當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理存在的問(wèn)題與對(duì)策探究

PAGE5當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理存在的問(wèn)題與對(duì)策探究齊喆【摘要】：從行政管理的內(nèi)容，審視當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理的現(xiàn)狀，總結(jié)我國(guó)環(huán)境行政管理存在的問(wèn)題。一方面，通過(guò)分析發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境行政管理成功的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)今中國(guó)的具體情況，借鑒美國(guó)環(huán)境行政管理的有效措施；另一方面，依據(jù)當(dāng)代中國(guó)環(huán)境管理存在問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策。【關(guān)鍵詞】環(huán)境；行政管理；問(wèn)題；對(duì)策前言在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面都面臨轉(zhuǎn)型時(shí)期，可謂是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。在這種關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)行政管理部門勢(shì)必要發(fā)揮其最大職能，尤其是在政治與法治領(lǐng)域，保證我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面運(yùn)行良好，井然有序。同時(shí)，“依法治國(guó)”概念的提出，以及朱镕基總理曾強(qiáng)調(diào)“認(rèn)真貫徹依法治國(guó)方略，切實(shí)全面推行依法行政?！倍俭w現(xiàn)了法治在行政管理中的重要作用，依法行政，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理法制化，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)，市政建設(shè)等各個(gè)方面都有著重要意義。依法行政，是行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。中國(guó)幾千年來(lái)經(jīng)歷了從人治到法治的制度及管理思想的變遷，正是體現(xiàn)了依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是社會(huì)發(fā)展需要的要求。但是現(xiàn)階段我國(guó)行政管理中取得一定成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問(wèn)題，只有解決好這些問(wèn)題，行政管理體制改革才能進(jìn)一步深化，行政管理效率才會(huì)更好的發(fā)揮。二、我國(guó)行政管理的現(xiàn)狀分析(一）行政管理理論國(guó)家自從有了生產(chǎn)活動(dòng)開始，就已經(jīng)存在行政管理活動(dòng)，但是直到19世紀(jì)末行政管理才開始成為一門學(xué)科。它經(jīng)歷了傳統(tǒng)管理時(shí)期，科學(xué)管理時(shí)期和系統(tǒng)管理時(shí)期三個(gè)時(shí)期。我國(guó)的行政管理理論發(fā)展同樣是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，在實(shí)踐的過(guò)程中一步步走向深入。行政管理，是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)的一種管理活動(dòng)，它的一切行政活動(dòng)都是直接或間接與國(guó)家權(quán)力相聯(lián)系，以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，既管理社會(huì)的公共事務(wù)，又執(zhí)行國(guó)家的政治職能。因?yàn)樾姓芾硎歉鶕?jù)國(guó)家法律推行政務(wù)的組織活動(dòng)，所以在執(zhí)行過(guò)程中又能動(dòng)地參與和影響國(guó)家立法和政治決策，制定政策是行政管理的一種重要活動(dòng)方式。行政管理主要涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理、文化教育管理、公安司法行政管理、民政管理四大領(lǐng)域。改革開放三十年來(lái)，我國(guó)行政管理體制經(jīng)過(guò)的五次改革，形成了一整套完善的行政管理體制。推進(jìn)行政管理體制改革，從而推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要從而促進(jìn)我國(guó)政治體制的改革。經(jīng)過(guò)幾十年的改革之路，我們應(yīng)用獨(dú)具遠(yuǎn)見的眼光看到，我們正處于發(fā)展的黃金期，機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)并存，行政管理體制改革的成敗與否關(guān)系著我國(guó)行政體制的建立于完善，關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)與社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)行政管理工作實(shí)現(xiàn)了從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的個(gè)人或少數(shù)人掌握著社會(huì)公共權(quán)力，對(duì)社會(huì)絕大多數(shù)的其他成員進(jìn)行統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的法律面前人人平等，法律的約束人人遵守的局面。隨著社會(huì)活動(dòng)的深入發(fā)展，行政管理所涉及的對(duì)象越來(lái)越廣泛，而行政管理的作用也日漸突出。由于行政管理又是根據(jù)國(guó)家法律推行政務(wù)的組織活動(dòng)，此時(shí)運(yùn)用法律的手段保證行政管理的有效并高效的運(yùn)行就顯得尤為重要，國(guó)家的行政管理必然要實(shí)行依法行政，確保依法治國(guó)方略更好的落實(shí)，行政管理理論的提出，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是我國(guó)政治體制改革的需要。（二）我國(guó)行政管理的現(xiàn)狀隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展以及法律制度的日益完善，行政管理活動(dòng)在處理國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)中發(fā)揮著積極了作用，各項(xiàng)管理活動(dòng)從計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制方面都日益完善。行政管理體制的改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的改革同時(shí)也促進(jìn)著政治體制的改革，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，行政管理體制的改革也逐漸深入進(jìn)行。加快行政管理體制改革的進(jìn)程，建設(shè)服務(wù)型政府是黨的十七大明確提出的目標(biāo)之一。在改革的過(guò)程中，我們應(yīng)正確評(píng)估行政管理工作，取得良好成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政管理中存在的一些問(wèn)題和不足。三、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理存在的問(wèn)題從20世紀(jì)70年代開始，美國(guó)就開始了法治政府的構(gòu)建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面廣泛推行行政的民主性，不斷擴(kuò)大公民在行政管理中的參與度。主要途徑可以總結(jié)為以下幾條：1、制定行政程序法、情報(bào)公開法等法律以保證行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、表達(dá)意見權(quán)等程序性權(quán)利。2、推行社區(qū)主義治理模式。這是一種強(qiáng)調(diào)自下而上參與的治理模式，優(yōu)點(diǎn)在于讓公共政策更符合民眾的需要。3、實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，使得政府與公民之間互相溝通更為便捷，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)模式，進(jìn)一步推動(dòng)了公民與政府的直接對(duì)話和信息的雙向互動(dòng)。（二）讓非政府組織承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能從20世紀(jì)80年代開始，美國(guó)出現(xiàn)了所謂重塑政府理論，這是主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會(huì)服務(wù)職能，建立政府與私人之間的非政府組織，即NGOs，根據(jù)美國(guó)非政府組織研究中心統(tǒng)計(jì)顯示，目前，在美國(guó)境內(nèi)從事環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督的NGOs已經(jīng)接近3000個(gè)，有12%的組織正在協(xié)助政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保指標(biāo)計(jì)劃等重要職能，這些組織的積極活動(dòng)，降低了政府的行政成本，增加了公眾管理環(huán)境事務(wù)、參與環(huán)境決策的熱情和途徑，使環(huán)境行政許可的透明度得以提升。（三）在行政管理中引入激勵(lì)機(jī)制二十世紀(jì)初期，美國(guó)實(shí)業(yè)家泰勒提出了科學(xué)管理理論，提出在行政管理中引入激勵(lì)機(jī)制。這一理論直接體現(xiàn)在《酸雨項(xiàng)目》、《2003清潔天空法》和《NOX項(xiàng)目》中：推行可交易的污染許可，為私人領(lǐng)域提供了強(qiáng)大的創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)其研究和采取較少污染的生產(chǎn)方式。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)取消了命令式管制，用經(jīng)濟(jì)手段去重構(gòu)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。這種方式的實(shí)質(zhì)是借助于價(jià)格信號(hào)把執(zhí)行法律的決定交由市場(chǎng)主體做出，從而減少?gòu)?qiáng)制手段的運(yùn)用。為了使經(jīng)濟(jì)激勵(lì)行之有效，美國(guó)環(huán)境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監(jiān)督措施，保障環(huán)境許可實(shí)施的真性和有效性，EPA的官方資料顯示，這一方式比傳統(tǒng)的命令型管理節(jié)約了管理成本達(dá)到30%。通過(guò)法律使人的知情權(quán)和參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)民眾的民主意識(shí)和主體意識(shí)逐漸增強(qiáng)：人們不再滿足于民主代議制所提供的參與機(jī)會(huì)極少的形式民主，而是需要真正的參與。因此，人們不滿足對(duì)行政權(quán)運(yùn)作結(jié)果的控制，而要求直接置身于權(quán)利行使的過(guò)程，以便更有效地監(jiān)督行政行為，以維護(hù)自身的權(quán)益；人們不僅希望了解行政權(quán)力運(yùn)作的方式、內(nèi)容和依據(jù)，更希望充分表達(dá)自己的意見。行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)便成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，美國(guó)于1966年制定了第一個(gè)專門規(guī)定行政公開的重要法律———《情報(bào)自由法》，此后又相繼制定了《陽(yáng)光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》。在管制實(shí)踐中，美國(guó)行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造出了“政府—厲害相關(guān)人”的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（Government-Sta-keholderNetworkStructure）管制方法。發(fā)展出不同形式的、靈活的網(wǎng)絡(luò)，用以創(chuàng)造性地解決管制問(wèn)題。管制機(jī)關(guān)采取多種策略，召集政府機(jī)關(guān)和非政府組織，參加到管制政策的制定和實(shí)施過(guò)程中來(lái)。五、提高當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理的對(duì)策研究（一）健全環(huán)境行政管理體制在確實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能的同時(shí)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說(shuō)統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把本應(yīng)屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)保主管部門，同時(shí)下級(jí)機(jī)構(gòu)由上一級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接管理，從而避免縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干擾。（二）完善環(huán)境行政管理的家督機(jī)制建立健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的有效途徑之一就是深入開展環(huán)境行政執(zhí)法檢查。環(huán)境執(zhí)法檢查是國(guó)家整個(gè)執(zhí)法檢查活動(dòng)的組成部分、是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及有關(guān)部門以環(huán)境法律、法規(guī)為依據(jù)，對(duì)地方各級(jí)政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及企事業(yè)單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針、政策、法律、法規(guī)的情況進(jìn)行自上而下全面檢查的法律監(jiān)督活動(dòng)。開展環(huán)境執(zhí)法檢查是全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)為落實(shí)黨的十四大關(guān)于“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的精神”推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作而采取的一項(xiàng)重大舉措。必須將環(huán)境執(zhí)法檢查工作制度化、規(guī)范化、各級(jí)環(huán)保部門要根據(jù)執(zhí)法檢查重點(diǎn)制定執(zhí)法檢查計(jì)劃、檢查活動(dòng)結(jié)束后應(yīng)寫出執(zhí)法檢查報(bào)告，組織執(zhí)法檢查的環(huán)保部門應(yīng)將執(zhí)法檢查報(bào)告以書面形式交被檢查地區(qū)的環(huán)保部門，被檢查地區(qū)的環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)執(zhí)法檢查報(bào)告的建議，切實(shí)改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作。（三）提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)，落實(shí)環(huán)保政績(jī)考核地方領(lǐng)導(dǎo)要樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，要確立“綠色GDP”的概念，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展。要真正在制度上將環(huán)境保護(hù)列入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政績(jī)考核的指標(biāo)體系，將環(huán)保指標(biāo)作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的指標(biāo)來(lái)衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，可以實(shí)行問(wèn)責(zé)制，凡是環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，環(huán)境污染嚴(yán)重的地方官員，要給予相對(duì)嚴(yán)格的處分，予以警戒；從而逐漸轉(zhuǎn)變領(lǐng)到干部觀念，能夠自覺(jué)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。加強(qiáng)環(huán)境法制觀念的宣傳教育提高廣大公眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法制觀念，是解決環(huán)境行政執(zhí)法中許多現(xiàn)存問(wèn)題的有效手段?？梢酝ㄟ^(guò)開展內(nèi)容、對(duì)象、手段廣泛和形式多樣的全民環(huán)境宣傳教育，提高人們的環(huán)境意識(shí)和法制觀念，喚醒和激發(fā)人們自覺(jué)保護(hù)環(huán)境、并培養(yǎng)勇于同污染和破壞環(huán)境的不良行為作斗爭(zhēng)的意識(shí)和斗志，讓“保護(hù)環(huán)境光榮，破壞環(huán)境可恥”的的理念真正深入人心。提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平需要充實(shí)和健全基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以上必須要單獨(dú)設(shè)置環(huán)境保護(hù)管理部門，落實(shí)環(huán)保執(zhí)法工作的經(jīng)費(fèi)，增加環(huán)境執(zhí)法人員的編制。錄用時(shí)嚴(yán)格把好進(jìn)人關(guān)，擇優(yōu)錄取，選擇一批年輕化、知識(shí)化、能力強(qiáng)、能吃苦的人進(jìn)入環(huán)保執(zhí)法部門；改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；定期培訓(xùn)，增加他們的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)同時(shí)大力推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化管理，做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，樹立良好的環(huán)境執(zhí)法形象?？偨Y(jié)面對(duì)三十年來(lái)形成的環(huán)境行政問(wèn)題，如果僅以“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式來(lái)解決，最終可能是徒勞的，結(jié)果只會(huì)增加行政成本。環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)在于綜合性、廣泛性和科學(xué)技術(shù)性，因此環(huán)境行政表現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政的不同性質(zhì)。針對(duì)當(dāng)代中國(guó)環(huán)境性針管里存在的問(wèn)題，必須通過(guò)健全環(huán)境行政管理體制和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)環(huán)境法制宣傳力度，才能彌補(bǔ)在環(huán)境行政管理上漏洞，真正做到環(huán)境行政管理的制度化、合理化，使得我國(guó)環(huán)境保護(hù)不再是一紙空文，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中做到兼顧環(huán)境的保護(hù)，不以對(duì)環(huán)境的犧牲換來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，從而走上一條可持續(xù)發(fā)展的道路?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]莫于川.行政管理革新與法治政府建設(shè)：應(yīng)以法治和發(fā)展的眼光審視當(dāng)下的行政管理新舉措.中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，2008.[2]彭治安，張金秀.當(dāng)前我國(guó)行政管理中存在的問(wèn)題分析.理論月刊：理論與實(shí)踐，2005（5）.[3]楊國(guó)慶.中國(guó)特色行政管理的理論建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展.“中國(guó)行政管理60年：變遷與發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述，2009.[4]李圭浩.對(duì)我國(guó)行政管理體制改革的探討.科教文匯，2008（06）.[5]陳海.依法行政內(nèi)涵及我國(guó)依法行政實(shí)踐中存在的問(wèn)題及其對(duì)策.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（1）.[6]盧坤連.依法行政責(zé)任體系與行政管理體系改革.江蘇海安工商行政管理局開發(fā)區(qū)分局.[7]祝悅.依法行政的幾個(gè)