《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》點(diǎn)評(píng)及分析定稿

中誠(chéng)信國(guó)際特別評(píng)論 基礎(chǔ)設(shè)施投資行業(yè)2023年12月《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征目錄 求意見(jiàn)稿》點(diǎn)評(píng)及其影響要點(diǎn) 1本文圍繞基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求主要關(guān)注因素 2 意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的發(fā)布目的、結(jié)論 6 核心要點(diǎn)梳理以及對(duì)平臺(tái)企業(yè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)等方面予以總并開(kāi)展分析。要點(diǎn)聯(lián)絡(luò)人20231128（以）發(fā)布關(guān)于向社會(huì)公開(kāi)征求《基礎(chǔ)設(shè)施和公用作者事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿（政府公共評(píng)級(jí)一部張敏623mzhng@ （國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交鄭遠(yuǎn)航606 通運(yùn)部水部中人民第25號(hào)）行了訂并yhzheng@ 黃雅琴647 《特經(jīng)管辦布旨從法度障PPP新制規(guī)yqhuang@ 范實(shí)施，以有利于遏制新增隱性債務(wù)和激活民間資本投資活力。2015PPPPPPPPP1基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)特別評(píng)論 中誠(chéng)信國(guó)際特別評(píng)論作新機(jī)制，嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)。主要內(nèi)容包括：明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)公益屬性；豐富和細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)權(quán)TOT二是明確特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理職責(zé)權(quán)屬、實(shí)施機(jī)構(gòu)及特許經(jīng)營(yíng)者履行義務(wù)，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理和披露義失；加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理，新增項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，懲戒違法違規(guī)和失信行為；3040表1：主要修改內(nèi)容前后對(duì)照原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)管理辦法》 《管理辦法》第二條適用圍） 將環(huán)境護(hù)細(xì)為生保護(hù)環(huán)治理，增加育、游領(lǐng)。獲取方式由原來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)方式修改為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，在選擇特許經(jīng)營(yíng)者方（（面，亦更強(qiáng)調(diào)公開(kāi)方式，并且明確商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)者選擇）公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等不適用本辦法。新增第十條及二十益實(shí)現(xiàn)政府貼第 外新增方財(cái)未來(lái)出責(zé)除了可性缺補(bǔ)必合理財(cái)政補(bǔ)三十五（可性缺補(bǔ)助） 貼等相內(nèi)明在嚴(yán)新增債的前下政府費(fèi)的目只按規(guī)補(bǔ)貼運(yùn)，不補(bǔ)貼目建投和運(yùn)營(yíng)本（同號(hào)文聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”、“全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式”的指導(dǎo)意見(jiàn)）在BOT、BOOT等模式基礎(chǔ)上增加TOT模式；且禁止在建設(shè)工程完成后直第五條（經(jīng)營(yíng)模式）接將項(xiàng)目移交政府，或者通過(guò)提前終止協(xié)議等方式變相逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)。針對(duì)隱債風(fēng)險(xiǎn)防控，明確不得承諾以各類(lèi)財(cái)政資金擔(dān)?；蛘咦鳛檫€款來(lái)源，第七條（）且各級(jí)財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。第十八條（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）PPP項(xiàng)目處置情況以減少爭(zhēng)議。（（方案按照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)屬及內(nèi)容）審批，且審批應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真比較和論證。（協(xié)同115號(hào)文中“明確管理責(zé)任分工”的指導(dǎo)意見(jiàn)）新增、二十條（復(fù)審） 題提出確解辦包定特許營(yíng)者與前期理手的目法人不一應(yīng)當(dāng)法辦變更續(xù)若項(xiàng)目生重變更應(yīng)重審或備等協(xié)同文中嚴(yán)格投資管程序的指意見(jiàn)）第二十條（行義） 對(duì)實(shí)施構(gòu)及許經(jīng)者履義進(jìn)行明。第三十條（許經(jīng)者運(yùn)義） 新增強(qiáng)特許營(yíng)各方應(yīng)當(dāng)據(jù)關(guān)制度防止有資流失。3基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)特別評(píng)論 中誠(chéng)信國(guó)際特別評(píng)論（第四十三條（績(jī)效評(píng)價(jià)）同115號(hào)文中“做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理”、“定期開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)”的指導(dǎo)意見(jiàn)）第四十四條（信息披露）過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，并依法接受年審。（協(xié)同115號(hào)文中“建立常態(tài)化信息披露機(jī)制”的指導(dǎo)意見(jiàn)）加強(qiáng)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)、主管部門(mén)公職人員的監(jiān)督，細(xì)化公職人員違法違規(guī)等行為新增 及相應(yīng)罰措?yún)f(xié)同中“懲違法規(guī)和信行”指導(dǎo)意見(jiàn)）三、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬民間投資空間，充分保障特許經(jīng)營(yíng)者合法（協(xié)同民營(yíng)企業(yè)參與”的指導(dǎo)意見(jiàn)）新增政策出臺(tái)目的包括激發(fā)民間投資活力。新增特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要目的包括第一條（）發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)民間投資。第六條特許營(yíng)期） 特許經(jīng)期限原來(lái)一般超過(guò)30年長(zhǎng)至般不過(guò)40年。第十（許經(jīng)實(shí)施案內(nèi)第十一及第二（實(shí) 地方價(jià)主管門(mén)意；將可性分析修改“可性論且刪除施方案行性估、第十條定價(jià)機(jī)） 來(lái)需要府提可行缺補(bǔ)助的估內(nèi)容更強(qiáng)特許營(yíng)項(xiàng)目（）新增 根據(jù)《持民企業(yè)與的許營(yíng)新建含改建）目清由發(fā)改部門(mén)制，于文中布）合實(shí)際況確民營(yíng)業(yè)具參方式針對(duì)存項(xiàng)目活及間投活激活新強(qiáng)調(diào)關(guān)部及金構(gòu)等不應(yīng)區(qū)別待不所有特許營(yíng)；積極持符條件項(xiàng)目行、第二十條至二十條（融策支持） 特經(jīng)營(yíng)目按市場(chǎng)方式通過(guò)私資金渠道寬投資鼓勵(lì)險(xiǎn)）明確特許經(jīng)營(yíng)者保質(zhì)保量下的通過(guò)降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)第三十（特經(jīng)營(yíng)義務(wù)） 生的效，除議另約定外，其所（同號(hào)中“創(chuàng)新目實(shí)施式”指導(dǎo)見(jiàn)）保障特經(jīng)營(yíng)對(duì)項(xiàng)運(yùn)營(yíng)收的排他權(quán)利及協(xié)以外品或服新增、三十條（外產(chǎn)及務(wù)） 務(wù)依據(jù)議或商給特許營(yíng)者公合理償且禁無(wú)法法規(guī)據(jù)擅自增設(shè)行政許可及以此為由向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)。從政府及特經(jīng)營(yíng)方角分細(xì)化項(xiàng)提前止的償要求增加第三十條及四十（協(xié)變和終止） 許經(jīng)營(yíng)限內(nèi)改擴(kuò)等原需重新選特許營(yíng)者的同等下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。新增社會(huì)公眾及特許經(jīng)營(yíng)者的投訴機(jī)制，將政府機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行情況新增、第五十五條及第五十六條（法律責(zé)任及處罰）納入政府誠(chéng)信考核評(píng)價(jià)體系。資料來(lái)源：新舊版《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》以及115號(hào)文，中誠(chéng)信國(guó)際整理《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》給平臺(tái)企業(yè)帶來(lái)機(jī)遇，主要體現(xiàn)在平臺(tái)企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，利于形成化債及經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)；特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化運(yùn)作利于平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型；民營(yíng)資本的參與可以提供特許經(jīng)營(yíng)模式下的政企合作新思路，利好平臺(tái)企業(yè)投資減負(fù)及融資開(kāi)源平臺(tái)企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，利于形成化債及經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)。115（PPP）時(shí)強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)各方應(yīng)遵守國(guó)有資產(chǎn)管理制度及加強(qiáng)債務(wù)管理。特許經(jīng)營(yíng)作為有效盤(pán)活政府存量資產(chǎn)的重要方式之一，也是當(dāng)前平臺(tái)企業(yè)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及促進(jìn)投資經(jīng)營(yíng)的重要方法。一方面，平臺(tái)企業(yè)可通過(guò)盤(pán)活4基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)特別評(píng)論 中誠(chéng)信國(guó)際特別評(píng)論在一定程度上改善其財(cái)務(wù)報(bào)表，或可將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，使得平臺(tái)企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)化債及經(jīng)營(yíng)上的良性循環(huán)。從項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況來(lái)看，鼓勵(lì)盤(pán)活的存量資產(chǎn)并不限于低效資產(chǎn)，還包括收益情況較好、增長(zhǎng)潛力大、具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資產(chǎn)。特別值得注意的是，本REITsREITs202027REITsREITsREITsREITs特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化運(yùn)作利于平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型。特許經(jīng)營(yíng)也是平臺(tái)企業(yè)拓展業(yè)務(wù)增加現(xiàn)金流的主要方式之一。本次《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》從細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)規(guī)則及內(nèi)容，到確定相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)，無(wú)一不在強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)趨于市場(chǎng)化運(yùn)作的宗旨。平臺(tái)企業(yè)主動(dòng)獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，將會(huì)有利于促進(jìn)市政公用事業(yè)由政府壟斷經(jīng)營(yíng)到社會(huì)資本全面進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)了降本增效、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的轉(zhuǎn)變，而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的市民營(yíng)資本的參與，可以提供特許經(jīng)營(yíng)模式下的政企合作新思路，利好平臺(tái)企業(yè)投資減負(fù)及融資開(kāi)源。大程度的鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)的投資及運(yùn)營(yíng)。民營(yíng)資本的介入，一方面可以提供特許經(jīng)營(yíng)模式下的政企合作新思路，另一方面也給平臺(tái)企業(yè)的投融資帶來(lái)了“開(kāi)源節(jié)流”的正向效果。首先從投資支出端來(lái)看，原先基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要由平臺(tái)企業(yè)主導(dǎo)進(jìn)行投資，而通過(guò)《支持民營(yíng)企業(yè)參與的）（2023數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。因此，可以預(yù)見(jiàn)民營(yíng)資本接下來(lái)將多維度參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在政企合作中扮演新的重要角色，也將大大減少平臺(tái)企業(yè)的投資支出壓力。其次從融資端來(lái)看，融資是平臺(tái)企業(yè)的核心能力及任務(wù)，目25PPP5基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)特別評(píng)論 中誠(chéng)信國(guó)際特別評(píng)論項(xiàng)目實(shí)施的融資空間和渠道將有所加大。《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)平臺(tái)企業(yè)亦帶來(lái)挑戰(zhàn)，一方面新機(jī)制下開(kāi)展PPP目收益的管理和評(píng)估，從而對(duì)相關(guān)實(shí)施主體的項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)能力帶來(lái)挑戰(zhàn)；另一方面存量PPP改變要求平臺(tái)企業(yè)提高自身競(jìng)爭(zhēng)能力新機(jī)制下PPPPPPPPPPPP存量PPP