淺議農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 林輝

PAGE2PAGE5銅陵市土地、礦產(chǎn)資源執(zhí)法與權(quán)益保護(hù)理論研討會淺議土地征用群體性事件的成因和對策安徽省銅陵市郊區(qū)人民法院林輝二〇一二年七月十六日作者簡介：林輝，男，1985年5月12日生，安徽省銅陵市郊區(qū)人民法院民一庭書記員。聯(lián)系電話18756292179。E-mail：756163564@。摘要：土地是農(nóng)民最基本的勞動對象和經(jīng)營基礎(chǔ)，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)民權(quán)益保障中非常重要的一個方面。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中，一些地方征地補(bǔ)償安置費沒有到位或偏低，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，引發(fā)了局部地區(qū)農(nóng)民群體性事件，嚴(yán)重影響社會主義和諧社會構(gòu)建。筆者認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的群體性事件，其根本原因是對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度不夠。要徹底解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中引發(fā)的群體性事件，應(yīng)從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，大力化解人民內(nèi)部矛盾，切實完善保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的長效機(jī)制。雖然現(xiàn)在強(qiáng)制拆遷需要經(jīng)過司法程序，但是仍不能從根本上解決問題。鑒于土地征用制度在今后相當(dāng)長一段時期都將是一個涉及面甚廣的公共問題，本文著重在法律制度層面對現(xiàn)行土地征用中群體性事件的成因和對策進(jìn)行分理和歸納，以保證在以土地征用開發(fā)為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)益的保障和制度本身完善，妥善解決土地征用中的群體性事件，夯實構(gòu)建社會主義和諧社會的農(nóng)村基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地征用群體性事件農(nóng)民權(quán)益補(bǔ)償6、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案件，未批先征、未批先用、少批多用、化整為零等等現(xiàn)象普遍存在，事后再補(bǔ)辦手續(xù)，即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。沒有從源頭上對一部分導(dǎo)致群體性事件的因素加以控制。（三）結(jié)構(gòu)層面上的成因。1、社會轉(zhuǎn)型帶來利益分化。隨著階層、群體和組織的分化，不同社會群體和階層的利益意識不斷被喚醒和強(qiáng)化，在社會資源有限的前提下，多元化的利益群體不可避免地相互競爭和發(fā)生沖突。其中，各類市場主體之間引發(fā)的沖突將日益突出。當(dāng)前，群體性事件普遍表現(xiàn)出的“為權(quán)利而斗爭”的維權(quán)意識，明顯帶有轉(zhuǎn)型期社會“權(quán)力和權(quán)利”沖突的烙印?？梢灶A(yù)見，若不采取有效對策，各類市場主體通過其認(rèn)為可靠可行的、低成本的救濟(jì)途徑來維護(hù)自身權(quán)益的糾紛將不斷增多，群體性事件也將大量出現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的矛盾是群體性事件產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。2、、征用集體土地的過程中，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到充分的體現(xiàn)，征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活缺乏保障。有的政府未經(jīng)村民的同意就將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，在征地拆遷時再告知村民的情況；同時政府單方面確定征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，村民對自己的財產(chǎn)喪失了自主權(quán)。有調(diào)查表明，如果征地成本為100，則被征土地收益分配格局大致是地方政府占二至三成，企業(yè)占四至五成，村級組織近三成，農(nóng)民僅占5%至10%，即使是可憐的5%至10%，還常常拖欠，導(dǎo)致被征地農(nóng)民陷入失地又失業(yè)的境地，生活困難。3、干部思想作風(fēng)對群體性事件有重要影響。市場經(jīng)濟(jì)條件下干部的思想作風(fēng)、工作方法和計劃經(jīng)濟(jì)時期不一樣，群眾對干部的依賴日漸淡化。少部分人在壓力下有大干快上，片面追求政績的愿望，但同時又缺少公正執(zhí)法的意識和本領(lǐng)。少數(shù)干部的不良作風(fēng)，如有的濫用職權(quán)，為政不廉；有的以權(quán)謀私，違法亂紀(jì)；有的獨斷專行，以權(quán)壓人；有的工作方法簡單，作風(fēng)粗暴等引發(fā)群眾的對立情緒，造成干群關(guān)系緊張。另外，信息社會中村民的民主意識在不斷增強(qiáng)，但政治參與能力相對還較低，法制觀念淡薄。在征用集體土地的過程中一旦出現(xiàn)利益磨擦或糾紛時，一些村民錯誤認(rèn)為聚眾鬧事可以對領(lǐng)導(dǎo)造成壓力，能較快解決問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成突發(fā)性群體事件。更有少數(shù)人蠱惑人心,混淆視聽，借助以補(bǔ)償、安置為核心的群體性糾紛、矛盾，幕后煽動，蠱惑村民，以達(dá)其目的。而并無不良動機(jī)的村民不懂法或知之甚少，不自覺地隨了大流，成了他人的工具。二、近年來因征用農(nóng)村集體土地而引發(fā)群體性事件的處置對策。群體性事件的處置是一項法律性、政策性、群眾性都很強(qiáng)的工作，必須按照“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，始終把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為處置工作的出發(fā)點和歸宿，堅持依法行政，堅持執(zhí)法為民，堅持用發(fā)展的辦法解決問題，以科學(xué)的發(fā)展觀推進(jìn)群體性事件的處置邁上法制化、規(guī)范化的軌道。（一）、完善土地征用的法律體系。1、嚴(yán)格界定“公共利益”范圍，排除商業(yè)性征用，嚴(yán)格限定農(nóng)村土地征用的范圍。對公共利益的范圍，我國現(xiàn)行法規(guī)采取的均是概括式規(guī)定，沒有一個明確的界定。筆者認(rèn)為，在法律上對“公共利益”有兩點應(yīng)當(dāng)是明確的：其一，應(yīng)當(dāng)排除為了商業(yè)性用地而征用農(nóng)村集體土地；其二，應(yīng)當(dāng)盡量縮小征用農(nóng)村集體土地的范圍。我們將土地視為不動產(chǎn)，是不可再生的寶貴資源，因此，當(dāng)土地與商業(yè)目的相聯(lián)系時，對土地的利用就不應(yīng)當(dāng)通過征用的手段來實現(xiàn)。調(diào)整和實現(xiàn)商業(yè)用地應(yīng)當(dāng)通過市場來實現(xiàn)，依據(jù)市場公平交易的原則，在政府合理的規(guī)劃允許范圍內(nèi)，由用地者與土地所有者直接進(jìn)行交易，國家應(yīng)當(dāng)盡可能避免運(yùn)用公權(quán)力介入。國家應(yīng)當(dāng)盡量少征農(nóng)村集體土地，尤其是農(nóng)用地、耕地，通過合理規(guī)劃、嚴(yán)格審批的方式有效地保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)。2、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)時代，只有以土地的市場價格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理。第二，給予合理的安置。在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對被征地村民今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對農(nóng)民的實際損失給予補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益盡管很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予保護(hù)。3、健全農(nóng)村土地征用制度，加強(qiáng)司法審查，排除外界干擾，為被征土地的所有人或使用人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。農(nóng)村土地的征用是個憲法性的問題，同時也是對農(nóng)村土地征用進(jìn)行司法審查的內(nèi)容?，F(xiàn)今，被征土地的所有人或使用人大多只能通過行政訴訟途徑獲得司法救濟(jì)。但在行政訴訟中，事實上，被征土地的所有人或使用人通常不能獲得充分的救濟(jì)。土地資源是國家的壟斷性資源，土地資源的商品化正在不斷獲得承認(rèn)，處于法治社會中的農(nóng)村土地征用問題正期待著國家給予公平合理的解決，農(nóng)村土地征用不僅涉及到憲法保障的財產(chǎn)權(quán)和土地資源，而且涉及到整個社會的穩(wěn)定、安寧。因此，對于農(nóng)村土地征用過程中的糾紛，應(yīng)加大司法審查的力度，不僅更有效地維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益，為被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障，而且使國家的公共利益得到圓滿實現(xiàn)。4、貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，制定和完善相關(guān)配套實施細(xì)則和地方性實施辦法，切實保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。①保障農(nóng)民的在土地流轉(zhuǎn)、處置中的自主決策地位。在相當(dāng)長的時期里，我國農(nóng)村將面臨土地財產(chǎn)權(quán)利制度建設(shè)和土地市場建設(shè)的雙重任務(wù)。這就要求在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、依法賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主選擇土地流轉(zhuǎn)的形式和對象，依法培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。②制定和完善相關(guān)配套實施細(xì)則和地方性實施辦法，保障農(nóng)民享有基本的生產(chǎn)生活保障。③正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的土地資源配置，在發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化水平。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中，必須對進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)的資質(zhì)和經(jīng)營行為進(jìn)行審查和嚴(yán)格規(guī)范，正確引導(dǎo)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)因地制宜地選擇土地資源配置方式?？梢酝ㄟ^“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營和配置土地的。當(dāng)然，對于那些需要進(jìn)行大量專用性實物投資和很高的專用性技術(shù)投入的特質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的加工和土地資源依賴性很強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品的加工，以及那些農(nóng)戶無力投資、必須由公司、企業(yè)進(jìn)行投資的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，在土地資源配置上對公司、企業(yè)提出的土地要求必須予以政策上的特別許可和法律上的保護(hù)。但是，不管怎樣，政府的土地利用規(guī)劃、土地用途管制、土地保有量限制、土地交易許可等方面的政策應(yīng)當(dāng)是明確而穩(wěn)定的，并得到嚴(yán)格執(zhí)行，不能對農(nóng)民一套，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司、企業(yè)又是一套。6、制定和頒布專門的農(nóng)地轉(zhuǎn)用法規(guī)，對經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用探索建立可轉(zhuǎn)讓的土地發(fā)展權(quán)制度，保障農(nóng)民集體性地參與分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益。①在法律上明確設(shè)立規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。從理論上講，通過改善土地增值收益的分配和使用辦法，提高農(nóng)民的土地補(bǔ)償費用，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益更多地投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，也可以保障農(nóng)民的權(quán)益，有效緩解農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的許多矛盾。在實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新戰(zhàn)略下，另辟蹊徑的一種方法是探索建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。②合理配置規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)，是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利，這種權(quán)利由土地利用規(guī)劃所限定和設(shè)立，是所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)參與分享的權(quán)利，它獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)，也并非完全屬于某一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的范疇。但是，為了便利制度上的操作，可將這種權(quán)利界定為擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織享有并由其來具體行使。③允許規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)連同土地發(fā)展權(quán)一并向建設(shè)用地者轉(zhuǎn)讓。在完善土地利用規(guī)劃、合理分配土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，在政府按照土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場差價，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織購買土地發(fā)展權(quán)，按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價格向承包待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的農(nóng)民購買土地承包經(jīng)營權(quán)，以此方式實現(xiàn)經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的直接補(bǔ)償，實現(xiàn)對農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益的公共分享。當(dāng)然，對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的土地增值收益，各級政府尤其是縣鄉(xiāng)政府有必要按照一定的比例予以分享，用來協(xié)調(diào)由于土地利用規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)配置不均帶來的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、村社集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益沖突等問題。④完善公共財政管理體制，合理分配和使用農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益。結(jié)合農(nóng)村稅費改革、地方稅制建設(shè)、全國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整和財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，完善縣鄉(xiāng)村財務(wù)管理體制，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財產(chǎn)稅體系，將土地增值收益的絕大部分用來充實縣級以下地方財政，并嚴(yán)格規(guī)定其用途，保證土地增值收益主要用于農(nóng)村社會保障、農(nóng)用地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共公益事業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面，防止地方政府和村社干部以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等形式變相地轉(zhuǎn)移和侵吞土地收益。(二)、深化依法治理，依法處置征地拆遷引起的群體性事件。1、修改完善征地拆遷政策法規(guī)，建立和完善征地拆遷監(jiān)督評估體式。因土地征用拆遷而引起的群體性事件是城市化、工業(yè)化過程中的必然現(xiàn)象。而要妥善預(yù)防和處置這方面的群體性矛盾，必須從源頭上抓起，首先應(yīng)依據(jù)國家和省相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合地方實際，修訂土地征用等管理辦法，為土地征用提供更科學(xué)的依據(jù)，使征用做到有法可依，有章可循，為征地拆遷管理工作的順利開展，依法實施打下堅實基礎(chǔ)。其次，建立和完善征用拆遷監(jiān)管體系，劃清政策的制定者、監(jiān)管者，以及征用拆遷人的職能，明確政府及征用拆遷主管部門的主要職責(zé)是制定評估規(guī)劃、公布市場信息、調(diào)解征用拆遷糾紛等，對可以通過市場調(diào)節(jié)、社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)解決以及民事法律關(guān)系調(diào)整的事項，政府不再參與，嚴(yán)格依法行政，實現(xiàn)征用拆遷管理方式從注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的根本性轉(zhuǎn)變，推進(jìn)征地拆遷管理工作的法制化。再次，建立和完善征地拆遷補(bǔ)償評估體系，按照市場價值規(guī)律，依據(jù)市場估價的原則，根據(jù)被征用拆遷的土地、房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、附著物等因素進(jìn)行公開評定估算，將評估結(jié)果作為土地征用拆遷補(bǔ)償金額的依據(jù)。2、改進(jìn)工作方法，規(guī)范執(zhí)法行為。首先，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，征地拆遷補(bǔ)償由實物補(bǔ)償為主轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)償為主，征地拆遷工作的現(xiàn)實要求政府管理部門切實轉(zhuǎn)變工作思路，改進(jìn)工作作風(fēng)，調(diào)整工作方法，以便更好地適應(yīng)新形勢對拆遷工作的要求。其次，征地拆遷管理是一項非常嚴(yán)肅的行政執(zhí)法行為，必須做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。征地拆遷管理工作要在健全完善各項法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，堅持依法行政、嚴(yán)格管理，使執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)包括執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書等都完全合法。要公開征地拆遷許可證審批程序，拆遷管理收費標(biāo)準(zhǔn)以及投訴渠道、建立動態(tài)檔案，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格依法處理，維護(hù)司法的公正性，合法性。(三)、政府必須樹立尊重群眾私人財產(chǎn)權(quán)的法治理念。群體性事件的增多，反映了政府工作中的不足，縱觀每一起群體性事件，無不與民生問題直接相關(guān)。政府必須將堅持以人為本、以民為先，切實把解決民生問題放在政府工作的突出位置。為避免各種利益的失衡，筆者認(rèn)為，我們的政府應(yīng)當(dāng)樹立充分尊重產(chǎn)權(quán)，特別是尊重老百姓私人財產(chǎn)權(quán)的理念。我國憲法第十三條明文規(guī)定“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。財產(chǎn)權(quán)對于老百姓而言，是生存的基本條件，也是進(jìn)行交易的基本前提。在城市建設(shè)中，一直以來，不少地方政府以國家建設(shè)需要或者公共利益需要為名，以計劃經(jīng)濟(jì)手段向老百姓低價征地，然后以市場經(jīng)濟(jì)手段通過土地儲備中心高價供地。老百姓拿到的補(bǔ)償費與國家從開發(fā)商手中取得的經(jīng)濟(jì)利益相差甚遠(yuǎn)，是“顯失公平”的交易。實際上反映了政府對老百姓土地與房屋財產(chǎn)權(quán)的漠視。因此而引發(fā)的群體性事件占到很大的比例。筆者希望政府出臺某個關(guān)系老百姓利益的具體政策和措施時，一定要多聽取老百姓的意見和呼聲，充分尊重老百姓的財產(chǎn)權(quán)，這樣才能真正做到“利為民所謀”。(四)、堅持法制宣傳為先導(dǎo)，妥善處置工作中的群體性事件。群體性事件的產(chǎn)生，一般是在正在進(jìn)行的工作中出現(xiàn)的，要妥善處置好這一類矛盾，法制宣傳必須走在前頭。這一類矛盾的出現(xiàn)一般都是群眾對法制政策的一知半解而引起，因此，使群眾知法懂法是處置群體性矛盾的關(guān)鍵。所以，在開展與群眾利益相關(guān)任何一項工作，都要把法律、政策規(guī)定向群眾進(jìn)行反復(fù)宣傳解釋，努力把思想工作做在前、做上門、做到家、做到位，使群眾主動配合工作，對群眾反映的困難要盡最大努力幫助解決，對群眾的合法權(quán)益要堅決予以維護(hù)，對合情、合理但不一定符合法律、政策規(guī)定的要求，根據(jù)實際情況，在說服教育的基礎(chǔ)上給予妥善處理，盡量減少強(qiáng)制性。(五)、發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢，為避免群體性事件的產(chǎn)生提供法律服務(wù)。1、司法行政工作在處理群體性事件中具有超前預(yù)防作用，要充分發(fā)揮大服務(wù)職能，在預(yù)防和調(diào)處群體性事件中起到應(yīng)有的作用。深化普法工作，針對新形勢下基層出現(xiàn)的新情況、新問題，抓住重點，繼續(xù)采取送法下鄉(xiāng)活動，深入持久地開展多層次、全方位的普法宣傳教育，提高干部群眾的整體法律素質(zhì)。把法律服務(wù)的觸角延伸到農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個角落。充分發(fā)揮律師、公證和基層法律服務(wù)的職能作用，引導(dǎo)矛盾雙方通過簽訂合約、協(xié)議書等方式，制約和規(guī)范各方行為，從根本上減弱、消除矛盾，防止矛盾激化。同時，可請律師參與領(lǐng)導(dǎo)接訪，當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)的法律參謀，依法解決上訪所反映的征地拆遷中的問題，并可代理有關(guān)涉法群體性上訪案件。2、強(qiáng)化人民調(diào)解功能，有效銜接法院民事訴訟程序，形成化解群體性事件的有效機(jī)制。群體性事件不能及時化解而呈現(xiàn)上升的趨勢，與目前社會基層組織控制不力直接有關(guān)。由司法行政和法院共創(chuàng)大調(diào)解局面的時機(jī)已經(jīng)成熟，這十分有利于形成群體性事件的有效化解和解決機(jī)制，為社會穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。(六)、加強(qiáng)調(diào)研和情報信息工作，嚴(yán)格執(zhí)行糾紛排查責(zé)任制，積極化解群體性矛盾。在社會矛盾日益復(fù)雜多變的情況下，一是要加強(qiáng)調(diào)查研究，深入了解掌握社會各階層情況，探索在新的歷史條件下群體性事件發(fā)生