城市管理理論

第3章城市管理理論重點(diǎn)問題公共部門與私人部門的概念中國城市公共部門的種類市場失靈的含義和表現(xiàn)政府失靈的含義和原因公共產(chǎn)品的主要類型公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制現(xiàn)代城市管理的理論開展第3章城市管理理論3.1私人部門與公共部門3.2市場失靈與公共管理3.3城市公共產(chǎn)品的供給3.4城市管理的理論發(fā)展3.1私人部門與公共部門3.1.1私人部門的含義私人部門的概念所謂私人部門，即私人領(lǐng)域的行動主體，是指參加市場交換活動的各種組織和個(gè)人。具體地講，私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個(gè)人。對于私人領(lǐng)域的事務(wù)，私人部門擁有自主決策權(quán)，基于自愿達(dá)成交易行為。私人部門與公共部門的根本區(qū)別，不在于是否接受政府干預(yù)或行政指導(dǎo)，而在于以何種機(jī)制作為最根底性的組織方式。私人部門以市場的自愿交易和自發(fā)秩序?yàn)楹诵臋C(jī)制來組織社會行動，而公共部門基于公共選擇行為，依托公共權(quán)力，通過自上而下的指揮命令來組織社會行動。私人部門并不排斥政府干預(yù)，但政府干預(yù)只是為了彌補(bǔ)市場缺陷而存在。私人部門的特征行動主體的自主性。行動主體的平等性私人行為的互惠性。

市場交易的競爭性。私人行為的契約性。3.1.2私人部門的優(yōu)勢從行動過程來看，私人部門一般可以分為三種類型：即商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及為買賣提供效勞的中介人。他們各自實(shí)行分散決策，自主提供或消費(fèi)私人產(chǎn)品和效勞。私人部門的優(yōu)勢在于首先，私人部門的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。

其次，市場價(jià)格的信息傳導(dǎo)機(jī)制有利于提高資源配置合理性。最后，市場主體的利益驅(qū)動有利于激勵創(chuàng)新。3.1.3公共部門的含義公共部門的概念公共部門是以公共權(quán)力為根底組織起來的，其行動對社會成員具有強(qiáng)制性的社會組織體系。一般指政府及其附屬機(jī)構(gòu)，它們主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共效勞。公共部門負(fù)責(zé)管理公共事務(wù)，謀求公共利益，不以盈利為目的。政府在矯正市場失靈方面，具有一些得天獨(dú)厚的優(yōu)勢:(1)政府具有征稅權(quán)、禁止權(quán)和處分權(quán)。它可以憑借公權(quán)力，強(qiáng)行獲得政府收入，禁止某些社會活動，對違法者實(shí)施處分。(2)政府可以通過產(chǎn)權(quán)等強(qiáng)制性制度安排，為經(jīng)濟(jì)主體的活動提供鼓勵約束機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部性進(jìn)行管制。(3)政府可以采取措施為消費(fèi)者提供信息以及其他必要的支持。公共部門的特征公有產(chǎn)權(quán)公共利益集體行動非市場化3.1.4城市公共部門當(dāng)前，中國的城市公共部門主要包括：〔1〕政黨。中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國唯一的執(zhí)政黨，中共市委在城市管理主體中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城市各項(xiàng)公共事務(wù)，制定城市治理的根本政策。市工會、市婦聯(lián)、團(tuán)市委等人民團(tuán)體，以及各民主黨派，均接受中共市委的直接領(lǐng)導(dǎo)?！?〕政府。廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)是指城市人民代表大會及其常委會；行政機(jī)關(guān)是指城市人民政府；司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院?！?〕事業(yè)單位。它們是政府履行公共效勞職能的一種延伸，主要提供教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等公共效勞。〔4〕國有企業(yè)。即政府投資的企業(yè)，分為央屬企業(yè)和地方企業(yè)，分別由中央和地方政府實(shí)行分級管理?！?〕其他公共部門。主要包括各種行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織等。3.2市場失靈與公共管理3.2.1市場機(jī)制的功能滿足需要功能情報(bào)傳遞功能檢驗(yàn)評價(jià)功能資源配置功能激勵創(chuàng)新功能1、2、3、4、5、3.2.2市場失靈的問題市場失靈的含義亞當(dāng)·斯密“自由放任〞古典經(jīng)濟(jì)理論以完全競爭市場為前提假設(shè)，是一種非常理想的市場狀態(tài)。當(dāng)某些條件不具備時(shí)，市場機(jī)制就難以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。市場失靈為政府介入經(jīng)濟(jì)活動提供最為直接的理由。相應(yīng)地，市場競爭的效率那么成為政府經(jīng)濟(jì)活動的必要約束。所謂市場失靈，是指由于內(nèi)在功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作失靈，單純靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的一種狀態(tài)。內(nèi)在功能缺陷是指由于市場機(jī)制的自發(fā)性、滯后性和不確定性引起的市場失靈。外部條件缺陷是指市場發(fā)揮最正確功能所要求的理想外部條件難以得到滿足市場失靈的表現(xiàn)〔1〕公共產(chǎn)品問題公共產(chǎn)品問題是公共管理的邏輯出發(fā)點(diǎn)。廣義的公共產(chǎn)品不僅包括政府提供的物質(zhì)化產(chǎn)品和非物質(zhì)化效勞體系，還包括法律法規(guī)、公共政策等制度體系。公共產(chǎn)品是社會成員集體享用的集體消費(fèi)品，其消費(fèi)并不排他，個(gè)人即使沒有付費(fèi)也能夠享受好處，因此人們普遍存在免費(fèi)“搭便車〞的心理，即希望別人提供公共產(chǎn)品，而自己坐享其成。單純依靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效供給。〔2〕外部效應(yīng)問題外部效應(yīng)亦稱外部性，是指在市場活動中沒有得到補(bǔ)償?shù)念~外本錢和額外收益。它具體表現(xiàn)為:交易雙方在經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生有利或不利的影響，給社會中的第三方帶來額外的收益或損害。外部效應(yīng)分為正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)。如果一種行為具有正外部效應(yīng)，常常會出現(xiàn)供給缺乏的問題；相反，如果一種行為具有負(fù)外部效應(yīng)，在缺少外部約束的情況下，這種行為就會受到鼓勵。政府可通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律措施，遏制和消除負(fù)外部性行為，鼓勵正外部性行為?！?〕市場壟斷問題市場壟斷是指市場中只有少數(shù)幾家供給商，甚至出現(xiàn)獨(dú)家壟斷的局面。廠商通過控制產(chǎn)量來提高價(jià)格，甚至成為市場價(jià)格的單方面制定者，形成遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際本錢的產(chǎn)品價(jià)格。沒有競爭的壟斷市場，產(chǎn)品和效勞的質(zhì)量也停步不前，市場經(jīng)濟(jì)效率低下。壟斷現(xiàn)象大體包括資源性壟斷、技術(shù)性壟斷、經(jīng)營性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。最容易出現(xiàn)市場失靈的是行政性壟斷和自然性壟斷，這兩者是市政管理需要重點(diǎn)應(yīng)對的領(lǐng)域?！?〕信息不對稱問題市場交易中各方占有的信息是不對稱的，一方處于信息優(yōu)勢，另一方處于信息劣勢。信息不對稱不僅不能被消除，而且會越來越擴(kuò)大。在信息不對稱的情況下，一方就會利用自身的信息優(yōu)勢侵害另一方的利益。信息不對稱的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:1)逆向選擇。即質(zhì)量差的產(chǎn)品獲得優(yōu)先交易時(shí)機(jī)，導(dǎo)致劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。2)道德風(fēng)險(xiǎn)。即市場交易雙方達(dá)成協(xié)議后，一方出于擴(kuò)大自身利益的考慮可能做出對另一方不利的行為。〔5〕分配不公問題由于天賦和能力存在差異性，即使個(gè)人被賦予相同的開展權(quán)利和機(jī)遇，其收入水平也可能相差巨大。市場機(jī)制不僅不能實(shí)現(xiàn)公正的收入分配，而且會擴(kuò)大收入差距，導(dǎo)致貧富懸殊、兩極分化。隨著富者越來越富、貧者越來越貧，社會割裂現(xiàn)象也會越來越嚴(yán)重。市場不均衡導(dǎo)致不同生產(chǎn)要素的收入存在差距，市場壟斷使經(jīng)營者獲得超額利潤，生產(chǎn)要素在不同區(qū)域的分布不均衡導(dǎo)致區(qū)域性收入差距等，都會引發(fā)分配不公問題?！?〕宏觀經(jīng)濟(jì)問題市場經(jīng)濟(jì)中，各分散的經(jīng)濟(jì)決策主體都只關(guān)心自己的眼前利益、局部利益。個(gè)人理性選擇的結(jié)果卻可能導(dǎo)致集體的非理性行為。由于市場供求關(guān)系引起價(jià)格變化的信息反響存在一定的時(shí)滯性，各個(gè)分散決策主體作出行動反響也有時(shí)滯性，加之信息不對稱或判斷失誤引發(fā)非理性行為，容易引起市場總供求失衡，造成經(jīng)濟(jì)劇烈波動。市場調(diào)節(jié)是事后調(diào)節(jié)，它不僅具有滯后性，而且要付出極其高昂的代價(jià)。在市場機(jī)制的自發(fā)作用下，宏觀經(jīng)濟(jì)難免會發(fā)生周期性的波動和總量失衡。3.2.3公共管理的使命市場失靈問題為公共管理提供了正當(dāng)性和合法性。當(dāng)市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用時(shí)，公共管理作為一種代替市場競爭的治理機(jī)制，就會成為經(jīng)濟(jì)和社會管理的重要手段。公共管理的根本使命在于：提供公共產(chǎn)品和公共效勞糾正外部效應(yīng)的不良影響消除市場壟斷的不利影響矯正信息不對稱的不良影響維護(hù)社會公平正義保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定推動開展和進(jìn)步3.2.4政府失靈問題政府失靈的含義市場失靈為政府干預(yù)提供了理由，但市場失靈只是政府干預(yù)的必要條件而不是充分條件。所謂政府失靈，是指由于政府干預(yù)導(dǎo)致資源配置低效率。在一些領(lǐng)域，人們期望政府能夠辦理市場辦不好的事情，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場失靈，反而進(jìn)一步降低了資源配置效率。公共選擇學(xué)者J.M.布坎南就指出，人們必須破除但凡政府就都會一心一意為公眾謀取利益、就都會把公共事務(wù)辦好的觀念。政府是由政治家和公務(wù)員組成的群體，他們作為理性經(jīng)濟(jì)人，都以追求自身利益最大化為行為準(zhǔn)那么，也并非全知全能，大徹大悟者。另外，現(xiàn)實(shí)社會具有高度復(fù)雜性，即使政治家主觀上希望把事情辦好，也會因?yàn)橛龅胶芏嗬щy而沒有辦好，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象。政府失靈的表現(xiàn)政府部門擴(kuò)展公共決策失誤政策執(zhí)行低效行政成本高再分配不公政府腐敗3.3城市公共產(chǎn)品的提供3.3.1城市公共產(chǎn)品的概念公共產(chǎn)品：相對于私人產(chǎn)品而言。所謂公共產(chǎn)品，就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品。社會成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品，每個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會減少其他社會成員對該產(chǎn)品的消費(fèi)。奧爾森：但凡不能適當(dāng)?shù)貙⒛切]有付費(fèi)的人排除在消費(fèi)之外的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。城市公共產(chǎn)品的特征消費(fèi)的非競爭性受益的非排他性3.3.2城市公共產(chǎn)品的類型

排他性競爭性

無

有純公共產(chǎn)品俱樂部產(chǎn)品公共資源私人產(chǎn)品無有1.純公共產(chǎn)品能夠嚴(yán)格滿足非競爭性和非排他性條件的產(chǎn)品。（如警察和路燈）（1）俱樂部產(chǎn)品一種在消費(fèi)上具有非競爭性，但卻可以輕易地做到排他的產(chǎn)品。（如公園、電影院、橋梁）

（2）公共資源一種在消費(fèi)上具有競爭性，但無法有效地做到排他的產(chǎn)品。容易出現(xiàn)個(gè)人理性導(dǎo)致集體非理性的“公地悲劇”問題。（如公共河流、公共草坪）

2.準(zhǔn)公共產(chǎn)品3.3.3公共產(chǎn)品的供給機(jī)制城市政府的職能定位公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性，個(gè)人不管付費(fèi)與否都可以享受公共產(chǎn)品的好處，這就容易使人產(chǎn)生免費(fèi)“搭便車〞心理。因而需要通過一種非市場機(jī)制提供公共產(chǎn)品。政府最根本的職能就是組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給。它通過強(qiáng)制性的征稅權(quán)獲取財(cái)政收入，通過財(cái)政支出提供公共產(chǎn)品。市政管理就是一種由市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給，而由公共部門負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給的制度安排。區(qū)分供給與生產(chǎn)職能政府需要“供給〞公共產(chǎn)品，并不等于政府應(yīng)當(dāng)直接“生產(chǎn)〞公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品和公共效勞的“生產(chǎn)〞和“供給〞需要區(qū)分開來，前者既可以由私人部門承擔(dān)，而也可以由公共部門承擔(dān)，而在公共效勞的生產(chǎn)方面，要允許在生產(chǎn)這些效勞的機(jī)構(gòu)之間開展最大限度的競爭“供給〞涉及一系列的集體選擇行為，包括:需要提供什么樣的產(chǎn)品和效勞;應(yīng)對什么樣的私人活動進(jìn)行規(guī)制，所應(yīng)用的規(guī)章制度和類型是什么;需要籌措的收入數(shù)量，如何籌措(稅收還是“使用者付費(fèi)〞形式);需要提供產(chǎn)品和效勞的數(shù)量和質(zhì)量;如何安排產(chǎn)品和效勞的生產(chǎn)。“生產(chǎn)〞，是指將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程，即制造某種產(chǎn)品和提供某種效勞。公共產(chǎn)品的多中心提供政府政府直接生產(chǎn)具有純公共產(chǎn)品屬性的物品和服務(wù)政府鼓勵私人企業(yè)生產(chǎn)，政府部門出資購買私人產(chǎn)品或服務(wù)為公共所用

私人部門前提條件：公共產(chǎn)品在技術(shù)上具有可分割性只能提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的公共產(chǎn)品要在法律上給予保護(hù)第三部門即非營利性組織或非政府組織具有自愿性、自治性、非營利性等特征。具有貼近基層、靈活、彈性和高效的優(yōu)勢3.3.4公共產(chǎn)品供給的具體形式安排者公共部門私人部門生產(chǎn)者公共部門政府服務(wù)政府間協(xié)議政府出售私人部門合同承包特許經(jīng)營政府補(bǔ)助憑單制自由市場志愿服務(wù)自我服務(wù)3.4城市管理的理論開展3.4.1有限政府理論有限政府是由市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給，而由公共部門負(fù)責(zé)安排公共產(chǎn)品的提供。城市管理需要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府的基本職責(zé)在于糾正“市場失靈”和“社會失靈”。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。

3.4.2效勞型政府理論服務(wù)型政府是針對管制型政府的弊病而言的。服務(wù)型政府堅(jiān)持以人為本、公民本位，政府活動必須以人民的同意為基礎(chǔ)。普通民眾是公共服務(wù)的決策主體，公眾滿意度是評價(jià)政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)服務(wù)型政府，需要推進(jìn)政務(wù)公開建設(shè)，完善信息公開制度，提高政府透明度，健全公眾參與制度，還需要提高政府部門的信息反應(yīng)能力，及時(shí)回應(yīng)社會呼聲，不斷提高政府公信力。

3.4.3新公共管理理論也稱“企業(yè)化政府”理論，其核心觀點(diǎn)是將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)供給之中。新公共管理理論的基本主張是政府應(yīng)“多掌舵少劃槳”，它在恪守公共管理核心價(jià)值的同時(shí)，吸收了企業(yè)管理奉行的顧客至上、績效管理、目標(biāo)管理等理念和工具，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制、結(jié)果導(dǎo)向和績效評估。這種管理方式有利于降低行政成本，削減公共支出和服務(wù)項(xiàng)目，提升公共服務(wù)供給效率。于是，引入市場機(jī)制逐漸成為公共服務(wù)供給的一種政策選擇。

3.4.4城市治理理論城市治理強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市政府與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，包括政府與市場、社會、市民的合作，以及政府內(nèi)部的府際合作、部門間合作。城市治理理論認(rèn)為，政府不應(yīng)壟斷公共事務(wù)管理權(quán)，盡管政府有責(zé)任提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但不必事必躬親，企業(yè)、非營利組織、社區(qū)和市民都可參與其中。治理理論主張，城市善治的根本保障在于推進(jìn)多元主體合作治理，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。3.4.5績效管理理論也稱結(jié)果導(dǎo)向型管理，是根據(jù)績效目標(biāo)，運(yùn)用評估指標(biāo)對政府部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評估、劃分績效等級、提出績效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評估結(jié)果來改進(jìn)績效的活動過程?？冃Ч芾淼幕玖鞒贪ㄎ鍌€(gè)環(huán)節(jié):部門目標(biāo)—工作分析—績效指標(biāo)—績效評估—績效追蹤。其中，績效評估在績效管理中居于核心地位。政府績效評估的“4E”標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)，其中，“公平”主要關(guān)注公眾對公共服務(wù)的滿意度。

3.4.6公眾參與