行政許可法釋義

行政許可法釋義第一章總則總則是對本法的立法宗旨、適用范圍以及行政許可含義和原則的規(guī)定，是本法基本價值取向、總體思路的集中體現(xiàn)。其基本內(nèi)容統(tǒng)領(lǐng)其他章節(jié)，其精神貫穿本法始終。第一條為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，保護會民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秋序，保澤和監(jiān)贊行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。【釋義】本條是關(guān)于行政許可立法宗旨和立法依據(jù)的規(guī)定。保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，是公共行政或者行政權(quán)力的使命。我們的政府是人民的政府，其權(quán)力來源于人民的授予。因此，行政機關(guān)履行職責(zé)、行使行政權(quán)力必須充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。同時，維護公共利益和社會秩序也是人民授權(quán)政府履行公共管理職責(zé)的根本原因。行政機關(guān)只有切實維護公共利益和社會秩序，才能真正并且從根本上保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，才能不辜負(fù)人民的期望、不失自己的職守。需要明確，'公共利益'在本質(zhì)上是非人格化的利益，其主體和所惠及的是非特定的多數(shù)人。部門的利益、特定單位的利益往往都是以公共利益的面目出現(xiàn)，應(yīng)予警錫，尤其要注意從制度上防止以公共利益為名、謀一己私利之實。'杜會秩序'亦稱'公共秩序'，是指維護社會公共生活所必需的秩序，包括生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)秩序、交通秩序、公共場所秩序、群眾生活秩序等。因此，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，是一體兩面。行政機關(guān)只有有效實施行政管理，做到既不失責(zé)、又不越權(quán)，嚴(yán)格依法行政，才能從根本上把二者統(tǒng)一起來。行政許可作為一項重要的行政權(quán)力，是行政機關(guān)依法管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對行政許可設(shè)定和實施的規(guī)范，必須通過保障和監(jiān)督行政機關(guān)實施有效行政管理，實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益與維護公共利益和社會秩序的統(tǒng)一。從實際看，行政許可對行政機關(guān)實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，起了積極作用。同時，行政許可也還存在不少問題，主要表現(xiàn)為：一是，需要行政許可的事項范圍不清。不少行政許可的事項是政府不該管、管不了實際上也管不好的事，或者屬于通過轉(zhuǎn)變政府職能、強化事后監(jiān)督能夠解決的事，妨礙了市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，影響了公民、法人和其他組織的自主性、積極性。二是，行政許可設(shè)定權(quán)不明確，許多行政機關(guān)甚至行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)都在設(shè)定行政許可，有的行政許可甚至沒有任何依據(jù)。一些地方和部門利用行政許可搞地方封鎖、行業(yè)壟斷，妨礙了市場開放和公平競爭。三是，行政許可沒有明確的條件、標(biāo)準(zhǔn)、時限等程序性的規(guī)范，環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長，企業(yè)、個人辦事，多的要跑幾十個部門，蓋200多個公章。四是，'重許可、輕監(jiān)管'或者'只許可、不監(jiān)管'的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，市場進(jìn)人很難，而一旦進(jìn)人卻又無人監(jiān)管。五是，有些行政機關(guān)受利益驅(qū)動，利用行政許可亂收費。不少企業(yè)、個人為了取得行政許可，還要給好處、托關(guān)系，助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延，從某種意義上說，行政許可已經(jīng)成了一個腐敗源。六是，行政機關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制?，F(xiàn)行行政許可制度在一定意義上已成為深化行政管理體制改革、'促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的體制性障礙。因此，制定行政許可法，規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施對保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，具有重要意義。在總結(jié)實踐經(jīng)驗、廣泛聽取意見并借鑒國外一些通行做法的基礎(chǔ)上，制定行政許可法的基本思路和指導(dǎo)原則是：第一，合法與合理的原則。行政許可是一項重要的行政權(quán)力。設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的權(quán)限、條件和程序。設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求。從權(quán)限講，原則上只有全國人大及其常委會、國務(wù)院和省級地方人大及其常委會可以設(shè)定行政許可，省級人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定臨時性行政許可，其他國家機關(guān)一律不得設(shè)定行政許可。從形式講，設(shè)定行政許可的法律文件必須是公開的、規(guī)范的?？偟膩碚f，只有法律、法規(guī)和國務(wù)院的決定可以設(shè)定行政許可，省級人民政府的規(guī)章依據(jù)法定條件可以設(shè)定臨時性行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。即使是有權(quán)設(shè)定行政許可，也要堅持合理的原則，遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)政企分開、政事分開，充分發(fā)揮市場機制在資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性，有利于維護公共利益和社會秩序，有利于促進(jìn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主解決的問題，應(yīng)當(dāng)由公民、法人或者其他組織自主解決；通過市場競爭機制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規(guī)范、公正的行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)去解決；即使是市場機制、行業(yè)組織、中介機構(gòu)解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事后監(jiān)督來解決。第二，效能與便民的原則。設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)有利于政府實施有效管理，合理劃分和調(diào)整部門之間的職能，簡化程序、減少環(huán)節(jié)、提高效率、強化服務(wù)、方便基層、方便群眾?？偨Y(jié)實踐中的成功經(jīng)驗，借鑒國外一些通行做法，行政許可法規(guī)定：省級人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)；一個行政機關(guān)實施行政許可的，實行'一個窗口'對外；依法需要幾個部門辦理幾道行政許可的，可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告其他有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理；申請行政許可可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，不要求申請人事事都到行政機關(guān)辦公場所提出申請；申請人提供的材料齊全、符合法定形式的，行政機關(guān)必須受理；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請，并應(yīng)當(dāng)與其他行政機關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率；申請人提供的申請材料齊全，不需要對行政許可申請作實質(zhì)性審查、核實的，行政機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出決定；除當(dāng)場作出決定和法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，行政機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)自受理之日起20日內(nèi)作出決定；對涉及申請人與第三人重大利益的行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人聽證的權(quán)利。第三，監(jiān)督與責(zé)任的原則。按照'誰許可、誰監(jiān)督'的原則，在斌予行政機關(guān)行政許可權(quán)時，要按照公開、公平、公正的原則，明確行政許可的條件、程序，并建立便于公民、法人或者其他組織監(jiān)督的制度。行使行政許可權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強對被許可人的監(jiān)督。據(jù)此，行政許可法規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被許可人是否依法從事活動進(jìn)行監(jiān)督檢查；行政機關(guān)監(jiān)督檢查，在一般情況下主要是通過對反映被許可人活動情況的有關(guān)材料的核查，履行監(jiān)督責(zé)任；行政機關(guān)可以對被許可人的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢測、檢驗，可以對其生產(chǎn)、經(jīng)營場所依法進(jìn)行實地檢查；個人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項的活動，有權(quán)向行政機關(guān)舉報，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時核實、處理；監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的，行政機關(guān)根據(jù)情節(jié)，可以撤銷、注銷行政許可；公民、法人或者其他組織未經(jīng)許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以取締，并依法給予處罰。按照'誰許可、誰負(fù)責(zé)'的原則，在賦予行政機關(guān)行政許可權(quán)的同時，也要規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任；行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依法對被許可人實施有效監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。據(jù)此，行政許可法規(guī)定：行政機關(guān)對符合法定條件的不予許可，對不符合法定條件的給予許可，給予許可后對被許可人不監(jiān)督或者監(jiān)督不力的，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。第二條本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。【釋義】本條是關(guān)于行政許可含義的規(guī)定。對行政許可的定義，一些國家有不同的界定，理論上的認(rèn)識也不一致。美國1946年制定、1976年修訂的聯(lián)邦行政程序法第551條規(guī)定，'核發(fā)許可證'包括機關(guān)批準(zhǔn)、延續(xù)、拒絕批準(zhǔn)、吊銷、暫停、廢止、收回、限制、修改、變更許可證的活動，以及為許可證規(guī)定一定條件的活動。這部法律還規(guī)定，'許可證'包括機關(guān)核發(fā)的執(zhí)照、證書、批準(zhǔn)書、注冊證書、章程、成員資格證書、法定豁免和其他形式的許可文書的全部或一部分。美國1970年各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法第一條規(guī)定：'許可'包括所有或一部分行政機構(gòu)有允許、證明、特許或為法律所規(guī)定類似的權(quán)力。日本的許可'是指在特定的情況下解除基于法令的一般性禁止（不作為義務(wù)），使其能夠合法地從事特定行為的行為'。我國行政法學(xué)界對行政許可的含義，主要有兩種觀點。一種觀點認(rèn)為：行政許可是行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，以書面證照或者其他方式允許相對人從事某種行為，確認(rèn)某種權(quán)利，授予某種資格和能力的行為。認(rèn)為行政許可的主體是行政機關(guān)，行政許可的目的是為了實施行政管理，內(nèi)容是國家一般限制或者禁止的活動，許可的事項必須有法律的明確規(guī)定。②另一種觀點認(rèn)為：行政許可是指行政主體依據(jù)行政相對人的申請，依法賦予特定的行政相對人擁有可以從事為法律一般禁止的權(quán)利的資格的法律行為。認(rèn)為行政許可是一種行政賦權(quán)行為，其存在前提以'禁止義務(wù)'的存在為前提，其內(nèi)容是直接賦予相對人從事某種活動的權(quán)利和資格。③行政許可在經(jīng)濟學(xué)里一般被稱為政府規(guī)制或者政府的行政規(guī)制，其經(jīng)濟學(xué)定義是：規(guī)制是由行政機關(guān)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或者間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或者特殊行為。政府規(guī)制對市場交易行為的控制方式主要有，對企業(yè)進(jìn)人某一市場或者人員進(jìn)人某一職業(yè)的進(jìn)人限制、對特定產(chǎn)業(yè)部門費率及其結(jié)構(gòu)的確定、對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量以及產(chǎn)品安全性能等特征的限制、對作業(yè)場所健康和安全條件的限制、對排污和公共資源利用的限制以及對特定行業(yè)的合同條款內(nèi)容的限制等。在起草行政許可法過程中，對行政許可的內(nèi)涵作了認(rèn)真研究，分析了各種有關(guān)行政許可內(nèi)涵表述的利弊、特征。本條的規(guī)定就是在綜合各種意見的基礎(chǔ)上，各方面達(dá)成的共識。根據(jù)本條規(guī)定，理解行政許可的含義需要掌握三個基本層面：第一，在行為的類別上，行政許可是依申請的管理性外部行政行為。行政許可是以公民、法人或者其他組織的申請為起始。沒有申請，行政許可所容許的對象就難以確定。同時，行政許可是一種管理性行為和外部行政行為。管理性的主要特點是單方面性，公民、法人和其他組織有違行政機關(guān)依法作出的管理性行為即構(gòu)成違法。因此，不具有管理性行為特征的行為，即使冠以審批、登記等名稱，也不是行政許可。比如，行政機關(guān)以出資人的身份對國有資產(chǎn)處置事項的審批（特別是隨著國有資產(chǎn)管理體制的改革，由國有資產(chǎn)管理委員會履行出資人的職責(zé)后，這類審批行為不再具有行政許可的性質(zhì)），行政機關(guān)為確認(rèn)民事財產(chǎn)權(quán)利和民事關(guān)系的登記，如產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、特定身份登記等都不是本條所稱的行政許可。外部行政行為是對外部管理對象公民、法人和其他組織作出管理行為。因此，行政機關(guān)對其內(nèi)部事務(wù)的審批（如對公務(wù)員出差、請假、職務(wù)任免等的審批），或者按照隸屬關(guān)系由上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)有關(guān)事項的審批（如對下級行政機關(guān)請示、公文等的審批）都不是本條例所稱的行政許可。第二，在行為的性質(zhì)上，行政許可是準(zhǔn)予從事特定活動的行為。對行政許可的性質(zhì)，學(xué)界有不同的觀點。美國學(xué)者施瓦茨認(rèn)為，行政許可是一種賦權(quán)行為，申請人本來沒有這項權(quán)利，只是因為行政許可機關(guān)的允諾和賦予，才獲得該項一般人不能享有的特權(quán)。①我國臺灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為，應(yīng)受行政許可的事項，在沒有這種限制以前，是任何人都可以作為的行為，因為法令規(guī)定的結(jié)果，其自由受到限制，所以許可是自由的恢復(fù)，即不作為義務(wù)的解除，并非權(quán)利的設(shè)定。還有一種觀點認(rèn)為，行政許可是一種特許權(quán)的授予，如果政府給予個人某種東西，而在之前他對此物并無'權(quán)利'，他只得到了一種特權(quán)，特許權(quán)可以任意收回，它不受正當(dāng)程序保護。許可的中文本義是準(zhǔn)許、容許。行政許可作為行政機關(guān)依法管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，其基本特點是容許某人做某事。問題在于，這種準(zhǔn)許、容許在性質(zhì)上算不算是對被許可人的一種斌權(quán)？對此，需要對權(quán)利加以分析：理論界通常把權(quán)利分成三種形態(tài)：應(yīng)有權(quán)利（歷史地形成的非法定權(quán)利，如習(xí)慣權(quán)利、道德權(quán)利等）、法定權(quán)利（法律確認(rèn)并予以保護的權(quán)利）、實在權(quán)利（權(quán)利人在一定條件下得以行使或者實現(xiàn)的權(quán)利）。權(quán)利運行有四個環(huán)節(jié)，權(quán)利形成（社會自在）-權(quán)利賦予（國家法定）-權(quán)利行使（權(quán)利實現(xiàn)）-權(quán)利救濟（行政與司法事后補救）。權(quán)利形成屬于道德、習(xí)慣范疇，權(quán)利法定屬于立法范疇，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓或者行使屬于權(quán)利人依法實現(xiàn)權(quán)利和有關(guān)機關(guān)依法辦事范疇。研究、認(rèn)識行政許可的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從下列環(huán)節(jié)著眼：-關(guān)于權(quán)利的取得。公民、法人或者其他組織的權(quán)利，既可以通過法律授予（如公民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)）、權(quán)利推定（如公民不受環(huán)境污染的權(quán)利）取得，也可以通過權(quán)利轉(zhuǎn)移（如通過購買取得某種商品的所有權(quán)）取得。國家作為某種財產(chǎn)權(quán)或者資源的權(quán)利主體，可以依法向公民、法人或者其他組織轉(zhuǎn)讓某些權(quán)利；公民、法人或者其他組織只要得到國家的許可，也可以在國家某種權(quán)利的轉(zhuǎn)移中依法取得某項權(quán)利。-關(guān)于權(quán)利的行使。權(quán)利在享有而未行使階段，不涉及他人利益，也不涉及國家、社會的利益，不具有侵犯性。而權(quán)利在行使或者實現(xiàn)過程中則有可能發(fā)生權(quán)利擴張，對他人的權(quán)利或者公共利益造成損害。因此，法律在賦予某種權(quán)利的同時，往往都要對權(quán)利的行使規(guī)定條件。這里，需要強調(diào)：（1）有些法定權(quán)利，由于不涉及他人利益或者公共利益，其行使是不另加法定條件的，如姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)等。（2）有些法定權(quán)利，在行使中可能發(fā)生權(quán)利擴張、對他人利益或者公共利益造成損害，因而其行使是有條件的，但是由于這種損害往往可以通過事后的賠償加以扼制、補救，這種權(quán)利在行使過程中是否符合法定原則，不需要第三方事先予以認(rèn)可核實，當(dāng)事人訂立合同的權(quán)利等就屬于這類權(quán)利。（3）有些法定權(quán)利，雖然其行使是有條件的，并且需要事先對其是否符合法定條件予以認(rèn)可核實，但由于該權(quán)利行使可能產(chǎn)生的問題不需要最終通過國家強制力去解決，而是可以通過自律行為去解決。因此，行使該權(quán)利是否符合法定條件，可以由中介組織、行業(yè)協(xié)會去核實認(rèn)可，如一般產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)等。（4）有些法定權(quán)利，由于其行使直接涉及公民生命財產(chǎn)安全、公共利益等，不僅需要有法定條件，而且還需由行政機關(guān)依法對當(dāng)事人或者其行為是否符合法定條件事先予以認(rèn)可核實，如集會游行示威的權(quán)利、開辦私營企業(yè)的權(quán)利等。-關(guān)于權(quán)利、資格的確認(rèn)。在現(xiàn)實生活中，有些權(quán)利（如設(shè)立企業(yè)）、資格（如律師資格），未經(jīng)登記、認(rèn)可，就不能取得合法地位，或者不能從事某項活動，或者不受法律保護。綜上所述，除了國家作為所有權(quán)人實施的許可外，行政許可本質(zhì)主要表現(xiàn)為對相對人是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件的審查核實，符合法定資格或者條件的，就準(zhǔn)予從事某種特定活動。這種'準(zhǔn)予'，不是對相對人的賦權(quán)，更不是高興就給，不高興就不給的一種施舍。這樣認(rèn)識和把握行政許可的性質(zhì)，表明行政許可對行政機關(guān)來說不是一種可以隨意處置的權(quán)利，而是一種責(zé)任。行政機關(guān)有責(zé)任為許可申請人實現(xiàn)其權(quán)利提供相關(guān)服務(wù)。比如，相對人提出許可申請，行政機關(guān)依法必須受理并在法定時間內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的答復(fù)；對已經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)給許可證的，行政機關(guān)即應(yīng)保護被許可人的合法權(quán)益，并承擔(dān)對被許可人履行義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任；不履行或不積極履行這些職責(zé)的，就是失職。第三，在行為的功能上，行政許可是對特定活動的事前控制。行政許可作為一項重要的行政權(quán)力和管理方式，對維護公民人身財產(chǎn)安全和公共利益，加強經(jīng)濟宏觀管理，保護并合理分配有限資源等，都有重要作用。但是，行政許可不是萬能的，而且成本很高。要有效發(fā)揮行政許可的作用，必須正確認(rèn)識、把握行政許可的功能。綜合經(jīng)濟學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科對行政許可功能的認(rèn)識，借鑒國外通行做法，總結(jié)我國實踐經(jīng)驗，我們考慮，行政許可的主要功能表現(xiàn)在三個方面：一是控制危險；二是配置資源；三是證明或者提供某種信譽、信息。關(guān)于控制風(fēng)險。這是行政許可最主要、最基本的功能。行政監(jiān)督管理方式通常分為事前監(jiān)督管理和事后監(jiān)督管理。行政許可屬于事前監(jiān)督管理方式。事前監(jiān)督管理方式，由于其對可能發(fā)生的問題及解決問題的條件的確定一般都是推定的，具有很強的主觀性，因此，事前監(jiān)督管理對經(jīng)濟、社會的有效性，往往受到人們的認(rèn)識水平（比如，對問題及問題發(fā)展趨勢的判斷是否準(zhǔn)確）以及實施行政許可的一套制度是否健全有效（比如，對被許可人的監(jiān)督措施是否跟得上）等諸多因素的制約，成本很高，還易滋生腐敗?？梢哉f，事前監(jiān)督管理方式是一種風(fēng)險很高的管理手段，要慎用。從管理的有效性和成本看，一般來說對可能發(fā)生系統(tǒng)性問題（通過事后補救難以消除影響或者需要付出更大代價的）的事項往往需要采取事前監(jiān)督管理，而對可能發(fā)生隨機性、偶然性問題的事項則采取事后監(jiān)督管理即可。因此，事前監(jiān)督管理方式，主要是對可能發(fā)生的系統(tǒng)性問題提前設(shè)防，以從源頭上控制某種危險的發(fā)生。關(guān)于配置資源。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。但是，在有限資源領(lǐng)域，完全靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)來配置資源，不僅會導(dǎo)致資源配置的嚴(yán)重不公，而且還會導(dǎo)致資源配置的低效率（形成壟斷）。因此，由政府通過許可的方式配置有限資源，已成為世界各國的通行做法。當(dāng)然，行政許可配置有限資源，也要通過公開、公正、公平的方法，以達(dá)到配置資源的高效率，防止權(quán)力尋租。關(guān)于證明或者提供某種信譽、信息。在紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟、社會活動中，為了提供某種預(yù)期，需要政府以許可（通常是登記）的方式，確立相對人的特定主體資格或者特定身份，使相對人獲得合法從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟、社會活動的某種能力，以此向社會提供證明或者信譽、信息，以公信于眾，指導(dǎo)于民。需要強調(diào)，從權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系看，對行政機關(guān)而言，某一事項需要行政許可，意味著對該事項的監(jiān)督關(guān)口前移，從而行政機關(guān)的責(zé)任也相應(yīng)前移。對相對人而言，某一事項需要行政許可，則意味著該相對人在這一事項上比其他相對人要多承擔(dān)一份義務(wù)（在一些條件下也比其他相對人多一份權(quán)利）。因此，行政許可的功能又是與行政機關(guān)的責(zé)任和相對人的義務(wù)相聯(lián)系的，如果行政機關(guān)不能很好地履行監(jiān)督責(zé)任，以確保相對人履行義務(wù)，那么行政許可的功能就要大打折扣。實踐中存在對行政許可功能缺乏正確認(rèn)識的兩種傾向：一是，往往是出了問題，就要強調(diào)管理，一強調(diào)管理，就要審批、發(fā)證；二是，用許可取代日常監(jiān)管，以'．批'代'管'，一'批'了之現(xiàn)象突出。按照上述對行政許可的理解，有的同志會問，婚姻登記算不算行政許可？對這個問題，在起草行政許可法過程中作了認(rèn)真研究?？偟目捶ㄊ?，我國的婚姻登記具有一定的特殊性，同確認(rèn)民事權(quán)利的產(chǎn)權(quán)登記、船舶登記不完全一樣，與行政許可也不一樣（因為在道理上不好講男女結(jié)婚也要政府許可）。因此，婚姻登記不屬于行政許可范疇，對其規(guī)范適用婚姻法及其配套的行政法規(guī)的規(guī)定。第三條行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！踞屃x】本條是關(guān)于行政許可適用范圍的規(guī)定。行政許可的設(shè)定和實施構(gòu)成行政許可運作的全過程。行政許可在實踐中的問題，既有設(shè)定上的問題，也有實施上的問題。因此，本法對行政許可的規(guī)范，既要有對設(shè)定的要求，也要有對實施的要求。行政許可的設(shè)定是指對行政許可的創(chuàng)設(shè)。它所涉及的問題是：誰有權(quán)創(chuàng)設(shè)行政許可，對什么事項可以設(shè)定行政許可，按什么程序并以何種文件形式設(shè)定行政許可。行政許可的設(shè)定適用本法，就是要求設(shè)定行政許可的這些環(huán)節(jié)都必須遵守行政許可法的規(guī)定。行政許可的實施是指將行政許可付諸實行。它所涉及的問題是：誰有權(quán)實施行政許可，按什么程序?qū)嵤┬姓S可，對實施行政許可如何進(jìn)行監(jiān)督，違法實施行政許可應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任等。行政許可的實施適用本法，就是要求實施行政許可的這些環(huán)節(jié)都必須遵守行政許可法的規(guī)定。為了更科學(xué)地明確本法的適用范圍，本條第二款規(guī)定了不適用本法的情形。主要內(nèi)容是：有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)(包括黨的機關(guān)、國家其他機關(guān)、人民團體等)，或者對機關(guān)管理的事業(yè)單位(如教育行政部門直接管理的學(xué)校、文化行政部門直接管理的文藝團體、衛(wèi)生行政部門直接管理的醫(yī)療單位等)的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。之所以把這些審批明確排除在本法適用范圍之外，主要考慮是：這些審批事項同本法規(guī)定的行政許可事項在概念的外延和內(nèi)涵上，尤其是在實踐中難以區(qū)分，如不明確排除在本法適用范圍之外，在執(zhí)行中就會產(chǎn)生歧義。至于那些本來就不屬于行政許可的事項，如產(chǎn)權(quán)登記、身份登記、行政機關(guān)對其內(nèi)部事務(wù)的審批、行政機關(guān)以出資人的身份對國有資產(chǎn)的處置事項的審批等，當(dāng)然不適用本法，在本法適用范圍中可以不作規(guī)定。第四條設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。【釋義】本條是關(guān)于行政許可合法原則的規(guī)定。設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限、范圍、條件和程序的基本含義是：(1)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政許可法規(guī)定的權(quán)限范圍設(shè)定行政許可。根據(jù)行政許可法第14條、第15條、第17條的規(guī)定，法律可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，必要時，國務(wù)院的決定也可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理需要，確需立即實施行政許可的，省級人民政府的規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可；除此之外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。違反這些規(guī)定，超越權(quán)限設(shè)定的行政許可一律無效。(2)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政許可法規(guī)定的設(shè)定行政許可的范圍設(shè)立行政許可。有權(quán)設(shè)定行政許可的機關(guān)，不是對任何事項都可以設(shè)定行政許可，設(shè)定行政許可有范圍限制。根據(jù)行政許可法第12條、第13條的規(guī)定，設(shè)定行政許可的范圍是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；有限自然資源的開發(fā)利用和有限公共資源的有效配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)人等需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢側(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。對屬于這六個方面的事項，如果通過公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，通過市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，通過行政機關(guān)采用事后監(jiān)督及其他行政管理方式能夠解決的，也不要設(shè)定行政許可。(3)應(yīng)當(dāng)按照行??許可法確定的條件設(shè)定行政許可。按照行政許可法的規(guī)定，不少設(shè)定行政許可的行為都是附條件的。比如，地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章不得設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)登記及其前置性行政許可等。(4)應(yīng)當(dāng)按照行政許可法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的程序設(shè)定行政許可。行政許可法規(guī)定的設(shè)定行政許可的程序有：起草法律草案、法規(guī)草案和規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況；行政許可的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價。其他有關(guān)法律、行政法規(guī)主要是指立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例。這些法律、行政法規(guī)規(guī)定的立法程序，在設(shè)定行政許可時，也應(yīng)當(dāng)遵循。實施行政許可，應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限、范圍、條件和程序的基本含義是：(1)實施行政許可的主體及權(quán)限應(yīng)當(dāng)合法。行政許可法第22條、第23條規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在其法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。在我國，哪些行政機關(guān)或者組織可以作為行政許可的主體，各個主體的權(quán)限范圍有多大，一般都有單行法律、法規(guī)規(guī)定。因此，實施行政許可應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照這些法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，不得越權(quán)、不得濫用權(quán)力。(2)實施行政許可應(yīng)當(dāng)依照行政許可法和其他有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件。如前所述，行政許可的本質(zhì)主要表現(xiàn)為對公民、法人和其他組織是否符合法定權(quán)利資格和具備取得權(quán)利的條件進(jìn)行審查核實后的一種結(jié)論。因此，行政許可都是對符合法定條件的活動所給予的一種準(zhǔn)許。從實踐來看，實施行政許可的條件一般都是由單行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，行政許可法對行政許可實施的條件作了原則性規(guī)定。嚴(yán)格按照這些條件實施行政許可，是確保行政許可合法、高效的關(guān)鍵。違反法定條件實施行政許可，構(gòu)成實體上違法。針對由于法律、法規(guī)、規(guī)章對實施行政許可的條件規(guī)定不明確造成實施行政許可的隨意性，行政許可法第1s條規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實施條件。(3)實施行政許可應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照行政許可法和其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序。行政許可法主要內(nèi)容是行政許可程序，從行政許可的申請、受理、審查、決定，到行政許可的期限、變更、延續(xù)，都作了較詳細(xì)的規(guī)定。單行法律、法規(guī)、規(guī)章也往往針對某一領(lǐng)域行政許可的特點規(guī)定了一些程序。所有這些程序性規(guī)定，都是實施行政許可必須遵循的法律規(guī)范。違法這些法律規(guī)范，就構(gòu)成程序違法。行政許可同其他具體行政行為一樣，就對行政許可的規(guī)范的重要性而言，程序比實體顯得更為重要。因為，程序作為一個透明過程，實踐證明是達(dá)成公平與效率有機統(tǒng)一的最佳路徑。在實施行政許可中，需要格外尊重程序、格守程序，嚴(yán)格按程序辦事。行政許可法規(guī)定的行政許可法定原則，對確保行政許可合法、高效，實現(xiàn)行政許可的立法目的，具有重要意義。嚴(yán)格貫徹這一原則，是設(shè)定和實施行政許可面臨的巨大挑戰(zhàn)。在實踐中，有許多工作要做，包括觀念的轉(zhuǎn)變、政策水平的提高以及管理體制、機制、制度的變革與創(chuàng)新。第五條設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)連循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)奮布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得政視。［釋義1本條是關(guān)于行政許可公開、公平、公正原則的規(guī)定。公開的本意是不加隱蔽。行政法律制度上的公開通常是指國家行政機關(guān)某種活動或者行為過程和結(jié)果的公開，其本質(zhì)是對公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護。設(shè)定行政許可遵循公開原則的基本要求：一是，設(shè)定行政許可的過程應(yīng)當(dāng)是開放的，從設(shè)定行政許可的必要性、可行性，到行政許可可能產(chǎn)生效果的評估，都要廣泛聽取意見，允許并鼓勵公眾評論，真正做到廣集民意。二是，凡是行政許可的規(guī)定都必須公布，未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。實施行政許可遵循公開原則的基本要求：一是行政許可實施的主體要公開，誰有權(quán)實施哪些行政許可，應(yīng)當(dāng)讓公眾周知。二是行政許可實施的條件應(yīng)該是規(guī)范的、明確的、公開的，不允許在行政許可的實施條件上搞'模糊戰(zhàn)術(shù)'。三是，行政許可實施的程序，包括申請、受理、審查、聽證、決定、檢查等程序都應(yīng)當(dāng)是具體、明確和公開的。四是，行政許可的實施期限是公開的。五是，行政機關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱（涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況除外）。公平、公正的本意是公平正直、沒有偏私。行政法律制度上的公正、公平原則是合法原則的必要補充，它們要求的是，行政機關(guān)在履行職責(zé)、行使權(quán)力時，不僅在實體和程序上都要合法，而且還要合乎常理。設(shè)定和實施行政許可遵循公平、公正原則，要求平等地對待所有個人和組織，禁止搞身份上的不平等。在設(shè)定行政許可時，不能對個人和組織因為地位（規(guī)模）、經(jīng)濟條件、來自地區(qū)不同而規(guī)定不同的條件；在實施行政許可時，不能對符合法定條件或者標(biāo)準(zhǔn)的個人和組織實行歧視待遇，尤其是根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)、拍賣或者統(tǒng)一考試決定行政許可，更是如此。無論是在招標(biāo)投標(biāo)的機會，還是在統(tǒng)一考試成績面前，都要真正做到人人平等，不得予以歧視。行政許可法規(guī)定，設(shè)定和實施行政許可都要遵循公開、公平、公正原則，這對規(guī)范行政許可行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)正確行使行政許可權(quán)，都有重要意義。貫徹執(zhí)行這個原則，需要進(jìn)一步完善有關(guān)制度，做好有關(guān)工作。貫徹執(zhí)行公開原則，需要進(jìn)一步完善有關(guān)公開立法的制度、政府公報制度，探索行政許可決定公開和供公眾查詢的渠道。貫徹執(zhí)行公正、公平原則，也需要完善相關(guān)制度，如回避制度、受理與決定相對分開制度。同時，也需要進(jìn)一步研究公正、公平的標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，有人認(rèn)為，公正標(biāo)準(zhǔn)很難把握，就像《蘇三起解》中崇公道所說的那樣：'你說你公道，我說我公道，到底誰公道，只有天知道。'因此，他們認(rèn)為，公平、公正是沒有標(biāo)準(zhǔn)的。但是，大多數(shù)人認(rèn)為，公平、公正是有標(biāo)準(zhǔn)的，只是對標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)有不同認(rèn)識。一種觀點認(rèn)為，公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)是主觀的，主要看實施行政許可的人員的態(tài)度，只要實施行政許可沒有背離行政許可本身的目的和原則，就是公平、公正的。我們把這種觀點稱之為'主觀說'。另一種觀點認(rèn)為，公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)是客觀的，是一般人都能發(fā)現(xiàn)和判斷的，認(rèn)為杜會都有一桿秤，對與錯、是與非都是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的。我們把這種觀點稱為'客觀說'。應(yīng)該承認(rèn)，這兩種觀點都有其合理性，我們主張，在公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該是'主客觀兼?zhèn)湔f'。堅持公平、公正原則，從主觀上看，實施行政許可應(yīng)當(dāng)符合行政許可的目的，排除不相關(guān)的考慮。如果實施行政許可，一味追求本部門乃至個人利益，把許可權(quán)作為'尋租'、創(chuàng)收的手段，就背離了行政許可的目的，就是不公平、不公正的。從客觀上看，主要看實施行政許可是否合乎常理，能否得到大家的認(rèn)同。如果條件相同而給予不同的行政許可決定，條件不同又給予相同的行政許可決定，類似這種情況，公眾都會有判斷，這就是不公平、不公正的。為了使行政許可的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)具有客觀性、可操作性、可監(jiān)督性，應(yīng)當(dāng)在立法中把行政許可的條件、范圍以及實施行政許可的權(quán)限具體化。第六條實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！踞屃x】本條是關(guān)于行政許可便民原則的規(guī)定。所謂便民，就是公民、法人和其他組織在行政許可過程中能夠廉價、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民是我國法律制度的重要價值取向，也是行政機關(guān)履行行政職責(zé)、行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)格守的基本準(zhǔn)則。行政許可是由公民、法人和其他組織申請行政機關(guān)準(zhǔn)予其從事特定活動所形成的，在形式上具有明顯的'百姓求官'的特點，如果我們的行政機關(guān)及其工作人員不能很好地對待自己手中的行政許可權(quán)力，不能把握行政許可的本質(zhì)，就很容易把行政許可變成擾民的工具，甚至稱為'設(shè)租'、'尋租'的手段。因此，行政許可法規(guī)定實施行政許可必須遵循便民原則，具有特殊意義，也具有很強的針對性。一個時期來，實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、期限過長、'暗箱操作'，老百姓辦事很難，成本越來越高。在起草行政許可法過程中，針對解決這些問題所形成的共識是，便民原則不僅要明確規(guī)定為實施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的原則，而且要貫穿在行政許可法的全過程，包括設(shè)定行政許可和實施行政許可的各個環(huán)節(jié)。從這個意義上講，便民原則是我們理解和把握行政許可法基本精神的一個重要著眼點。根據(jù)便民原則，行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當(dāng)做到：(1)行政許可依法需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確立一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理；省級人民政府依法應(yīng)積極決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。(2)公民、法人或者其他組織申請行政許可，應(yīng)當(dāng)盡量提供方便，如提供符合法定要求的申請書格式文本，允許并鼓勵申請人員通過信函、傳真、電子數(shù)據(jù)交換等方式提出申請，將行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄等在辦公場所公示，當(dāng)場更正申請材料中的錯誤，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件在網(wǎng)站上公布行政許可事項等。(3)對符合法定形式、材料齊全的申請，應(yīng)當(dāng)盡量當(dāng)場受理，不得拖延。(4)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法定期限內(nèi)作出行政許可決定或者辦完有關(guān)事項。按照提高辦事效率的要求，行政機關(guān)實施行政許可應(yīng)當(dāng)盡量往前趕，無論是受理、審查行政許可申請，還是作出行政許可決定；無論是告知申請人相關(guān)權(quán)利、舉行聽證會，還是到現(xiàn)場去檢驗、檢測；無論是發(fā)現(xiàn)問題，還是處理問題，都要及時，都必須講究效率。(5)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。凡事都要從方便公民、法人和其他組織的角度考慮，對自己能辦到的事，或者能幫助申請人改正的一些文字錯誤，就不要嫌麻煩，更不要刁難申請人?？傊?，要處處、事事、時時為老百姓、為申請人著想，這樣才符合便民原則，合乎行政機關(guān)及其工作人員的本分。第七條公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辮權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！踞屃x】本條是關(guān)于陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)的規(guī)定。陳述權(quán)是有條有理地說出自己觀點的權(quán)利，申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。陳述權(quán)、申辯權(quán)都是一種說話的權(quán)利，屬于言論和表達(dá)自由范疇，其本質(zhì)是一項憲法性權(quán)利。在憲法層面討論言論和表達(dá)自由的基本理據(jù)是，任何人在任何問題上都有以口頭、書面等方式發(fā)表意見或者看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或者公共利益。救濟權(quán)是公民、法人和其他組織不服行政許可，有權(quán)依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。救濟權(quán)是對行政許可權(quán)效力優(yōu)先和單方特性的一種平衡。行政許可法規(guī)定陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)的主要理由是：(1)在現(xiàn)代社會，法制的意義重在對行政權(quán)力的規(guī)制和對公民權(quán)利的保障及其對二者關(guān)系的處理。在行政管理關(guān)系中，行政權(quán)力與公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)保持一種平衡狀態(tài)，這種平衡是法制的集體主義價值取向與個人主義價值取向的統(tǒng)一，是公共利益與個人利益的統(tǒng)一。行政許可法規(guī)定公民、法人和其他組織享有陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)，有利于行政機關(guān)與公民、法人和其他組織在行政許可實施過程中處于平等地位，從而更有效、更全面地實現(xiàn)行政許可的目的。(2)現(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。法律在賦予行政機關(guān)行政許可權(quán)的同時，也就意味著行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。比如，在實施行政許可中，行政機關(guān)有權(quán)要求申請人提供法定材料，有權(quán)依據(jù)所依法認(rèn)定的事實作出不予行政許可的決定，但同時也有責(zé)任聽取申請人的意見。再比如，行政機關(guān)可以憑借法律所給予的優(yōu)越地位，單方面作出行政許可決定，而且這種決定一旦作出即發(fā)生法律效力，但行政機關(guān)對此要負(fù)責(zé)任，錯了要改正，損害了他人利益，就要承擔(dān)賭償責(zé)任。(3)現(xiàn)代法治推祟以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督機制。公民、法人和其他組織在行政機關(guān)實施行政許可過程中享有陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)，實際上是一種以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，盡管這種權(quán)利與強大的行政許可權(quán)相比，顯得較為弱小，但可以起到顧炎武所稱'小大相制、內(nèi)外相維'之功效。(4)陳述權(quán)、申辯權(quán)對行政機關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先人為主、以偏概全，從而?zhǔn)確地依據(jù)事實和法律作出行政許可決定，很有意義根據(jù)本條的規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當(dāng)做到：(1)在實施行政許可的各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)保護公民、法人和其他組織的陳述權(quán)、申辯權(quán)。也就是說，無論是在申請的提出、申請受理或者審查，還是在決定的作出或者在監(jiān)督檢查過程中，只要是公民、法人和其他組織有話要說，行政機關(guān)都要允許，并認(rèn)真聽取意見。(2)對依法豁要聽證的事項，必須依法告知申請人、利害關(guān)系人享有聽證的權(quán)利并依法舉行聽證。聽證必須允許申請人、利害關(guān)系人申辯和質(zhì)證。(3)公民、法人和其他組織對行政許可不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參加行政復(fù)議或者行政訴訟；因違法實施行政許可造成公民、法人和其他組織損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。需要指出，本條所指的公民、法人或者其他組織，既包括申請人、被許可人，也包括利害關(guān)系人。第八條公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得搜自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)幸修改或者度止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成對產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！踞屃x】本條是關(guān)于信賴保護原則的規(guī)定。信賴保護原則二戰(zhàn)后在聯(lián)邦德國首先得到發(fā)展，現(xiàn)已成為許多國家行政法的一項重要原則，其基本含義是：行政管理相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護，行政機關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補償。這項原則最先適用于因授益性行政行為的撤銷造成相對人既得利益受損時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補償。此后，這項原則經(jīng)該國憲法法院不斷引用，逐步成為憲法層次的法則，不僅約束行政機關(guān)，對立法機關(guān)、司法機關(guān)亦有拘束力。信賴保護原則的基礎(chǔ)是公眾對自己國家及國家權(quán)力的信任，這種信任是公眾安全性和其工作、生活行為有明確預(yù)期的基本前提。如果這種信任沒有得到很好的保護，甚至受到損害，公眾個人權(quán)利、公共利益乃至整個經(jīng)濟和社會發(fā)展都將處于不穩(wěn)定、不連續(xù)的狀態(tài)之中。信賴保護原則主要表現(xiàn)在遵守法律不溯及既往原則、明確撤銷行政行為的限制。法律的溯及既往力，是指一個新的法律制定頒布以后，對它生效以前的行為是否適用的問題。原則上，法律沒有溯及既往的效力，法律只適用于其生效后所發(fā)生的事項和行為，這對于保持社會關(guān)系的穩(wěn)定和保護公民的權(quán)利與自由是必要的。本來，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為違法就應(yīng)該撤銷，但是當(dāng)撤銷這種行為所得到的利益少于其對相對人利益的損害時，就要對撤銷予以限制。根據(jù)上述對信賴保護原則的分析，本條的基本內(nèi)涵是：(1)公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，是正當(dāng)?shù)暮侠硇刨?，?yīng)當(dāng)受到法律保護，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定的外，行政機關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可。否則，行政機關(guān)撤銷、變更已生效的行政許可行為就是違法。法律、法規(guī)規(guī)定可以撤銷、變更已生效行政許可的情形，主要是指因行政機關(guān)違法實施行政許可或者申請人以違法手段獲取行政許可的情形，包括濫用職權(quán)、玩忽職守或者超越職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的，對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的，被許可人以欺騙、賄路等不正當(dāng)手段取得行政許可的。但是，撤銷行政許可可能對公共利益有重大損害的，不得撤銷；確需撤銷的，被許可人由此造成的損失，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。(2)行政機關(guān)和申請人、被許可人都沒有過錯，而是因客觀原因，行政機關(guān)為了公共利益的需要，可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。這種客觀原因主要有兩種情形：一是，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，使行政許可事項不再被允許。比如，在某種保護區(qū)，建房依法需要事先取得許可，后來通過修改法律規(guī)范擴大了保護區(qū)的范圍，那么原來依法取得的行政許可就可以變更或者撒回。二是，行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。比如，張某經(jīng)批準(zhǔn)在某處建房，后經(jīng)地質(zhì)調(diào)查，此處是地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地帶，行政機關(guān)為了公共安全，也為了保護張某的利益，就可以依法撤回或者變更原行政許可，并拆除張某的房屋。(3)行政機關(guān)依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可造成公民、法人或者其他組織財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以補償。這種補償是對損益的彌補，不是懲罰性的。目前，我國對因這種情況造成老百姓損失的，通常政府要給予補償，有些行政法規(guī)對此也作了規(guī)定。比如，(大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》對土地補償費和安置補助費作了規(guī)定?！缎顪閰^(qū)運用補償暫行辦法)對蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民因蓄滯洪遭受的損失予以合理補償作了規(guī)定。但是，在其他方面，這類補償缺乏法律規(guī)定，需要抓緊完善有關(guān)規(guī)定，真正使本條的規(guī)定落到實處。本條的規(guī)定，標(biāo)志著信賴保護原則在我國法律中得到了確認(rèn)，具有十分重要的意義。(1)有利于行政機關(guān)及其工作人員樹立誠信意識。行政機關(guān)履行職責(zé)，都是與相對人互動的過程。行政機關(guān)要有效實施行政管理，必須得到相對人的配合與支持，這種配合與支持建立在對行政機關(guān)充分尊重、信任的基礎(chǔ)上。如果行政機關(guān)及其工作人員缺乏誠信，出爾反爾，勢必形響政府的形象和權(quán)威。(2)有利于相對人形成對法律的信仰。法律所要扼制的是人的隨意性，所給予的是穩(wěn)定的預(yù)期。當(dāng)法律給人們帶來穩(wěn)定、安全、有預(yù)期的利益時，法律必將獲得人們的信仰，這種信仰因法律為國家所定、國家權(quán)力又以政府為主體而傳遞至人們對國家、對政府的信賴。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，政府是人民的政府。因此，信賴保護原則有利于把政府為了人民和人民信賴自己的政府有機地統(tǒng)一起來。(3)行政機關(guān)實施行政機關(guān)要遵循信賴保護原則，具有很強的針對性，有利于行政機關(guān)行使行政許可權(quán)更加謹(jǐn)慎、理性，更加注意保護相對人的合法權(quán)益。第九條依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。【釋義】本條是關(guān)于行政許可轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。行政許可能否轉(zhuǎn)讓，涉及對不同行政許可性質(zhì)和功能的分析和判斷。從行政許可的性質(zhì)、功能看，行政許可可以分為五類：(1)普通許可。這種行政許可是準(zhǔn)予符合法定條件的相對人行使某種權(quán)利。集會游行示威許可、爆炸品生產(chǎn)運輸許可、商業(yè)銀行設(shè)立許可等都屬于這類行政許可。普通許可