尹振環(huán)：郡縣制與美國(guó)政體

尹振環(huán)：郡縣制與美國(guó)政體發(fā)布時(shí)間:2012-05-0709:14

作者:尹振環(huán)

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2313次《“秦家店”的郡縣制》一文，分析了我國(guó)郡縣制的形成、內(nèi)涵，并與法式郡縣制作了點(diǎn)粗線條式的比較?，F(xiàn)在需要接著那個(gè)話題，再將郡縣制與美國(guó)政體作點(diǎn)粗略比較。雖然美國(guó)政體是現(xiàn)代的，但通過比較，才會(huì)進(jìn)一步了解古今中外的郡縣制，并且順便就了解了在美國(guó)為什么不會(huì)發(fā)生斯大林式的錯(cuò)誤。

一、一部樸實(shí)與力行的“主權(quán)在民”憲法

不是說凡是沒有出現(xiàn)秦皇漢武、拿破侖等等講英語(yǔ)的國(guó)家，就沒有強(qiáng)有力的中央集權(quán)，他們的總統(tǒng)、首相權(quán)力很小很少。不，不是這個(gè)意思。隨著生產(chǎn)力的高度發(fā)展，西方各國(guó)都大大加強(qiáng)了中央集權(quán)，有著“帝王般的總統(tǒng)”、總理。以美國(guó)為例，總統(tǒng)掌握全部行政大權(quán)，總統(tǒng)的行政命令具有同法律一樣的效力；經(jīng)參議院同意，總統(tǒng)有權(quán)任命各部部長(zhǎng)和其他高級(jí)官員；總統(tǒng)還是三軍最高統(tǒng)帥，握有最高軍事指揮權(quán)；在對(duì)外關(guān)系上，總統(tǒng)權(quán)力也至關(guān)重要；總統(tǒng)下的內(nèi)閣并不是一個(gè)集體決策機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)集體顧問機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)……無怪有“帝王般總統(tǒng)”之稱。但是為什么美國(guó)沒有出現(xiàn)過拿破侖、斯大林式的人物呢？沒有像郡縣制那樣一治一亂、循環(huán)反復(fù)、周而復(fù)始呢？固然這是多方面綜合因素造成的：

第一，沒有經(jīng)歷過封建社會(huì)，尤其是沒有封建專制主義經(jīng)歷的污染；

第二，沒有國(guó)王、貴族、軍功、事功貴族等種種歷史包袱；

第三，有著全然不同于中國(guó)的民族組成、宗教與傳統(tǒng)文化等等。

但建國(guó)后的根本的原因是有部付諸行動(dòng)的、真實(shí)不二的、主權(quán)在民的憲法：1776年的《獨(dú)立宣言》、1787年頒布的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》、1791年生效的作為憲法修正案的《權(quán)利憲法》。它為美國(guó)締造了一個(gè)完全不同于郡縣制的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家。上述根本大法解決了共和民主政體的兩大根本問題——主權(quán)在民和權(quán)力制約。

先看“主權(quán)在民”。

比起“君權(quán)神授”、“君權(quán)軍授”，主權(quán)在民是一種質(zhì)的飛躍。它有兩層含義：第一是人民有權(quán)選擇和改變政府。1776年7月4日的《獨(dú)立宣言》宣布：

政府的正常權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意，任何政府要破壞這個(gè)原則，人民有權(quán)改變或廢除它，另建新政府。

權(quán)為民所授，權(quán)來自人民的同意，這“授”與“同意”的主要手段，就是普選、選舉。七十年后，林肯總統(tǒng)再次給主權(quán)在民的原則下了一個(gè)定義：

任何人民，無論身在何處，只要愿意并有力量，都有權(quán)奮起行動(dòng)，拋棄現(xiàn)存的政府，并建立新的、更合乎其意愿的政府。這是最寶貴和最神圣的權(quán)利，這是，正如我們希望的那樣，將使世界得到解放的權(quán)利。

所謂“有權(quán)改變或廢除它”，“有權(quán)奮起行動(dòng)，拋棄現(xiàn)存政府”，并不是指武裝起義，暴力奪權(quán)。而是通過選舉、游行、請(qǐng)?jiān)傅群戏ǖ男问?，改變、廢除、拋棄現(xiàn)存政府。

第二層意思是上一層意思的推衍：人民享有的基本權(quán)利不容剝奪?！丢?dú)立宣言》宣布：“人人生而平等，享有不可剝奪的生命、自由和追求幸福的權(quán)利。”1791年的《權(quán)利憲法》又作了具體規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得確立宗教或禁止信仰自由”，不得“剝奪人民言論或出版自由”；不得“剝奪人民和平集會(huì)及向政府申冤請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利”；人民的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受侵犯，沒有正式命令不得逮捕、搜查和扣押；建立陪審團(tuán)審判制度；禁止任何人自證其罪；禁止酷刑和過重的罰金；……盡管百萬(wàn)富翁與草芥小民在享有上述權(quán)利方面，存在巨大差異，盡管“主權(quán)在民”之“民”有極大的局限性，但它畢竟是“主權(quán)在民”的基本保障，沒有它，主權(quán)在民就會(huì)是一句空話，而且也只有它才能防止暴政，防止濫用權(quán)力，防止專制主義。老拿破侖、小拿破侖式的政變，是不可能發(fā)生的。

二、一套切實(shí)存在的制約網(wǎng)絡(luò)

尼采說：“歷史存在的原則是追求權(quán)力的意愿”，為了達(dá)到權(quán)力，“要成為強(qiáng)暴者、自私自利者，要成為卑躬屈膝者和目中無人者，如果需要，集所有這些品質(zhì)的大成?！边@話對(duì)于追求權(quán)力的人來說，未免一概而論，有點(diǎn)過分。美國(guó)憲法之父麥迪遜的話則易于為人接受：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來與內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)統(tǒng)治的政府時(shí)，最大的困難就在于必須首先使政府能管理統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身，毫無疑問，依靠人民是對(duì)政府的主要控制，主要管理?！笨磥砻绹?guó)順著這個(gè)思路——管理人民，人民管理政府，政府管理政府，逐步形成一套制約權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)。

1.憲法至上。在中國(guó)古代秦家店、郡縣制下，皇帝至上、至尊、至重、至隆，口含天憲，自然也可以無法無天。美國(guó)沒有經(jīng)歷過帝制，所以一開始就使憲法凌駕于任何權(quán)力之上。它主要是對(duì)統(tǒng)治者對(duì)政府的管理，當(dāng)然也包括對(duì)被統(tǒng)治者人民的管理。種種政治權(quán)力必須以無條件地服從憲法為其存在的條件。

2.名副其實(shí)的普選制。國(guó)家行政首腦和參眾兩院議員由普選產(chǎn)生。盡管選舉有種種不公平，選舉過程中有種種弊病，但它體現(xiàn)了主權(quán)在民、權(quán)為民授與人民管理政府。使權(quán)力最終來源于、受制于人民。同時(shí)解決了用人上的擇優(yōu)汰劣“為政在人”的問題。

3.議會(huì)制。國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)參眾兩院行使立法、制憲、選舉（在總統(tǒng)或副總統(tǒng)所得選舉人票未過半數(shù)時(shí)，眾院決選總統(tǒng)，參院決選副總統(tǒng)）、審議、監(jiān)督政府的職責(zé)。

4.三權(quán)分立，相互制約、相互平衡。總統(tǒng)、聯(lián)邦高級(jí)官員的活動(dòng)，受參眾議院之監(jiān)督；總統(tǒng)任命重要官員，需得到參議院同意；國(guó)會(huì)對(duì)政府有質(zhì)詢、問責(zé)、財(cái)政監(jiān)督、彈劾權(quán)。立法機(jī)關(guān)立法權(quán)受到行政機(jī)關(guān)的否決權(quán)和法院方面的司法審查限制。國(guó)會(huì)通過的任何法案，都必須送交總統(tǒng)簽署，簽署后才能成為法律，如不同意，總統(tǒng)有權(quán)加以否決，但國(guó)會(huì)仍以三分之二的多數(shù)通過的法案，不經(jīng)總統(tǒng)簽署即可成為法律。最高法院也有權(quán)宣布聯(lián)邦和州法律是否符合聯(lián)邦憲法，宣布違憲者即不成為法律。司法機(jī)關(guān)的組織法是由立法機(jī)關(guān)制定的，最高法官由總統(tǒng)任命，終身職。參議院有審訊各種彈劾案的權(quán)力，而總統(tǒng)受審時(shí)，最高法院首席法官擔(dān)任主審。由于三個(gè)機(jī)關(guān)互相分離、制衡，從而防止了權(quán)力濫用及因獨(dú)裁而犯的種種錯(cuò)誤。與郡縣制的集權(quán)于一身，萬(wàn)事皆決于上，相距萬(wàn)里。

5.新聞出版自由。根據(jù)憲法“不得剝奪言論出版自由”的規(guī)定，普通百姓可以抨擊時(shí)政。法國(guó)大革命時(shí)，羅伯斯庇爾說：“出版自由是鞭撻專制主義最可怕的鞭子。”馬克思1840年時(shí)說：“報(bào)刊按其使用來說，是社會(huì)的捍衛(wèi)者，是針對(duì)當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬(wàn)喚的喉舌?！比嗣窭眯侣勛杂伞⒊霭孀杂?，管理統(tǒng)治者，使執(zhí)政者時(shí)時(shí)保持頭腦清醒。同時(shí)又使得掌握信息傳播工具的新聞界，對(duì)一切違法行為都起震懾作用，充當(dāng)資本主義制度監(jiān)護(hù)人與社會(huì)調(diào)節(jié)器。古代郡縣制是沒有這種權(quán)力的。

6.兩黨制。民主黨和共和黨在競(jìng)選總統(tǒng)、議員中起著重大作用。當(dāng)選者入主白宮，執(zhí)掌國(guó)家行政大權(quán)；失敗者也不甘寂寞，在野攻訐評(píng)說；當(dāng)朝者唯恐被揭出瘡疤而兢兢業(yè)業(yè)；在野者則竭力在民眾面前重塑形象，以待來年。雙方彼此制約、相互監(jiān)督、校正美國(guó)決策、政策。政黨制度是近現(xiàn)代才形成的，所以古代郡縣制無現(xiàn)代政黨可言，無非是帝黨、后黨、官黨……之分。

7.消除有可能導(dǎo)致國(guó)家分裂的重大因素。建軍權(quán)集中于聯(lián)邦。軍隊(duì)屬于國(guó)家，而不屬于黨派，更不屬于私人。禁止各州有自己的陸?？哲?。禁止各州結(jié)盟。禁止各州同外國(guó)結(jié)盟?？偨y(tǒng)任三軍最高統(tǒng)帥，但發(fā)布關(guān)于鎮(zhèn)壓叛亂等方面命令的權(quán)力屬于國(guó)會(huì)。國(guó)防部長(zhǎng)及陸、海、空三軍部長(zhǎng)，由文職人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)部隊(duì)編制、訓(xùn)練、后勤、武器研究和發(fā)展等事宜，但無作戰(zhàn)指揮權(quán)。鑄造貨幣、發(fā)行紙幣、招募軍隊(duì)警察的決定權(quán)在國(guó)會(huì)。宣布戰(zhàn)爭(zhēng)、簽訂外債、規(guī)定度量衡的權(quán)力，也屬國(guó)會(huì)。從而消除了軍閥割據(jù)混戰(zhàn)、各州擁地自立成為“國(guó)中之國(guó)”的可能。

可見美國(guó)政治權(quán)力是被控制在一張網(wǎng)絡(luò)之中的，其縱線為憲法、民權(quán)，其橫線是各種權(quán)力的互相制約，或者說，美國(guó)的政治權(quán)力被控制在十大制約中：

（1）國(guó)家權(quán)力之間的相互制約；

（2）行政、立法、司法的互相制約；

（3）中央與地方的互相制約；

（4）社會(huì)各種社會(huì)組織、政治力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約；

（5）權(quán)力獲得的制約；

（6）權(quán)力運(yùn)行中的制約；

（7）社會(huì)輿論、新聞媒體、出版自由，對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約；

（8）權(quán)力運(yùn)行后果的制約；

（9）總統(tǒng)等重要官職，法定任期的制約；

（10）議員等改選法定名額的制約。

我們并不認(rèn)為美國(guó)政治體制盡善盡美，美國(guó)的月亮比中國(guó)的亮，美國(guó)政治沒有骯臟的手段，卑劣的目的。我們只是說美國(guó)上述政治體制存在著一些郡縣制所沒有、也不可能有的機(jī)制：

防止錯(cuò)誤、糾正錯(cuò)誤的機(jī)制；

擇優(yōu)汰劣的機(jī)制；

杜絕專制獨(dú)裁的機(jī)制；

防止暴政的機(jī)制；

防止治、亂、合、分循環(huán)反復(fù)的機(jī)制……

它無法孕育秦皇漢武，也難以產(chǎn)生拿破侖、希特勒、各路諸侯。

它絕對(duì)不會(huì)削弱“統(tǒng)一”，相反，美國(guó)1776年后的一百年中，“統(tǒng)一”的領(lǐng)土擴(kuò)大了十倍。現(xiàn)在早已由十三個(gè)州的“統(tǒng)一”，變?yōu)槲迨畟€(gè)州的“統(tǒng)一”了。

可見，統(tǒng)一中華、振興中華、光大中華，需要的是鄧小平的三個(gè)面向：面向世界，面向現(xiàn)代化，面向未來。這里就有政黨現(xiàn)代化，政治現(xiàn)代化。

三、一個(gè)千真萬(wàn)確的判斷

蘇共二十大赫魯曉夫所作的《秘密報(bào)告》，派米高揚(yáng)親自送達(dá)毛澤東。毛閱、聽之后，曾感慨地說：“蘇聯(lián)揭露斯大林的統(tǒng)治，其黑暗不下于歷史上任何最專制暴虐的統(tǒng)治”（徐焰：《蘇聯(lián)的1941年和1991年》《百年潮》2001年第五期），“這在西方是不可能發(fā)生的?！辈⑶颐珴蓶|還斷言：“斯大林的錯(cuò)誤，不是個(gè)個(gè)人崇拜問題，而是一個(gè)制度問題?！鄙鲜稣摂嗑?、深刻、正確。對(duì)斯大林的個(gè)人崇拜，只是非常非常的表面現(xiàn)象，根源在于“這是一個(gè)制度問題”，千真萬(wàn)確的判斷。陳獨(dú)秀早在1940年，不僅預(yù)言蘇聯(lián)將亡，而且預(yù)言：“若不從制度上尋出缺點(diǎn)，一個(gè)斯大林倒了，會(huì)有無數(shù)個(gè)斯大林在俄國(guó)和別國(guó)產(chǎn)生出來”（《陳獨(dú)秀文選》，上海遠(yuǎn)多出版社，1996年版397頁(yè)）。這里也談到制度上的缺點(diǎn)，并且他的預(yù)見不幸而言中。在美國(guó)上述那種制度下，是絕不會(huì)形成斯大林主義的。一黨專政；斯大林“擁有無限的大權(quán)”（列寧語(yǔ)）；他事實(shí)上掌握了黨、政、軍高級(jí)干部甚至中級(jí)干部的生殺予奪大權(quán)；任命制暢行無阻；各種權(quán)力受制于一人；憲法、蘇維埃（議會(huì)）新聞出版自由有名無實(shí)；黨、政、軍內(nèi)的，以及高校、科研等等機(jī)構(gòu)中的異己分子或可能的異己分子，或調(diào)離、或流放、或誅殺；社會(huì)名流中不可靠分子，或明或暗加以驅(qū)逐、流放、以至暗殺；為所欲為，無法無天。完全成了現(xiàn)代蘇式的郡縣制。這種體制下產(chǎn)生斯大林的專制暴虐，毫不足怪。在美國(guó)上述體制下，它是絕對(duì)不可能的。美國(guó)克林頓總統(tǒng)，政績(jī)頗佳，經(jīng)濟(jì)連年上升，失業(yè)率下降，政治、軍事、外交，也頗多建樹，但就是因?yàn)榕c萊溫斯基偷情，而遭國(guó)會(huì)彈劾，險(xiǎn)些下臺(tái)。在中國(guó)，秦始皇、晉武帝等幾位帝王，后宮竟達(dá)萬(wàn)人?！胺埙烊А敝弁?，比比皆是。有一兩個(gè)情婦，那算什么？毫不足道。尼克松對(duì)在野黨安裝竊聽器，竟因此受到彈劾，不得不灰溜溜地辭職下臺(tái)。前蘇聯(lián)，豈止是竊聽，對(duì)敵黨、友黨，驅(qū)逐之，鎮(zhèn)壓之。結(jié)果只剩下孤家寡人?？肆诸D與尼克松，相去不遠(yuǎn)，人們記憶猶新。只簡(jiǎn)單提提就可以了。但1867年美國(guó)國(guó)會(huì)彈劾第十七屆總統(tǒng)約翰生的事件有必要稍作詳細(xì)的介紹。

美國(guó)第十七屆總統(tǒng)約翰生，是接替林肯被刺后的一位副總統(tǒng)。他是南部民主黨人，曾擁有奴隸，內(nèi)戰(zhàn)后就任總統(tǒng)，對(duì)南方奴隸主，對(duì)奴隸制度，抱有同情，采取了一系列妥協(xié)政策，激起了全國(guó)的不滿與激進(jìn)共和黨人的猛烈的反對(duì)?！?867年8月，約翰生總統(tǒng)要求陸軍部長(zhǎng)愛德義·史丹頓辭職。史丹頓予以拒絕。因?yàn)榭偨y(tǒng)未依憲法所規(guī)定的征求參議院同意即把他免了職。參議院過去對(duì)于總統(tǒng)這類命令，曾經(jīng)不是以普通的多數(shù)票，而是以規(guī)定的三分之二多數(shù)票予以批準(zhǔn)的?，F(xiàn)在因?yàn)榧s翰生總統(tǒng)未經(jīng)參議院同意便把國(guó)防部長(zhǎng)免掉，參議院拒絕批準(zhǔn)。史丹頓于是又身蒞陸軍部大廈，并開始發(fā)號(hào)施令。1868年2月21日，總統(tǒng)再度要求史丹頓離職。隨后史丹頓便把自己的辦公室用磚堵起來并搬到里面去，晚上留在那里，吃飯也在那里。眾議院認(rèn)為總統(tǒng)的行為是違憲的，并于1868年2月24日舉行表決，表決結(jié)果以126票贊成和47票反對(duì)而通過了把總統(tǒng)依憲法程序交付法庭審訊（所謂‘彈劾’）的決議，總共控告總統(tǒng)十一項(xiàng)罪名，其中除了有關(guān)史丹頓問題外，還控告總統(tǒng)在言辭中侮辱國(guó)會(huì)、拒不執(zhí)行國(guó)會(huì)的若干決議以及其他等等。

參議院在審理‘彈劾’案時(shí)，是在最高法官主持下進(jìn)行的……這次對(duì)總統(tǒng)的審訊在國(guó)內(nèi)引起了巨大的波動(dòng)。

1868年5月16日，有三十五個(gè)參議員投票贊成認(rèn)為總統(tǒng)有罪，而有十九個(gè)主張宣告無罪。要宣告約翰生為有罪，必須參議院以三分之二的多數(shù)議決，這就是說，如果這次所投的票不是三十五票，而是三十六票的話，則約翰生已被宣布有罪了。根據(jù)美國(guó)憲法有關(guān)條款，約翰生乃得宣告無罪，而仍舊留任總統(tǒng)?！保ā睹绹?guó)史綱》，蘇：阿·芙葉菲莫夫著，三聯(lián)書店1972版，557、558頁(yè)）

這三則總統(tǒng)案件，足以說明斯大林的暴虐不可能發(fā)生在美國(guó)。中國(guó)的反右、大躍進(jìn)、人