揭開超生“罰款”的面紗

文章來源：中顧法律網(wǎng)中國(guó)第一法律門戶揭開超生“罰款”的面紗首先聲明一點(diǎn)，筆者不存在超生的情況，也沒有超生的愿望。之所以對(duì)計(jì)劃生育超生“罰款”糾纏不清，緣于近日看到的一條網(wǎng)上轉(zhuǎn)載“新聞”，即某地一女教師收到一張“罰單”，要求其補(bǔ)繳26年前“超生”二胎的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。首先聲明一點(diǎn)，筆者不存在超生的情況，也沒有超生的愿望。之所以對(duì)計(jì)劃生育超生“罰款”糾纏不清，緣于近日看到的一條網(wǎng)上轉(zhuǎn)載“新聞”，即某地一女教師收到一張“罰單”，要求其補(bǔ)繳26年前“超生”二胎的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。筆者在驚訝之余，不免對(duì)跨越了如此漫長(zhǎng)時(shí)空隧道的超生“罰款”產(chǎn)生濃厚興趣。經(jīng)過一番粗淺的尋根探究，筆者發(fā)現(xiàn)，超生“罰款”果然不同尋常，大有討論的空間。下文即以“概述”、“違法性分析”、“社會(huì)效果評(píng)價(jià)”和“對(duì)計(jì)劃生育建言”四部分對(duì)此進(jìn)行探討。一、概述“超生”罰款，大概中國(guó)的老百姓早已習(xí)慣了，曾經(jīng)流行一時(shí)的“超生游擊隊(duì)”就是為了或主要為了躲避罰款。但是不知何時(shí)，“罰款”悄悄被“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”代替，不過對(duì)普通老百姓來說，罰款也好，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也罷，都是交錢，并沒有本質(zhì)的區(qū)別。筆者在深究這個(gè)問題前，其實(shí)對(duì)超生留存在腦海里的印象，也只是“罰款”一詞。對(duì)超生者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，猛然聽來有一定道理。按照官方的解釋，是因?yàn)槌鰜淼暮⒆佣嗾加昧松鐣?huì)公共資源，所以要求父母對(duì)社會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。字面上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也可做此解釋，即社會(huì)對(duì)超生的孩子成長(zhǎng)所承擔(dān)的公共資源方面的付出，至少包括義務(wù)教育，社會(huì)醫(yī)療等等各方面的支出。為何超生的孩子就意味著多占用了社會(huì)資源，依據(jù)來源于計(jì)劃生育的國(guó)策，這個(gè)基本國(guó)策里規(guī)定了中國(guó)公民具有在一般情況下只生一個(gè)的“倡導(dǎo)性”義務(wù)，所以超生，自然是比那些遵守義務(wù)的人多用了“指標(biāo)”，多占用了資源。上述大概就是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的理論基礎(chǔ)。從法律上來看，《憲法》規(guī)定了公民有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，依據(jù)《憲法》，《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條進(jìn)一步規(guī)定：“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”這是計(jì)劃生育繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律依據(jù)。對(duì)于如何繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，繳納的標(biāo)準(zhǔn)等，國(guó)務(wù)院在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第三條中規(guī)定，“不符合人口與計(jì)劃生育法第十八條的規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！倍魇o一例外地對(duì)此作出了具體的征收標(biāo)準(zhǔn)，譬如，《安徽省人口與計(jì)劃生育條例》第四十六條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定生育的，計(jì)劃生育行政部門按照下列規(guī)定作出征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的決定：(一)未依法取得夫妻關(guān)系生育第一個(gè)子女的，征收2000元以上5000元以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);(二)符合本條例規(guī)定可以再生育，但前一個(gè)子女不滿3周歲或者女方不滿26周歲生育的，征收1000元以上2000元以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);(三)符合本條例規(guī)定可以再生育，但未申領(lǐng)生育證生育的，征收200元以上500元以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);(四)違反本條例規(guī)定生育第二個(gè)子女的，按雙方上一年度總收入的3至4倍征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);每再多生育一個(gè)子女的，依次增加2倍收取雙方社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?！逼渌》莸囊?guī)定也大體如此。上述，就是各地政府對(duì)“超生”公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的全部直接法律依據(jù)。二、違法性分析那么，政府征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)理由是否充足，依據(jù)是否合法?筆者認(rèn)為值得斟酌，下面分別述之：1、關(guān)于征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)理論依據(jù)方面存在的問題如果說超生的孩子多占用社會(huì)公共資源，是征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的理論根據(jù)，那么依據(jù)這個(gè)理論會(huì)推出一系列矛盾的結(jié)論。首先，我們有必要對(duì)社會(huì)資源做一個(gè)非學(xué)術(shù)性的分類，按照所謂“社會(huì)公共資源”的理論，社會(huì)資源至少可分為公共資源、私有資源和其他資源三大類。私有資源，勉強(qiáng)從法律上來解釋，至少包括個(gè)人的房產(chǎn)，生活資料，貨幣資產(chǎn)等各類能自由支配的財(cái)產(chǎn)和物品。而對(duì)于陽光、空氣等不具有稀缺性的資源則可歸于其他資源類，除此兩者外的資源，應(yīng)屬于社會(huì)公共資源。從這個(gè)分類來看，超生的孩子必然要多占用社會(huì)公共資源的理論在許多情況下不能成立了。如，對(duì)于擁有大量私有資源的公民，其子女完全可以僅依靠私有資源而成長(zhǎng)，如他們可以雇請(qǐng)家庭教師單獨(dú)教育子女，不需要占用國(guó)家的義務(wù)教育資源，他們甚至可以將子女送往國(guó)外生活，更加不需要占用中國(guó)土地的資源!從這個(gè)角度來說，擁有私有資源越多的公民，其子女占用公共資源的可能性就越小，或者說其子女對(duì)公共資源的依賴性就越小。相反，占有私有資源越少的公民，其子女必然占用更多的公共資源。如此一來，富人完全可以無限制地超生而不需要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，因?yàn)樗麄兺耆梢猿兄Z并且實(shí)際做到不占用社會(huì)公共資源而養(yǎng)育子女。而窮人則成為繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的唯一對(duì)象，因?yàn)樗麄兛蓱z的那點(diǎn)私有資源根本無力供養(yǎng)自己的孩子，只能依賴于社會(huì)公共資源。如果嚴(yán)格按照占用社會(huì)公共資源的理論，其實(shí)私有資源缺乏的人根本連一個(gè)孩子都不應(yīng)該生，否則將對(duì)其他沒有占用或者少占用社會(huì)公共資源的人必然地形成不公。如此，將得出計(jì)劃生育僅需對(duì)窮人而不需對(duì)富人實(shí)施的絕妙而又荒謬結(jié)論。其實(shí)，政府的解釋本意或許是多生孩子必然多占用“社會(huì)資源”，而不是所謂占用“社會(huì)公共資源”。因?yàn)?，中?guó)雖然“地大物博”，但又非常貧瘠，是一個(gè)資源極度匱乏的國(guó)度(友情提示：在希望國(guó)人提升信心和自豪感的時(shí)候，宜用“地大物博”，在希望大家勤儉節(jié)約時(shí)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)貧瘠和匱乏，切勿象本文這般不遵規(guī)則同時(shí)使用)。不管這些資源歸誰所有，由誰直配，上升到人類的自然角度(非法律角度)來說，只要多生孩子，必然擠占大家共同生活的資源，而并非一定是社會(huì)公共資源。3、應(yīng)該主要加強(qiáng)計(jì)劃生育觀念方面的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃生育既然是公民的倡導(dǎo)性義務(wù)，則政府如何倡如何導(dǎo)才是最主要的，征收費(fèi)用只能作為輔助的手段;4、加強(qiáng)計(jì)劃生育配套服務(wù)性措施;5、縮小城鄉(xiāng)差別，建立農(nóng)村普遍的有效社會(huì)保障機(jī)制。最后，當(dāng)然也是筆者認(rèn)為可能性較小的愿望，就是取消計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，還計(jì)劃生育以本來面目。北京市公衡律師事務(wù)所專職律師聯(lián)系電話mail:kuangjd@網(wǎng)站：/由此也可見，行政征收的權(quán)力經(jīng)過了轉(zhuǎn)授權(quán)之后，已完全變成了另一種面目全非的東西，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了作為依據(jù)的法律的目的和精神，甚至與之背道而馳。這讓筆者聯(lián)想到電視節(jié)目中經(jīng)常做的傳話游戲，即第一個(gè)人根據(jù)謎底的意思做一個(gè)動(dòng)作，第二個(gè)人跟著學(xué)，一個(gè)個(gè)傳下去，由最后一個(gè)人根據(jù)其前面人的動(dòng)作猜謎底。我們看到往往在第三、四個(gè)人的時(shí)候，動(dòng)作便基本變形，到最后已不知所謂。而我們的立法者，在傳到第三個(gè)人的時(shí)候，也已經(jīng)變了形，不過與游戲不同的是，被轉(zhuǎn)授權(quán)的立法者在制定本省具體規(guī)定的時(shí)候仍完全可以看到原始法律的規(guī)定，竟至于還會(huì)犯錯(cuò)，這究竟是立法者的水平太過低下還是因?yàn)橛闷ü伤伎嫉木壒剩P者就難以揣測(cè)了。此外，在各地制定的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)中，一般是以超生者年收入的數(shù)倍來確定數(shù)額，而不是按照其他法律普遍規(guī)定的以當(dāng)?shù)仄骄杖霝闃?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也規(guī)定，超生的越多，“收”的越重。這種方式的征收，如果還要解釋為是“對(duì)社會(huì)相應(yīng)增加社會(huì)事業(yè)公共投入不足給予補(bǔ)償”，實(shí)在是太過牽強(qiáng)。對(duì)同一個(gè)地區(qū)來說，多生一個(gè)孩子所“增加社會(huì)事業(yè)公共投入”的量應(yīng)該是大體一致的，每個(gè)地區(qū)應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，又何以要根據(jù)超生者的個(gè)人收入情況為標(biāo)準(zhǔn)征收呢?又何以超生第三個(gè)孩子的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”加倍于超生第二個(gè)孩子的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”?立法者顯然不能自圓其說。綜上種種，筆者大膽認(rèn)為，計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)的征收完全沒有充足的理由，也不符合法律的規(guī)定，是打著行政收費(fèi)的幌子，行行政處罰之實(shí)。而各種名目的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，更主要的是地方利益的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)，與計(jì)劃生育法治化相距甚遠(yuǎn)。三、社會(huì)效果評(píng)價(jià)如筆者在“計(jì)劃生育罰款與人民大會(huì)堂收門票”一文中所提到的現(xiàn)象，計(jì)劃生育“罰款”行至今日，已有如公園門票般功能，成為富有者生孩子的炫耀，不足以促進(jìn)計(jì)劃生育觀念的轉(zhuǎn)變。從立法者對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)性質(zhì)的解釋，此一功能則更為明顯。既然是對(duì)社會(huì)公共資源的補(bǔ)償，富有者更有理由毫無限制地生育，因?yàn)檫@點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)對(duì)他們而言不過杯水車薪，跟家族的香火和自己財(cái)富的傳承比較起來，不超生反而有點(diǎn)說不過去了。而對(duì)于并不富裕的超生者，在承擔(dān)了“巨額”社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之后，本有一定能力養(yǎng)育自己的孩子，結(jié)果因繳納“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，就真的只能將孩子交給社會(huì)撫養(yǎng)了。由此所帶來的社會(huì)問題也反而更多，甚至孩子本身也容易受到別人的歧視，因?yàn)?，他們是這個(gè)社會(huì)的“多余者”。筆者以為，同樣一筆費(fèi)用，可能交給孩子的父母比交給政府更能發(fā)揮其效率，使孩子得到更好的成長(zhǎng)環(huán)境。在這里，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的社會(huì)效果，恰恰與其設(shè)立時(shí)的目的相悖了。當(dāng)然，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有一個(gè)其實(shí)是更主要更直接的功能，那就是通過對(duì)超生者的懲戒達(dá)到對(duì)潛在超生者的威懾，使他們不敢輕易越雷池一步，從而控制超生的數(shù)量。而這一功能，恰恰是政府人員現(xiàn)在不愿提及甚至矢口否認(rèn)的，迫于“法治”的壓力而將原來的“罰款”改換成“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”更是試圖掩蓋前述功能的一個(gè)明證。筆者承認(rèn)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的懲罰功能在過去的許多年里確實(shí)為我國(guó)的人口控制發(fā)揮了極大作用，促進(jìn)了計(jì)劃生育的實(shí)施，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，這種功能已經(jīng)越來越弱化而負(fù)面影響卻越來越大。首先，它已經(jīng)成了一種極不公平的懲罰措施。除了前文所分析的違法性之外，這種懲罰只能對(duì)窮人起作用，而對(duì)富有者無效，因此實(shí)際上演變成