城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題

PAGEPAGE5城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題發(fā)布時(shí)間:2014-01-2917:33:18■2014年第3期

《財(cái)經(jīng)》作者：李世亮、黃萍萍城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要障礙，而造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素在于城鄉(xiāng)分割而治的法律制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)管理制度。其中，首先需要解決的是法律制度問題，從而從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的體制、機(jī)制再造。十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），明確要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、機(jī)制，并提出了具體的舉措和要求。但是，要真正將這些改革舉措落到實(shí)處，在現(xiàn)有法律制度下仍然面臨阻礙。這意味著，改革的現(xiàn)實(shí)需求與法律本身具有的滯后性造成了改革與法治的矛盾。需要明確，在法律體系日趨完善的當(dāng)下，要確保改革的順利推進(jìn)，必須始終堅(jiān)持“民主、民權(quán)、民生、法治”的理念，四者缺一不可。因此，修改和完善與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的法律制度，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》、推動(dòng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文擬對(duì)與十八屆三中全會(huì)精神相左的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，并就如何修改和完善提出思路與建議。城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)適格主體問題生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、信息等諸多內(nèi)容。目前中國(guó)還未形成城鄉(xiāng)一體化的要素流動(dòng)市場(chǎng)，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村資源向資本的有效轉(zhuǎn)化。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場(chǎng)面臨的首要問題，是在現(xiàn)有法律制度下農(nóng)村缺乏參與市場(chǎng)活動(dòng)的適格主體。首先，“集體”這一主體在法律上定義不清，實(shí)質(zhì)虛化。根據(jù)《憲法》第10條、《土地管理法》第8條以及《物權(quán)法》第59條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體。但何謂“集體”，卻并沒有任何法律規(guī)定予以界定。事實(shí)上，“集體”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而不是法律概念?！凹w”是由其成員個(gè)體構(gòu)成的集合體，不是自然人，也不是法律規(guī)定的任何一種法人。因此，“集體”并不具備法律上的主體資格要件，將其作為集體土地所有權(quán)的權(quán)利人，實(shí)質(zhì)上就是沒有真正的權(quán)利人。其次，集體“共同共有”造成集體所有權(quán)的實(shí)際虛化。法律規(guī)定，集體土地屬于本集體成員共同所有，那么問題來了，這種共同所有是“共同共有”還是“按份共有”？我們認(rèn)為，這種共同所有從法律上講應(yīng)該是“共同共有”，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人共有。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成本身處于變化的狀態(tài)，即不斷有人新增，有人退出。因此，“共同共有”實(shí)際上導(dǎo)致了人人無(wú)法享有所有權(quán)。再次，集體土地經(jīng)營(yíng)管理主體混亂，權(quán)責(zé)不清。根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定，集體所有的土地依據(jù)所屬集體的不同，其經(jīng)營(yíng)管理主體也不同，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組三個(gè)級(jí)別。但是，沒有任何法律法規(guī)對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和外延、主體資格以及其設(shè)立、運(yùn)作、權(quán)責(zé)、監(jiān)督等予以明確規(guī)定。立法的缺失導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的法律主體地位實(shí)質(zhì)虛化，并在現(xiàn)實(shí)中缺位，常常由村民委員會(huì)、村民小組等代行其權(quán)力。同時(shí)，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，也被法律賦予了集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能。這就導(dǎo)致了村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)事務(wù)管理職能于一身。在這種情況下，集體土地所有權(quán)主體和集體土地所有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理者之間權(quán)責(zé)不明，不履職或?yàn)E用職權(quán)的情形均在所難免。最后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定無(wú)依據(jù)，權(quán)利主體認(rèn)定不明?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包權(quán)和優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)。但是，目前尚無(wú)法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定。這一法律空白，直接導(dǎo)致實(shí)踐中因婚嫁、外出讀書、當(dāng)兵等原因引發(fā)的集體成員權(quán)糾紛頻發(fā)，特別是在涉及到承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)權(quán)利時(shí)，矛盾顯得尤為突出。集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員資格的確定和界定屬于民事基本制度，根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定法律予以調(diào)整。因此，要解決集體經(jīng)濟(jì)組織的主體問題，我們建議，可以通過修改現(xiàn)有涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員的法律，在條款中對(duì)其概念的外延及內(nèi)涵進(jìn)行界定；也可以參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《村民委員會(huì)組織法》等，制定一部專門的法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的概念、主體資格及確認(rèn)辦法、民事責(zé)任承擔(dān)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、監(jiān)督辦法等進(jìn)行明確規(guī)定，真正做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織，建立適格的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)參與主體。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系問題《農(nóng)村土地承包法》第20條對(duì)農(nóng)村土地的承包期限進(jìn)行了明確規(guī)定。其中，耕地的承包期為30年，林地的承包期為30年至70年。這意味著，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在期滿后將發(fā)生變化，這種承包關(guān)系的不穩(wěn)定，對(duì)承包權(quán)權(quán)能的有效發(fā)揮形成了制約。近年來，中央提出了穩(wěn)定承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。十八屆三中全會(huì)在《決定》中進(jìn)一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。”這說明，中央越來越意識(shí)到，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)發(fā)揮更大權(quán)能的基礎(chǔ)。近年來，部分地區(qū)也對(duì)此展開了改革探索，如成都市在2008年實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上以民主自愿為原則，按照村民自治程序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的改革試點(diǎn)。但是，在《農(nóng)村土地承包法》涉及土地承包期限相關(guān)條款未作調(diào)整的前提下，此項(xiàng)改革能否深入切實(shí)推進(jìn)？存在現(xiàn)實(shí)難題。因其特殊身份在離土不離鄉(xiāng)的生活狀態(tài)約束下，養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等問題層出不窮。三是城鄉(xiāng)有別的入學(xué)制度。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度之下，農(nóng)民工必須具備多個(gè)部門發(fā)的證明，如務(wù)工證、居住證、計(jì)劃生育證、子女學(xué)籍證等，其子女才能夠享受相關(guān)政策，否則就需要交納數(shù)量不等的“借讀費(fèi)”。四是在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)始終具有身份依附性，財(cái)產(chǎn)權(quán)能不完全。比如，在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，受讓方只能是農(nóng)戶，農(nóng)戶進(jìn)城轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的必須交還土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；再如嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋。這些都是因?yàn)槌青l(xiāng)戶籍差別而對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)形成的限制。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件