生活垃圾處理的屬性及市場機制運行分析

生活垃圾處理的屬性及市場機制運行分析隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高、消費產(chǎn)品的極大豐富，使得生活垃圾的種類也飛速增長，各種材質(zhì)的垃圾不僅給垃圾處理技術(shù)帶來很大挑戰(zhàn)，也給政府的公共服務(wù)能力帶來很大壓力。本文根據(jù)不同性質(zhì)的垃圾，對處理項目制訂的不同政策、不同運作方式作了研究與思考。1、生活垃圾處理具有一定的公共物品屬性經(jīng)濟學(xué)一般把人們在生產(chǎn)和生活中所消費的各類物品分為兩類，一類是私用物品，另一類是公共物品，公共物品的特性是在消費上（non-rival）是非競爭的，同時在技術(shù)上是非排他（non-exclusion）的，或者排他是不經(jīng)濟的。城市的生活垃圾處理具有公共物品屬性，因為一個城市的垃圾處理系統(tǒng)一旦建成，對它服務(wù)范圍的每個市民都可以帶來益處，每個人都可以享用它所提供的效用，就是說，它的效用具有一定的不可分割性；而且任何一個人對垃圾處理系統(tǒng)效用的享用不會排斥、妨礙其他人的同時享用，即它的消費具有一定的非競爭性；同時，即使區(qū)域內(nèi)有個別人不為之承擔(dān)費用，他照樣可以享受垃圾處理系統(tǒng)的益處，因為如果不讓他享受的話，垃圾污染了城市，受損害的仍然是全體市民，因此它的受益具有非排他性。但城市生活垃圾處理系統(tǒng)具有一定的特殊性，它的非排他性和非競爭性并不是絕對的，可以通過“產(chǎn)權(quán)界定”和價格機制來實現(xiàn)其消費的可分割性，排除或部分排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象。由此可見，生活垃圾處理具有一定的公共物品屬性。2、公共物品屬性與政策及市場化機制之間的關(guān)系（1）垃圾處理的公共物品屬性具有相對性和動態(tài)性公共物品是一個動態(tài)的概念，不論是公共物品還是準公共物品，都具有一定的相對性和動態(tài)性，生活垃圾處理系統(tǒng)也同時具有相對性和動態(tài)性的特征，在特定條件下，城市垃圾處理系統(tǒng)的不同項目會根據(jù)不同的社會制度、不同的經(jīng)濟發(fā)展階段、不同的文化背景，其公共物品的性質(zhì)相應(yīng)地發(fā)生演變。一方面，原先個體所不愿、不能和不宜涉足的這一領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和制度的變遷，其中一部分將成為個體所愿意、能夠和可以進入的領(lǐng)域。比如通過技術(shù)進步使垃圾處理的排他性增強而競爭性減弱；特許經(jīng)營權(quán)（BOT）的出現(xiàn)，使私人投資興建的垃圾處理系統(tǒng)可以合法地對使用者收費，從純公共物品變成價格排他的準公共物品。另一方面，一些原來公共性較低的物品隨著社會的發(fā)展其公共性會日益增強，如電子廢棄物由于城鄉(xiāng)差異帶來的“梯度消費”存在，其屬性是偏向“私人物品”的，但隨著社會的進步，勞動力成本的加大和對環(huán)境關(guān)注程度的提高，其屬性權(quán)重會日益偏向“準公共物品”甚至“純公共物品”。（2）共物品屬性與政策導(dǎo)向及市場化機制三者之間相互作用、相互影響公共物品的相對性和動態(tài)性決定了其類屬劃分也是相對的，其公共性的強弱也不是絕對的。隨著生活垃圾種類的日益豐富，生活垃圾處理也日益深化和細化，同時隨著科技的進步其中各個項目的類屬關(guān)系和公共性也在不斷發(fā)生變化，相應(yīng)地政府的職能也必須隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，管理者可以通過政策導(dǎo)向來調(diào)控生活垃圾某些項目的公共物品屬性，或根據(jù)不同屬性的項目建立有針對性的適宜的政策環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上運用與之相適應(yīng)的市場化機制，依靠市場機制和價格機制來保證它的建設(shè)和運營。3、同屬性垃圾處理所運用的政策及市場化機制（1）強的垃圾處理項目采用政府購買服務(wù)的方式在城市的生活垃圾處理中，一些基礎(chǔ)性的或非排他性很強的項目只能由政府直接或間接介入，如大型生活垃圾處置場，生活垃圾收集、運輸系統(tǒng)。在計劃經(jīng)濟時代，城市生活垃圾收集、運輸和處置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)都由政府承擔(dān)，因為通過政府的強制性稅收可以有效地解決由垃圾處理的非排他性帶來的無人付費消費的問題。同時，通過無償或低價提供公共物品，政府還可以解決其非競爭性帶來的社會公平等問題。但隨著時間的推移也導(dǎo)致了政府財政負擔(dān)日益加大和建設(shè)運營效率日益低下等問題。因此，政府應(yīng)該盡可能地避免成為產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，應(yīng)追求以一種誘導(dǎo)的方式利用并放大市場的正效應(yīng)，使社會能夠通過市場獲得所需要的服務(wù)，對于城市垃圾處理設(shè)施的提供，可以在一定程度上實現(xiàn)責(zé)任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責(zé)任組織相關(guān)設(shè)施的生產(chǎn)，但不一定親自建設(shè)和運營，可以交由市場完成。實際上，在一般基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本和私人部門參與問題上，發(fā)達國家曾走了一條曲折反復(fù)的道路，即由私人部門供給為主到公共部門供給為主，再到建立公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的發(fā)展歷程。近年來，上海市在大型生活垃圾處置項目上采用BOT模式，引入民營資本已建造運營了2個日處理分別為1000噸和1500噸的垃圾焚燒廠和1個日處理1000噸的生化處理廠。此外，在生活垃圾的收集運輸系統(tǒng)中也在進行體制改革，將原來收運單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，政府從組織管理日常清掃工作中解脫出來，采取政府采購服務(wù)的方式，成為真正代表公眾利益的監(jiān)督者和執(zhí)法者，并將逐步將這一市場向社會開放，這樣，政府用于環(huán)衛(wèi)的支出相對于舊體制來說，既能降低管理成本，又能提高管理效率和服務(wù)水平。（2）共性相對較弱的垃圾處理項目采用政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的方式在生活垃圾處理中有一些特定的廢棄物政府可以通過公共決策進行引導(dǎo)，通過政策介入影響這些產(chǎn)品的企業(yè)行為，達到市場調(diào)節(jié)的作用，而不是直接承擔(dān)處理責(zé)任。產(chǎn)品責(zé)任制就是目前應(yīng)用較廣較有效的一項政策，產(chǎn)品責(zé)任是“誰產(chǎn)生、誰付費”原則的延伸應(yīng)用，是在產(chǎn)品從原材料選用、設(shè)計、生產(chǎn)、銷售、消費、棄置、回收利用、最終處置等全生命周期中，每個環(huán)節(jié)均體現(xiàn)產(chǎn)品最終作為廢棄物的污染治理責(zé)任，并主要通過生產(chǎn)者、銷售者、消費者使這種責(zé)任得以外顯。產(chǎn)品本身并不能成為責(zé)任的主體，但它是體現(xiàn)責(zé)任的載體。在此理念指導(dǎo)下，要從產(chǎn)品自原材料采集到最終的處置全過程中，生產(chǎn)者、銷售者和消費者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的污染治理的責(zé)任，采取積極措施實現(xiàn)減少產(chǎn)生、回收利用、再生再造、有效處置。目前上海市已經(jīng)在一些特定廢棄物的治理過程中充分運用這一政策，通過政策導(dǎo)向來改變一些廢棄物的原有屬性。1）從“私人物品”轉(zhuǎn)為“準公共物品”：餐廚垃圾長期以來一直有一個地下平衡系統(tǒng)，以前并未進入城市的生活垃圾處理系統(tǒng)，從實質(zhì)上來講不是“垃圾”，而是一種“地下資源”，但隨著城市和人口規(guī)模的日益擴大，給公共衛(wèi)生帶來的隱患日益嚴重，市政府有關(guān)部門據(jù)此制訂了不允許私自收運處置餐廚垃圾的政策，由此餐廚垃圾真正成為一種生活垃圾，其性質(zhì)也從“私人物品”變?yōu)椤皽使参锲贰?。與之相適應(yīng)，政府也出臺了一系列法規(guī)對餐廚垃圾的收運處置進行了規(guī)范，明確了餐廚垃圾產(chǎn)生者的責(zé)任，要求產(chǎn)生者為餐廚垃圾的處理承擔(dān)費用，但同時對于餐廚垃圾的收運和處置則采取市場化運作的方式，通過招投標來確定專業(yè)的收運和處置單位，將餐廚垃圾產(chǎn)生者繳納的治理費用用來支付企業(yè)的收運和處置費用。目前通過政府引導(dǎo)、市場運作，不少民企、國企十分看好餐廚垃圾處置市場前景，積極投入資本和技術(shù)，現(xiàn)有的企業(yè)中民營資本已占處置力量的90%強，餐廚垃圾處置行業(yè)主體多元、資本多元、技術(shù)多元的格局正在形成之中。2）從“純公共物品”轉(zhuǎn)為“準公共物品”：一次性塑料飯盒長期以來由于回收利用成本較高，沒有形成專門的回收處置渠道，混在生活垃圾物流中，加上其本身質(zhì)輕量大，容易破碎，到處飄散，對城市造成嚴重的視覺污染，成為城市環(huán)境治理的痼疾，2000年6月，上海市政府以84號令發(fā)布《上海市一次性一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，決定開征一次性塑料飯盒回收處置費，并對一次性塑料飯盒的生產(chǎn)、銷售、使用、回收等提出一系列管理辦法，使一次性塑料飯盒管理走上規(guī)范化軌道，逐步形成單獨的回收處置系統(tǒng)。因此，一次性塑料飯盒原來是“純公共物品”，由于公眾的不良消費習(xí)慣給環(huán)境帶來很大影響，政府管理和治理成本投入很大，而治理效果依然不理想，通過政策強制生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任，給一次性塑料飯盒注入“3分錢機制”，使之成為公共性更偏向于“私人物品”的“準公共物品”，其收集、運輸和處置的市場化程度達到了很高的水平，同時也取得了顯著的社會效應(yīng)。3）全不具備公共性的垃圾處理項目采用完全市場化模式生活垃圾中還有一部分垃圾其本身具有一定的經(jīng)濟附加值，如廢品回收業(yè)，對于這類市場政府的職能是引導(dǎo)和服務(wù)、監(jiān)控和扶植，具體包括控制服務(wù)標準、規(guī)范產(chǎn)業(yè)市場、營造公平競爭的市場環(huán)境，培育具有自我管理性質(zhì)的行業(yè)機構(gòu)。并且完善和加強立法工作，對于相關(guān)企業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼?、稅收?yōu)惠，通過立法、金融、稅收政策等調(diào)動各方積極性，建立一個規(guī)范、完善、科學(xué)的市場體系，而其自身的運作則采用完全市場化模式，受經(jīng)濟規(guī)律控制。4、總結(jié)可以說公共物品不是一個產(chǎn)業(yè)概念，而具有制度的含義。一方面我們可以根據(jù)公共物品公共性的轉(zhuǎn)變及時轉(zhuǎn)變政府職能，甚至直接通過政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變物品屬性，相應(yīng)地在城市生活垃圾管理中注意區(qū)分不同類型物品屬性的變化，從政策上區(qū)別對待，分類指導(dǎo)；另一方面可以采用市場調(diào)節(jié)的辦法來組織公共物品的生產(chǎn)，通過制度創(chuàng)新動員市場提供公共物品和服務(wù)。比如通過政府轉(zhuǎn)移支付、稅收桿杠、污染者（受益者）付費等政策和制度的建立，以鼓勵企業(yè)