)理工作取得了肯定進展，但還存在一些問題和不足，建設工程監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀與工程建設的管理要求、質(zhì)量掌握目

標和社會評價相比存在著不小的差距，特殊是蓮花河畔倒樓大事應當引起我們深刻的思索，本市建設工程質(zhì)量應當進一步提高，各項管理工作也要進一步完善和加強。目前，本市建設工程監(jiān)理主要存在如下問題。

（一）監(jiān)理定位不清楚

建設工程監(jiān)理制的建立是為了適應工程建設的行業(yè)分工和專業(yè)化進展的需要，監(jiān)理單位作為職業(yè)化的社會中介詢問服務機構受建設單位的托付，代表建設單位對施工單位履行工程施工承發(fā)包合同進行專業(yè)化監(jiān)督管理。隨著我國建設市場的進展，監(jiān)理在建設工程質(zhì)量監(jiān)理方面發(fā)揮了重要的作用，在施工平安生產(chǎn)監(jiān)理方面也起到了樂觀作用，監(jiān)理企業(yè)逐步成為政府管理部門工程質(zhì)量平安監(jiān)督的延長，擔當了工程質(zhì)量平安監(jiān)督的職責。這種現(xiàn)象從建設工程監(jiān)理的法律關系角度看，具有肯定的模糊性，即監(jiān)理是代表建設單位實施專業(yè)化的托付性、詢問性服務的機構，還是作為獨立的第三方對工程質(zhì)量平安實施監(jiān)督的機構。

（二）監(jiān)理責任不明確

依據(jù)建設工程監(jiān)理相關的法律、法規(guī)規(guī)定，在建設工程監(jiān)理各方的法律關系中，建設單位是托付方，監(jiān)理單位是受托方，監(jiān)理單位受建設單位托付對工程實施監(jiān)理。在現(xiàn)行的這種操作模式中，監(jiān)理的職責規(guī)定有些模糊，特殊是監(jiān)理在建設工程建設過程中應擔負

的相關責任需要進一步明確。社會上有一種傾向認為聘請了監(jiān)理以后，工程項目就不應當再有質(zhì)量和平安問題，導致出了質(zhì)量平安事故，首先擔當責任的不是施工方、不是建設單位，而是監(jiān)理方。在工程建設過程中，監(jiān)理究竟應當擔當怎樣的責任，應進一步理順相關法律關系，正確界定監(jiān)理職責。

（三）監(jiān)理收費不規(guī)范

目前，本市監(jiān)理市場存在肯定程度的無序競爭和過度壓價現(xiàn)象。雖然監(jiān)理費收取有明確的規(guī)定，但是在實際操作中，個別地方監(jiān)理費一再被打折，致使監(jiān)理人員工資一般偏低，企業(yè)留不住高素養(yǎng)綜合型的監(jiān)理人才。2024年以來，本市建設監(jiān)理行業(yè)的營業(yè)收入始終徘徊在10萬元·人/年的左右，產(chǎn)值遠低于勘察、設計及其他建設工程詢問行業(yè)，較低的經(jīng)濟效益導致難以吸引專業(yè)人才加入建設監(jiān)理行業(yè)。

（四）監(jiān)理人員數(shù)量和素養(yǎng)亟待提升

本市監(jiān)理人員建設，主要存在兩方面問題：一方面監(jiān)理工程師人員數(shù)量上與工程建設規(guī)模不相適應，特殊是注冊監(jiān)理工程師數(shù)量相對更為緊缺，注冊監(jiān)理工程師一人管理多個項目，擔當多個項目總監(jiān)的現(xiàn)象較為普遍，很難充分行使工程總監(jiān)職責，難以發(fā)揮應有的作用。另一方面由于工資待遇低，相對于建設工程其他相關行

業(yè)，監(jiān)理從業(yè)人員的素養(yǎng)低，專業(yè)學問差，客觀上制約著監(jiān)理行業(yè)的進一步進展。

二、起草過程

2024年1月，市建設交通委成立了建設工程監(jiān)理管理方法起草小組，成員包括市建管辦、市市場管理總站、市安質(zhì)監(jiān)總站、市建設工程監(jiān)理行業(yè)協(xié)會以及有關專家。小組成立以后，一是廣泛收集資料，對國內(nèi)現(xiàn)有的法律法規(guī)以及外省市已經(jīng)制定的規(guī)范性文件進行了收集、分析和討論；二是對本市監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀進行了調(diào)研，廣泛聽取建設工程監(jiān)理企業(yè)的意見；三是了解城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部等國家有關部委關于工程監(jiān)理方面的下一步工作設想，供起草時參考。

在送審稿形成初稿后，起草小組先后征求了市發(fā)改委、市財政局、市質(zhì)量技術監(jiān)督局、市水務局、市交通港口局等相關部門的意見。在反饋意見的基礎上，起草小組多次進行了修改完善。在上述工作的基礎上形成了《方法》（送審稿）。

三、幾個需要說明的問題

（一）關于管理部門

明確了市建設交通委作為主管單位，同時托付上海市建筑業(yè)管理辦公室（以下簡稱“市建管辦”）負責本市建設工程監(jiān)理活動的詳細監(jiān)管工作。這樣規(guī)定，一是考慮到《上海市建筑業(yè)市場管理條例》、《上海市建設工程材料管理條例》兩部地方法規(guī)都對市建管辦的職責予以授權。依據(jù)授權，多年來市建管辦擔當了本市建設工程質(zhì)量管理、施工平安管理、建筑材料使用管理、行政懲罰等詳細工作。方法托付市建管辦，有地方法規(guī)依據(jù)和實踐操作基礎。同時，建設工程監(jiān)理工作涉及民防、港口、水務等多個行業(yè)，需要本市人防、港口、水務等有相關管理部門協(xié)同實施，方法對此做了相應規(guī)定。

（二）關于監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)

關于監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)，建設部、水利部、交通部等國家有關部委在相關行業(yè)，都設定了監(jiān)理資質(zhì)。由于監(jiān)理資質(zhì)設定的法律法規(guī)依據(jù)不同，申報條件和等級分類等方面差異較大，不宜做統(tǒng)一規(guī)定。方法關于監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的規(guī)定，遵從現(xiàn)行規(guī)定，建設、交通、水利、信息、鐵道、人防等行業(yè)的資質(zhì)審批，根據(jù)國家規(guī)定執(zhí)行。

（三）關于監(jiān)理從業(yè)人員

方法把監(jiān)理從業(yè)人員分為國家注冊人員和其他監(jiān)理從業(yè)人員兩類。對于國家注冊人員的管理，遵從國家有關規(guī)定；對于其他監(jiān)理從業(yè)人員的管理，方法做了創(chuàng)設性規(guī)定：本市其他監(jiān)理從業(yè)人員，

應當經(jīng)過監(jiān)理業(yè)務培訓，合格后方能從事監(jiān)理工作。這樣規(guī)定，主要是基于如下考慮：一是本市建設工程開工量較大，獲得國家注冊資格的人員相對較少。如，2024年本市在建工地5900余個，建安總量約4062億元，建筑面積約1.24億平方米，而全市注冊人員只有4600余名中，其中有相當一部分注冊人員主要從事事務管理、學術討論，或者從事勘察設計等其他相關工作，不在監(jiān)理一線工作，導致監(jiān)理注冊人員嚴峻不足。為了滿意正常的監(jiān)理需要，需要予以適當補充。二是監(jiān)理崗位技術性較強，從事該項工作需要具有必要的業(yè)務學問和專業(yè)技能，經(jīng)過專業(yè)培訓合格后方可上崗位，具有肯定的必要性。

（四）關于監(jiān)理招投標

方法對監(jiān)理招投標做了創(chuàng)新性規(guī)定。《中華人民共和國招投標法》對建設工程的勘察、設計、監(jiān)理、施工招投標等四項內(nèi)容有相應規(guī)定，其中，勘察、設計有《工程建設項目勘察設計招投標方法》（8部委局2號令）、施工有《工程建設項目施工招投標方法》（7部委局30號令）等部門規(guī)章對招投標法的規(guī)定進行了細化，但監(jiān)理缺少相關招投標法規(guī)的實施依據(jù)，現(xiàn)有監(jiān)理招標體系只是參照施工招投標進行操作。為了規(guī)范本市建設工程監(jiān)理招投標活動，方法結合其他部委關于招投標的要求，對監(jiān)理招投標做了規(guī)定：明確了監(jiān)理招標的條件、投標文件的主要內(nèi)容，即以監(jiān)理大綱、監(jiān)理人員資格、設施設備、企業(yè)業(yè)績、社會信譽、誠信以及服

務承諾為招評標內(nèi)容；提倡使用監(jiān)理招標示范文本等。在評標時，為了防止惡意壓價競爭現(xiàn)象的發(fā)生，方法規(guī)定監(jiān)理費用不作評標內(nèi)容，特殊考慮到總監(jiān)在監(jiān)理實施中的重要作用，規(guī)定在重點工程中要求總監(jiān)答辯，從而使業(yè)主能更好地了解總監(jiān)的實際狀況。

(五）關于總監(jiān)承接項目數(shù)

關于總監(jiān)承接項目數(shù)，《建設工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319-2000）規(guī)定：一名總監(jiān)理工程師只宜擔當一項托付監(jiān)理合同的項目總監(jiān)理工程師工作，當需要同時擔當多項托付監(jiān)理合同的項目總監(jiān)理工程師工作時，須經(jīng)建設單位同意，且最多不得超過三項。鑒于本市建設工程質(zhì)量平安現(xiàn)狀，為了加強監(jiān)理職責，充分監(jiān)理作用，市建設交通委出臺了《關于加強本市建設工程監(jiān)理管理的若干規(guī)定》（滬建交〔2024〕623號），規(guī)定一名注冊監(jiān)理工程師只能擔當一項單風光積超過2萬平方米或工程建安造價超過2億元或市級重大工程的項目總監(jiān)理工程師，其他建設工程經(jīng)建設單位同意，項目總監(jiān)理工程師可兼任不超過兩個項目，但兼任項目中必需設置項目總監(jiān)理工程師代表。該規(guī)定與監(jiān)理規(guī)范的相關規(guī)定不全都，但嚴于監(jiān)理規(guī)范的規(guī)定，考慮到若干規(guī)定出臺不久，為確保政策的連續(xù)性，擬采納若干規(guī)定中對總監(jiān)承接項目的限制。

（六）關于監(jiān)理機構

依據(jù)監(jiān)理規(guī)范的規(guī)定，監(jiān)理單位接受監(jiān)理托付后應派駐現(xiàn)場人員組成相關機構，負責在施工現(xiàn)場履行托付監(jiān)理合同。項目監(jiān)理機構的組織形式和規(guī)模，應依據(jù)監(jiān)理合同規(guī)定的服務內(nèi)容、服務期限、工程類別、規(guī)模、技術簡單程度、工程環(huán)境等因素確定。監(jiān)理機構的監(jiān)理人員應專業(yè)配套、數(shù)量滿意工程項目監(jiān)理工作的需要。方法借鑒了上述規(guī)定，明確了監(jiān)理機構、監(jiān)理崗位、監(jiān)理企業(yè)、總監(jiān)在監(jiān)理實施中的職責與權利，規(guī)范了建設單位、施工單位的行為。方法把監(jiān)理崗位設定為總監(jiān)、總監(jiān)代表、專業(yè)監(jiān)理、監(jiān)理員等，其中總監(jiān)必需是注冊監(jiān)理工程師，總監(jiān)代表和專業(yè)監(jiān)理可以是專業(yè)監(jiān)理工程師。另外，方法明確區(qū)分了監(jiān)理企業(yè)、總監(jiān)在監(jiān)理實施中的職責與權利，有利于充分發(fā)揮總監(jiān)在施工現(xiàn)場應有的作用。

（七）關于總監(jiān)理工程師負責制

總監(jiān)負責制是方法規(guī)定的加強現(xiàn)場監(jiān)理掌握管理的主要制度。方法其次十五條做了規(guī)定，主要有三方面內(nèi)容：一是明確總監(jiān)理工程師的職責，即詳細行使監(jiān)理合同托付的權限，并對監(jiān)理工作全面負責；二授予總監(jiān)理工程師托付權，總監(jiān)理工程師離開建設工程施工現(xiàn)場時，應當指定一個現(xiàn)場代表代行職權；三是授予總監(jiān)理工程師的指令發(fā)布權，并規(guī)定建設單位應當通過總監(jiān)理工程師或者其指定的現(xiàn)場代表書面發(fā)布，承接建設工程項目的單位應當在合理的期限內(nèi)賜予答復；四是明確了總監(jiān)理工程師的主要工作內(nèi)容：監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理實施細則、項目開工（復工）報審表、項目暫停令、工程

竣工報驗單、竣工結算審核文件、監(jiān)理質(zhì)量評估報告等文件必需經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字并加蓋執(zhí)業(yè)印章。

（八）關于現(xiàn)場掌握制度

監(jiān)理制度的主要作用之一就是保證建設工程的質(zhì)量平安，而施工現(xiàn)場是監(jiān)理機構發(fā)揮作用的主要工作場所。為了充分發(fā)揮施工現(xiàn)場的監(jiān)理作用，方法其次十七條特地做了規(guī)定，除了重申項目監(jiān)理機構應當加強施工現(xiàn)場巡查外，明確給予項目監(jiān)理機構在施工現(xiàn)場的五項權利，即：按規(guī)定簽署監(jiān)理指令權、對施工組織設計中的平安技術措施及危急性較大的分部分項專項施工方案的審查權、對危急性較大的分部分項工程的現(xiàn)場監(jiān)理權、對進場的工程材料（構配件和設備）的核驗權、見證取樣權、監(jiān)理平行檢驗權、對隱藏工程和分部分項驗收權。方法明確給予項目監(jiān)理機構上述權利，有利于施工現(xiàn)場各方的協(xié)作，有利于現(xiàn)場監(jiān)理工作的開展。當然，上述權利也是義務，項目監(jiān)理機構和相關監(jiān)理人員應當予以履行。

（九）關于定期報告制度

為了加強監(jiān)管機構與施工現(xiàn)場的聯(lián)系，便于監(jiān)管機構準時、全面把握施工現(xiàn)場的狀況，準時應對施工過程中可能消失的質(zhì)量平安問題，方法第三十三條設定了監(jiān)理定期報告制度。主要內(nèi)容：一是明確了報告的實施主體為項目監(jiān)理機構，由工程項目的總監(jiān)理工程師向管理部門提交；二是明確了報告期間，即從建設項目報監(jiān)開

始，始終到竣工驗收結束為止；三是規(guī)定了報告內(nèi)容，主要包括項目監(jiān)理的組織機構、項目建設的費用支付、施工進度、工程質(zhì)量、平安生產(chǎn)、各參建單位市場行為和法律法規(guī)執(zhí)行等狀況；四是規(guī)定了報告時間和方式，在每月10日通過建筑建材業(yè)管理信息系統(tǒng)上報管理部門。

（十）關于監(jiān)理費用

關于監(jiān)理費用，方法主要涉及兩方面內(nèi)容，一是針對監(jiān)理費用的支付、收取不規(guī)范的現(xiàn)象，方法明確規(guī)定監(jiān)理費用應依規(guī)收取，即在《建設工程監(jiān)理與相關服務收費管理規(guī)定》（發(fā)改價格670號文規(guī)定的基礎上，按《關于進一步規(guī)范本市建筑市場，加強建設工程質(zhì)量平安管理的若干意見》（滬府發(fā)［２０１１］１號）的精神上浮20%收取；二是明確了監(jiān)理平行檢驗費用的出處。關于監(jiān)理平行檢驗費用的出處，國家沒有統(tǒng)一規(guī)定：水利部在水利監(jiān)理規(guī)范中明確該費用由托付方支付；交通部沒有明確說明；建設部與國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的（發(fā)改價格670號文也沒有明確規(guī)定。我們認為，為了確保監(jiān)理平行檢驗的質(zhì)量，該費用應予以充分保證，方法規(guī)定該費用由建設單位在概算中單列，并另行支出。同時針對上述費用，方法也規(guī)定了費用在中標后，合同備案前繳入銀行專用賬戶，專款專用。

（十一）關于監(jiān)督管理

對于監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理行為的監(jiān)督管理，方法設計了動態(tài)資質(zhì)、費用