國(guó)家預(yù)算-案例

第九章國(guó)家預(yù)算第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及組成一、案例及分析案例9.1：2006年中央預(yù)算草案的報(bào)告(摘要)２００６年預(yù)算編制和財(cái)政工作的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策；狠抓增收節(jié)支，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障重點(diǎn)支出需要；著力深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，為順利實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)開好局、起好步。２００６年預(yù)算的主要指標(biāo)安排如下：中央財(cái)政總收入１９２７２．０４億元，比２００５年增加２０２２．２５億元，增長(zhǎng)１１．７％。中央財(cái)政總支出２２２２２．０４億元，比２００５年增加１９７２．６３億元，增長(zhǎng)９．７％。中央財(cái)政收支相抵，赤字２９５０億元，比２００５年預(yù)算減少５０億元，財(cái)政赤字占ＧＤＰ的比重預(yù)計(jì)進(jìn)一步下降到１．５％。２００６年，中央財(cái)政安排國(guó)債項(xiàng)目資金６００億元，比２００５年減少２００億元（其中取消代地方政府發(fā)行國(guó)債１００億元），同時(shí)增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資１００億元。中央財(cái)政國(guó)債余額３５５６８億元，比２００５年同口徑增加２９５４億元。匯總中央和地方財(cái)政收支安排，２００６年全國(guó)財(cái)政收入３５４２３．３８億元，增加３７９５．４億元，增長(zhǎng)１２％；全國(guó)財(cái)政支出３８３７３．３８億元，增加４６６５．３６億元，增長(zhǎng)１３．８％。２００６年，全國(guó)財(cái)政收入增幅安排１２％，一方面是考慮了中央確定的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)期指標(biāo)，另一方面充分考慮了各種減收因素。按照“統(tǒng)籌兼顧、量入為出、確保重點(diǎn)”的方針和實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策的要求，２００６年中央財(cái)政支出安排將著力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，有保有壓，保障公共支出需要，壓縮一般性開支，向農(nóng)業(yè)、教育、就業(yè)和社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜；向困難地區(qū)和群體傾斜；向科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式傾斜。著力支持就業(yè)再就業(yè)和社會(huì)保障工作，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)。著力促進(jìn)自主創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。著力加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。著力支持改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。著力加大財(cái)政保障力度，加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)。根據(jù)２００６年政府工作的總體要求，將狠抓稅收、非稅收入征管，促進(jìn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。確保落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”需要，堅(jiān)決反對(duì)鋪張浪費(fèi)。實(shí)施新的政府收支科目，進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革。狠抓依法理財(cái)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。分析：這是有關(guān)我國(guó)國(guó)家預(yù)算的案例。國(guó)家預(yù)算是指國(guó)家的基本的年度財(cái)政收支計(jì)劃，即財(cái)政收入在取得之前和財(cái)政支出在分割之前必須要進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。國(guó)家預(yù)算具有公開性、統(tǒng)一性、可靠性、年度性、法律性等特點(diǎn)。從2006年國(guó)家預(yù)算來(lái)看，保持收支穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策。政策重點(diǎn)是：著力調(diào)控經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入和政策支持力度，加大對(duì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，大力支持就業(yè)再就業(yè)和社會(huì)保障工作等。思考題：2006年國(guó)家預(yù)算實(shí)施的背景。二、原理綜述國(guó)家預(yù)算是指國(guó)家基本的年度財(cái)政收支計(jì)劃。從形式上看，由一系列特定的表格組成,如經(jīng)費(fèi)預(yù)算表格、資本預(yù)算表格等。從內(nèi)容上看，反映了政府收支的范圍、方向和政策。國(guó)家預(yù)算的級(jí)次劃分依據(jù)一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算主體，一級(jí)預(yù)算的原則，我國(guó)存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算，每一級(jí)政府就其預(yù)算向該級(jí)人大作預(yù)算報(bào)告，尋求該級(jí)人大批準(zhǔn)，并向上級(jí)人大備案。國(guó)家預(yù)算具有公開性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性、年度性和法律性的特征。第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的類別案例及分析（一）案例9.2:建復(fù)式預(yù)算體系用制度管住干部分配權(quán)集中在自己手中創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，而零基預(yù)算則進(jìn)一步為財(cái)政部門提供了對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算決策進(jìn)行控制的工具。在我國(guó)零基預(yù)算并沒(méi)有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運(yùn)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的決策。這意味著，零基預(yù)算只能影響預(yù)算支出中一部分支出的決策。在財(cái)力緊張的情況下，零基預(yù)算的影響范圍則更小。即使在該領(lǐng)域，由于財(cái)力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒(méi)有改變預(yù)算過(guò)程。零基預(yù)算是否改變了預(yù)算結(jié)果也是值得懷疑的。總之，零基預(yù)算主要變成了財(cái)政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進(jìn)資源配置效率的最佳方式。思考題：零基預(yù)算在我國(guó)未來(lái)的實(shí)施前景如何？二、原理綜述國(guó)家預(yù)算分類方法有兩類：1、從預(yù)算形式差別的角度分為：?jiǎn)问筋A(yù)算和復(fù)試預(yù)算；1、以計(jì)劃指標(biāo)確定方法的角度分為：零基預(yù)算和增量預(yù)算。第三節(jié)國(guó)家預(yù)算的編制審批執(zhí)行決算一、案例分析（一）案例9.4:看好13億人的“錢袋子”預(yù)算審查，就是對(duì)政府如何花錢的監(jiān)督，就是要為13億中國(guó)人看好“錢袋子”。預(yù)算要“闖六關(guān)”。從會(huì)前兩次初審，到大會(huì)期間代表審閱、財(cái)經(jīng)委審查，從主席團(tuán)會(huì)議通過(guò)審查結(jié)果報(bào)告，到大會(huì)最終表決，國(guó)家預(yù)算要在全國(guó)人大“連闖”大大小小六道“關(guān)口”，才能最后得到批準(zhǔn)。按法律規(guī)定在人代會(huì)召開的1個(gè)半月之前（2004年12月底），全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)聽(tīng)取了財(cái)政部關(guān)于2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案初步方案的匯報(bào)，并向財(cái)政部書面提出了對(duì)預(yù)算草案的意見(jiàn)和建議。財(cái)政部據(jù)此進(jìn)行第一次修改。大會(huì)召開的一個(gè)月前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和有關(guān)專門委員會(huì)又聽(tīng)取了財(cái)政部關(guān)于2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案的初步方案的匯報(bào)，并對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查。每年全國(guó)人代會(huì)期間，在代表們對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查的同時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委也在對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行又一輪的審查，并根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的審查意見(jiàn)，向大會(huì)主席團(tuán)提交了審查結(jié)果報(bào)告。大會(huì)主席團(tuán)今天的表決結(jié)果，使國(guó)家年度財(cái)政預(yù)算迎來(lái)了最后、也是最重要的一關(guān)——大會(huì)表決。預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變。憲法明確規(guī)定，財(cái)政預(yù)算由人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有具體的操作程序和實(shí)施監(jiān)督的細(xì)則，各級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算、全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央預(yù)算的審查監(jiān)督基本上是程序性的。有鑒于此，全國(guó)人大常委會(huì)于1998年12月成立預(yù)算工作委員會(huì)，作為常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)就是協(xié)助全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)承擔(dān)人大及其常委會(huì)審查預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的具體工作。1999年6月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，一些常委會(huì)組成人員為審計(jì)報(bào)告揭露的一些政府部門擠占挪用財(cái)政資金用于投資、購(gòu)置辦公樓和宿舍甚至炒股等問(wèn)題所震驚，呼吁通過(guò)立法手段，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)隨后通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定和關(guān)于加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定。全國(guó)人大及其常委會(huì)的這些措施，大大推動(dòng)了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的預(yù)算制度改革，增強(qiáng)了監(jiān)督的可操作性。到2005年，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交的部門預(yù)算從最初的幾個(gè)擴(kuò)大到35個(gè)，160多個(gè)中央一級(jí)預(yù)算單位全部編制了部門預(yù)算。按慣例，每年6月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委都將召開全體會(huì)議，聽(tīng)取審計(jì)署和財(cái)政部的有關(guān)匯報(bào)，對(duì)上一年的財(cái)政決算進(jìn)行初步審查。隨后舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，也將聽(tīng)取和審議決算報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)上一年的中央決算。聽(tīng)取審計(jì)報(bào)告是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。去年6月全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華的報(bào)告后，要求年底前國(guó)務(wù)院將有關(guān)問(wèn)題的整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告，從而在全國(guó)掀起了一場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”，有754人次受到懲處。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)9日在向大會(huì)做常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)也指出，2005年要重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政收支、赤字和國(guó)債規(guī)模、預(yù)算超收收入使用情況，支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展工作。分析：這是有關(guān)國(guó)家預(yù)算審查和監(jiān)督的案例。看好13億中國(guó)人的“錢袋子”，是全國(guó)人民代表大會(huì)最重要職權(quán)之一。國(guó)家預(yù)算在審批之前稱為預(yù)算草案，通過(guò)人大代表對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行充分的審查、修改和監(jiān)督，大大提高了預(yù)算草案的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，可以使國(guó)家的每一分錢都花得更加物有所值，最后經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審批之后的國(guó)家預(yù)算具有法律效力，各地區(qū)、各部門必須認(rèn)真組織實(shí)施。預(yù)算規(guī)定的收入任務(wù)，必須保證完成，做到及時(shí)足額地上繳國(guó)庫(kù)；預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出必須及時(shí)的撥付。要加強(qiáng)預(yù)算收支執(zhí)行過(guò)程中的管理和監(jiān)督，預(yù)算審計(jì)是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和預(yù)算資金使用效益方面存在的突出問(wèn)題，并針對(duì)存在的問(wèn)題采取相應(yīng)的解決辦法。思考題：為什么要加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督？如何使國(guó)家的錢花得物有所值？（二）案例9.5:全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委擬通過(guò)《2004年中央決算（草案）》2005年7月12日，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)公布了對(duì)2004年度中央決算草案和決算報(bào)告的審查結(jié)果，并向國(guó)務(wù)院提出建議批準(zhǔn)《2004年中央決算（草案）》。審查報(bào)告稱，這次提交的決算草案與十屆全國(guó)人大三次會(huì)議審查和批準(zhǔn)的2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況略有變化，主要是中央財(cái)政收入增加了28.73億元，中央財(cái)政支出增加了27.65億元，預(yù)算赤字減少了1.08億元。2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況是好的，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況也是歷年中最好的。同時(shí)，財(cái)經(jīng)委員會(huì)也提出了中央預(yù)算執(zhí)行中存在一些問(wèn)題：中央預(yù)算編制、執(zhí)行方面有些仍然不夠規(guī)范，預(yù)算管理水平有待提高；中央與地方之間基本建設(shè)項(xiàng)目管理中的事權(quán)劃分和管理方式有待改進(jìn)；財(cái)政隱性債務(wù)問(wèn)題不容忽視等。財(cái)經(jīng)委員會(huì)肯定了審計(jì)署對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況依法進(jìn)行審計(jì)后發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告，認(rèn)為審計(jì)報(bào)告中提出的加強(qiáng)中央預(yù)算管理的意見(jiàn)是可行的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以落實(shí)。建議國(guó)務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門和地方對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題，切實(shí)進(jìn)行整改，在2005年底前將糾正情況和處理結(jié)果向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告。財(cái)經(jīng)委員會(huì)還為進(jìn)一步做好財(cái)政預(yù)算工作，提出了建議，其中主要包括：界定和完善部門預(yù)算中基本支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)管，解決醫(yī)療、醫(yī)藥單位財(cái)務(wù)收支中的問(wèn)題，嚴(yán)格禁止學(xué)校違規(guī)收費(fèi)，落實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的措施，規(guī)范中央與地方財(cái)政之間的劃轉(zhuǎn)等。此外，財(cái)經(jīng)委還建議進(jìn)一步推進(jìn)中央基本建設(shè)預(yù)算管理改革，強(qiáng)化財(cái)政支出管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作。財(cái)經(jīng)委員會(huì)提出“應(yīng)逐步提高中央基本建設(shè)預(yù)算年初分配到項(xiàng)目的到位率，合理劃分中央與地方基本建設(shè)預(yù)算管理事權(quán)，相對(duì)固定的屬于地方一般公共事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目投資，應(yīng)當(dāng)納入地方預(yù)算”的建議，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央財(cái)政撥款的部分，也是把款項(xiàng)劃給地方，由地方統(tǒng)一支配。而目前基本建設(shè)審批和決策權(quán)都在國(guó)家發(fā)改委，這項(xiàng)改革意味著發(fā)改委將基本建設(shè)的一定權(quán)力下放。分析：這是一個(gè)有關(guān)國(guó)家決算的案例。國(guó)家決算是國(guó)家預(yù)算的最終結(jié)果，它是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映，反映了年度國(guó)家財(cái)政收支的總規(guī)模，體現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。國(guó)家預(yù)算收支數(shù)與國(guó)家決算收支數(shù)可能會(huì)有一些出入，國(guó)家預(yù)算的主要特征在于它的計(jì)劃性，而計(jì)劃的最終目的在于它的準(zhǔn)確性。如果國(guó)家預(yù)算收支數(shù)與國(guó)家決算收支數(shù)相差太大，就意味著國(guó)家預(yù)算編制的失敗。但決算草案與當(dāng)初的預(yù)算略有出入是屬于正?，F(xiàn)象，從2004年中央決算草案看，這次提交的決算草案與十屆全國(guó)人大三次會(huì)議審查和批準(zhǔn)的2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況略有變化，主要是中央財(cái)政收入增加了28.73億元，中央財(cái)政支出增加了27.65億元，預(yù)算赤字減少了1.08億元，說(shuō)明2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況是好的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)該與財(cái)權(quán)相適應(yīng)，地方的事情應(yīng)真正由地方去管理，中央財(cái)政撥款劃給地方的部分也應(yīng)該由地方統(tǒng)一支配。思考題：國(guó)家預(yù)算與國(guó)家決算的關(guān)系如何？二、原理綜述國(guó)家預(yù)算包括預(yù)算編制、執(zhí)行及決算三個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)當(dāng)前包括5級(jí)預(yù)算：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國(guó)家預(yù)算法于94年8屆人大通過(guò)，于95年1月1日實(shí)施，明確規(guī)定了人大及常委會(huì)、各級(jí)政府、財(cái)政部門預(yù)算權(quán)限。國(guó)家預(yù)算預(yù)算程序可概括為“單位預(yù)編、財(cái)政審核、政府批準(zhǔn)、人大審批”。第四節(jié)非稅收入改革一、案例分析案例9.6：摘自：構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)——規(guī)范非稅收入管理潘承祥現(xiàn)狀。目前，占地方財(cái)政比重相當(dāng)大的非稅收入管理還比較混亂。盡管實(shí)行了預(yù)算外資金管理改革，但多年來(lái)一些省份未納入管理的非稅收入還是占到了總非稅收入的60%-70%，財(cái)政對(duì)這方面資金的監(jiān)管十分困難。資料顯示，上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)政府非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢(shì)，占財(cái)政收入的比重不斷攀升。2004年，我國(guó)政府非稅收入突破了6000億元大關(guān)，地方政府的非稅收入規(guī)模更是超常增長(zhǎng)，占地方財(cái)政收入的比重迅速提高。安徽省安慶市，非稅收入占財(cái)政收入比重連續(xù)多年在50%以上，望江縣非稅收入占財(cái)政收入比重更高達(dá)55％。發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視非稅收入管理，并建立了嚴(yán)格的法律制度規(guī)范，將其作為整個(gè)財(cái)政管理的重要組成部分。國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)、法國(guó)）的非稅收入，一般占財(cái)政收入的比重為20％左右。在加拿大，非稅收入占國(guó)家財(cái)政收入的16.8％，占地方財(cái)政收入的27.5％；在美國(guó)，州和地方政府的財(cái)政收入20％以上來(lái)自非稅收入。問(wèn)題。當(dāng)前在非稅收入管理方面仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題。1、非稅收入總體規(guī)模偏大。與大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央（聯(lián)邦）非稅收入、省（州）非稅收入占本級(jí)財(cái)政收入10%以下和10-20%相比，我國(guó)中央非稅收入、地方非稅收入約占本級(jí)財(cái)政收入15%和45%的比例明顯偏高。2、非稅收入管理政出多門。大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均由財(cái)政部門集中管理非稅收入。我國(guó)非稅收入管理相對(duì)分散。如，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分別由中央和省兩級(jí)財(cái)政、價(jià)格部門牽頭審批。政府性基金按規(guī)定應(yīng)當(dāng)集中由國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，越權(quán)審批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等，有相當(dāng)一部分由其他部門為主負(fù)責(zé)管理。財(cái)政部門內(nèi)部缺乏非稅收入牽頭負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，容易形成管理脫節(jié)。3、非稅收入未完全納入預(yù)算管理。中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目有10%未納入預(yù)算管理。按有關(guān)規(guī)定，土地出讓金收入應(yīng)當(dāng)全額繳入國(guó)庫(kù)，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，相當(dāng)一部分未繳入國(guó)庫(kù)。其他按照規(guī)定應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理的非稅收入，執(zhí)行情況也不理想。一些已納入財(cái)政管理的非稅收入，存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。4、非稅收入管理法制建設(shè)滯后。我國(guó)在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》基本不涉及非稅收入管理。一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，如湖南、河南、安徽、四川等頒發(fā)了《非稅收入管理?xiàng)l例》或《非稅收入管理辦法》等，但是沒(méi)有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容。建議。初步建立起公共財(cái)政下的政府非稅收入管理新體制，實(shí)現(xiàn)政府非稅收入管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。（一）確立非稅收入的新理念，加大政策研究和宣傳力度。（二）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非稅收入的征管工作。我國(guó)非稅收入由財(cái)政部門的基建、農(nóng)稅、工交、國(guó)資等有關(guān)業(yè)務(wù)部門（司/處/科/股）分散征收，有些是委托有關(guān)部門和單位代征，沒(méi)有一個(gè)規(guī)范、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理（除少數(shù)已經(jīng)成立了非稅局的省份以外）。有必要從中央到地方成立專門的非稅收入征收管理局，明確征管權(quán)限，專司非稅收入征管,做到“統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一征收政策、統(tǒng)一征收票據(jù)、統(tǒng)一征管辦法”。（三）利用財(cái)政改革創(chuàng)造的條件，繼續(xù)深化非稅收入征繳管理制度。對(duì)非稅收入嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”的管理辦法，把單位所有收入全部納入綜合財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)施“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”為核心的管理解決方案。（四）要進(jìn)一步規(guī)范票據(jù)管理。企業(yè)單位和實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位使用稅務(wù)部門統(tǒng)一印制的發(fā)票，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的收入使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，有利于防止執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位串用票據(jù)，截留坐支財(cái)政性資金的違紀(jì)行為。有的地方成立了票據(jù)監(jiān)管中心，加強(qiáng)票據(jù)管理與監(jiān)督。（五）加大投入，為非稅收入管理改革提供技術(shù)支持。要充分利用“金財(cái)工程”網(wǎng)絡(luò)化來(lái)進(jìn)行非稅收入管理。抓緊設(shè)計(jì)，加快有關(guān)非稅收入管理的報(bào)表系統(tǒng)、基數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)以及檢索、查詢、分析等信息系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)選備必要的人員提前進(jìn)行培訓(xùn)，為技術(shù)支持提供人才保障。分析：2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“要完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范的部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入。”非稅收入是財(cái)政收入的組成部分，是保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，是深化財(cái)政改革，建立和完善公共財(cái)政體制，推進(jìn)依法行政，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一個(gè)重要舉措。本案例主要涉及我國(guó)非稅收入現(xiàn)狀、問(wèn)題及其改革方向。非稅收入主要是各項(xiàng)政府收費(fèi)問(wèn)題。世界各國(guó)政府收費(fèi)收入占整個(gè)國(guó)家收入的比例較低，收費(fèi)的種類也較少，主要有使用費(fèi)、規(guī)費(fèi)和少量雜項(xiàng)收費(fèi)。我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政收入上不規(guī)范，收費(fèi)占我國(guó)各級(jí)財(cái)政收入的比重也較多。這一問(wèn)題在地方財(cái)政中表現(xiàn)尤為突出，而且目前大量的地方非稅收入并未納入國(guó)家預(yù)算，亟需進(jìn)一步清理整頓。強(qiáng)化非稅收入管理也是建立完善我國(guó)部門預(yù)算的前提條件。思考題：地方政府非稅收入的主要形式有哪些？二、原理綜述非稅收入是指除稅收收入以外的財(cái)政收入，是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織，依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和《非稅收入管理?xiàng)l例》的規(guī)定，履行管理職能、行使國(guó)有資產(chǎn)或者國(guó)有資源所有權(quán)、提供特定服務(wù)或者以政府名義征收或者收取的稅收以外的財(cái)政性資金。從理論上講，一是按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，通過(guò)收費(fèi)形式將部分具有明確受益主體的公共服務(wù)成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負(fù)效應(yīng)的行為，通過(guò)懲罰性收費(fèi)和罰款等方式取得的收入；三是憑借國(guó)有資產(chǎn)（資源）所有權(quán)，通過(guò)資產(chǎn)（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據(jù)上講，這部分資金的取得無(wú)不以國(guó)家的公共權(quán)利或所有者權(quán)力為依據(jù)，憑借這些權(quán)力取得的收入當(dāng)然屬于政府的財(cái)政收入。第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革案例及分析案例9.7：江蘇鹽城：認(rèn)真實(shí)行部門預(yù)算創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制改革背景。傳統(tǒng)的支出預(yù)算管理模式已不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，嚴(yán)重影響著財(cái)政預(yù)算職能的發(fā)揮，制約著政府職能的轉(zhuǎn)變，全國(guó)人大在1999年提出細(xì)化預(yù)算編制、編報(bào)部門預(yù)算的要求，中央部門和我省省級(jí)機(jī)關(guān)先后在2001年、2002年全面推行部門預(yù)算。部門預(yù)算改革，較好地消除了傳統(tǒng)預(yù)算編制模式存在的弊端。一是形式突破。由傳統(tǒng)的按支出功能編制的分散預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)橐圆块T為主體，編制統(tǒng)一完整的部門預(yù)算，即一個(gè)部門一本預(yù)算。二是內(nèi)涵突破。改變過(guò)去預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的做法，將部門所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算管理，即綜合預(yù)算。三是方法突破。預(yù)算編制方法由過(guò)去基數(shù)加增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算。四是時(shí)間突破。將預(yù)算編制時(shí)間由過(guò)去的一兩個(gè)月延長(zhǎng)到現(xiàn)在的半年左右甚至更長(zhǎng)一些時(shí)間，并按法律規(guī)定的時(shí)間及時(shí)批復(fù)預(yù)算。五是監(jiān)督突破。通過(guò)資源調(diào)查，基本摸清了單位的財(cái)務(wù)狀況，通過(guò)部門預(yù)算編制，細(xì)化了預(yù)算項(xiàng)目，既便于財(cái)政部門管理，又便于人大審查監(jiān)督。改革內(nèi)容。鹽城市直2002年選擇了市中級(jí)人民法院等4個(gè)部門試編部門預(yù)算,2003年在市直部門全面實(shí)行部門預(yù)算。按照早編預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、綜合預(yù)算的要求，2003年部門預(yù)算編制工作從2002年7月份啟動(dòng)。部門預(yù)算編制工作堅(jiān)持了以下原則：一是財(cái)政收入和各部門收入的增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，各項(xiàng)收入安排實(shí)事求是，積極穩(wěn)妥，做到既不虛收，又按政策應(yīng)收盡收。二是堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，嚴(yán)格支出預(yù)算安排順序，確保公教人員工資性支出和國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會(huì)保障等社會(huì)公共需要，國(guó)家明文規(guī)定的政策性投入、市委市政府已經(jīng)決定的事項(xiàng)優(yōu)先安排。三是統(tǒng)籌運(yùn)用預(yù)算內(nèi)外資金，實(shí)行綜合預(yù)算，將部門和單位按規(guī)定組織的各項(xiàng)收入以及安排的各項(xiàng)支出全部納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。四是充分考慮市直財(cái)力情況和各部門、單位當(dāng)年收支因素，量入為出，量財(cái)辦事，確保預(yù)算收支平衡。五是按零基預(yù)算方法編制部門預(yù)算，各類支出取消“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法，按預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急，重新測(cè)算每一個(gè)科目、款項(xiàng)的支出需求。通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)、開展資源調(diào)查和經(jīng)過(guò)部門編制預(yù)算建議數(shù)、財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、部門編制預(yù)算和審核匯總平衡“兩上兩下”編制程序等幾個(gè)階段的工作，編制了2003年市直部門預(yù)算草案，報(bào)市人大審查同意后，于今年3月初批復(fù)下達(dá)各部門執(zhí)行。改革成效。我市市直部門預(yù)算改革，經(jīng)過(guò)2002年試點(diǎn)和2003年全面推行，取得了初步成效。通過(guò)開展資源調(diào)查，基本摸清了各部門的編制、人員、資產(chǎn)及其他財(cái)政資源狀況，為加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理、提高財(cái)政預(yù)算管理水平提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。在預(yù)算編制工作中，各部門根據(jù)實(shí)際情況提出本部門貫徹意見(jiàn)和增收節(jié)支措施，預(yù)算管理和預(yù)算約束意識(shí)明顯增強(qiáng)。各部門力求按照綜合預(yù)算和零基預(yù)算要求，認(rèn)真排查測(cè)算，合理編制收支預(yù)算，加大預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排的力度，提高財(cái)務(wù)統(tǒng)管水平。各部門將所有收入和支出全部細(xì)化到具體項(xiàng)目，對(duì)一年有多少錢，錢從哪里來(lái)，用到哪里去，做到一目了然，心中有數(shù)，并嚴(yán)格按照預(yù)算組織收入，安排支出。分析：部門預(yù)算，通俗地講，就是一個(gè)部門一本預(yù)算，就是將預(yù)算支出按部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行分配。認(rèn)真編制實(shí)行部門預(yù)算，是財(cái)政預(yù)算管理體制的一次革命，實(shí)行部門預(yù)算，可以提高預(yù)算的完整性和科學(xué)性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。本案例主要涉及江蘇鹽城市直部門預(yù)算試編及全面推行的改革背景、內(nèi)容和成效。鹽城市直部門預(yù)算改革是在全國(guó)財(cái)政部門預(yù)算改革和規(guī)范政府資金分配、強(qiáng)化預(yù)算約束的大背景下實(shí)施的，應(yīng)該說(shuō)，鹽城市直部門也是非常認(rèn)真和忠實(shí)地執(zhí)行了部門預(yù)算改革，其中，零基預(yù)算確定預(yù)算收支指標(biāo)的普遍實(shí)施進(jìn)一步使部門預(yù)算編制更加科學(xué)、規(guī)范，總體來(lái)講，實(shí)施效果良好，也為下級(jí)部門和其他地區(qū)部門預(yù)算改革提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。思考題：如何進(jìn)一步完善部門預(yù)算改革？（二）案例9.8：“國(guó)庫(kù)集中支付”反腐作用有多大？被媒體稱作反腐倡廉又一“重大舉措”的“國(guó)庫(kù)集中支付”核算方式，將從2003年1月1日起在湖南省實(shí)施改革試點(diǎn)工作。為此，該省成立國(guó)庫(kù)集中支付核算局，專門負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)集中支付工作。采取“國(guó)庫(kù)集中支付”核算方式，目的是觀點(diǎn)：真的是這樣嗎？恐怕未必。其一，“國(guó)庫(kù)集中支付”核算方式，說(shuō)到底仍屬于核算或支付方式上的改革，即不過(guò)是將通常的一次性支付改作多次和分筆支付罷了。并不能觸及到腐敗的核心層面，因?yàn)樗^的國(guó)庫(kù)集中支付核算局這種機(jī)構(gòu)，其職能主要是支付款項(xiàng)，它不可能也沒(méi)有能力將所有的花錢項(xiàng)目從頭至尾來(lái)個(gè)“一肩挑”。再說(shuō)了，若果真它來(lái)個(gè)“一肩挑”，反而使權(quán)力更集中，產(chǎn)生更大的腐敗隱患。其二，“國(guó)庫(kù)集中支付”核算方式的采用，使得憑空又冒出一個(gè)核算局這樣不倫不類的機(jī)構(gòu)，又很容易造成職能管理上的混亂。因?yàn)楹怂憔珠_展的工作，并不是什么新業(yè)務(wù)，而是過(guò)去由各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)的整體轉(zhuǎn)移。因?yàn)榘凑铡额A(yù)算法》第十七條的規(guī)定：“各部門編制本部門預(yù)算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。”而《預(yù)算法》第四十八條又規(guī)定：“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款?！比缃?，因?yàn)閷?shí)施“集中支付”，就設(shè)立了一個(gè)職能與財(cái)政部門相雷同的平行機(jī)構(gòu)，那么二者之間就很容易形成本不該有的磨擦和推諉，從而影響到行政工作的效率，更會(huì)造成行政資源的無(wú)端浪費(fèi)。其三，采取“國(guó)庫(kù)集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私設(shè)“小金庫(kù)”等腐敗現(xiàn)象，而要防止腐敗，工作的重點(diǎn)應(yīng)放在監(jiān)督機(jī)制上的改革和完善上。分析：這是有關(guān)國(guó)庫(kù)集中支付制度的案例。國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立可以強(qiáng)化財(cái)政支出的全程監(jiān)管，財(cái)政部門能夠掌握各支出部門和支出單位每一筆資金的用途，有利于對(duì)財(cái)政資金支出的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。建立國(guó)庫(kù)集中支付核算局，專門負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)集中支付工作，從制度上和財(cái)務(wù)收支的運(yùn)作上有明確、系統(tǒng)的規(guī)定，資金運(yùn)作過(guò)程透明度高，制約機(jī)制完善，政府可以對(duì)資金的使用情況實(shí)施有效的監(jiān)督，規(guī)范資金使用者的行為，防止利用財(cái)政資金謀取私利。任何一項(xiàng)改革不可能一開始就是一帆風(fēng)順的，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的難點(diǎn)在于觸動(dòng)了一些部門的現(xiàn)有權(quán)益，會(huì)遇到來(lái)自財(cái)政部門內(nèi)部、國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行和支出部門的阻力。由于財(cái)政部門成為掌握財(cái)政資金支付的最后環(huán)節(jié)，面對(duì)千家萬(wàn)戶支出單位及方方面面的資金用途，財(cái)政部門的工作量大大增加，責(zé)任也加大。同時(shí)對(duì)國(guó)庫(kù)核算的要求和管理水平大大提高，難度可想而知。但是困難和問(wèn)題并不能阻礙改革的步伐，只要本著一個(gè)科學(xué)、負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)待國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，不斷總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革一定會(huì)成功。思考題：國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的問(wèn)題及如何進(jìn)一步完善？（三）案例9.9：政府采購(gòu)：謹(jǐn)防腐敗轉(zhuǎn)移政府招標(biāo)采購(gòu)制度是目前世界公認(rèn)的最為合理的公共財(cái)政支出制度，美國(guó)1761年就頒布了《政府采購(gòu)法》，英國(guó)政府也于1782年設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)文具公用局。其后，許多國(guó)家紛紛效仿。我國(guó)1996年開始試行政府采購(gòu)制度，目前已被中央和地方各級(jí)政府廣泛采用。實(shí)行政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要改革，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有多重積極意義。政府采購(gòu)在我國(guó)受到特別重視的一個(gè)關(guān)鍵原因在于，這項(xiàng)制度有望解決前一段普遍存在、但卻一直無(wú)法有效遏止的公共支出中決策或經(jīng)辦人員收受回扣現(xiàn)象。因此，政府采購(gòu)被稱為從源頭上防治腐敗的“陽(yáng)光采購(gòu)”。然而，近年來(lái)，社會(huì)上對(duì)曾經(jīng)寄予厚望的“陽(yáng)光采購(gòu)”不乏失望之聲。有的批評(píng)政府采購(gòu)仍然存在暗箱操作，只是更換了操作主體；有的批評(píng)政府采購(gòu)是“變?cè)S多人的分散腐敗為少數(shù)人的集中腐敗”等等。2001年4月國(guó)家重大項(xiàng)目稽查辦公室通報(bào)，漳州市新門診樓工程、成都雙流機(jī)場(chǎng)的污水處理工程等重大項(xiàng)目在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中，均發(fā)生過(guò)虛假招投標(biāo)行為。2002年6月12日，北京市朝陽(yáng)區(qū)法院開庭審理浙江金華市益迪醫(yī)療設(shè)備廠訴農(nóng)業(yè)部全國(guó)畜牧獸醫(yī)總站和農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)器械質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)中心政府招標(biāo)采購(gòu)一案。被譽(yù)為“陽(yáng)光采購(gòu)”的現(xiàn)行政府招標(biāo)采購(gòu)制度受到了質(zhì)疑。案件雖然勝負(fù)未定，但從媒體報(bào)道的招標(biāo)過(guò)程看，招標(biāo)采購(gòu)程序、準(zhǔn)入資格審查等方面確實(shí)存在許多問(wèn)題。觀點(diǎn)（寧匯文）：政府采購(gòu)之所以具有防腐功能，原因首先在于采購(gòu)主體分權(quán)制衡，天然存在互相監(jiān)督制約的機(jī)制；其次在于公開信息，公平競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法暗箱操作；三是在于嚴(yán)格按程序運(yùn)作，按標(biāo)準(zhǔn)衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)整體，互相銜制，互相彌補(bǔ)，可以說(shuō)缺一不可。但我國(guó)目前政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)境界。1.機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。目前，我國(guó)政府采購(gòu)由財(cái)政部門主管，這一點(diǎn)即有權(quán)力過(guò)于集中之嫌。政府采購(gòu)的主要采購(gòu)主體，是行政事業(yè)單位，這類單位的經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政部門管理。行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)數(shù)額并不是鐵板一塊，按照單位編制和日常工作任務(wù)撥給的固定經(jīng)費(fèi)之外，一些臨時(shí)性經(jīng)費(fèi)支出，都要向財(cái)政申請(qǐng)，這類申請(qǐng)給不給、給多少，財(cái)政部門有很大的制約力。因此，很少有行政事業(yè)單位愿意對(duì)財(cái)政部門的意見(jiàn)提出異議。在這種情況下，財(cái)政部門又出任采購(gòu)主管部門，既然是主管，很難說(shuō)不在管理中越位，把宏觀管理變成具體指導(dǎo)甚至越俎代庖，而經(jīng)費(fèi)的大頭在財(cái)政手里攥著的采購(gòu)單位，豈能為一件區(qū)區(qū)之采購(gòu)而因小失大。從這一點(diǎn)上看，采購(gòu)者與管理者權(quán)力失衡，形不成制約。同時(shí)，財(cái)政部門作為主管部門，在招標(biāo)采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)及評(píng)標(biāo)專家的選擇確定，投標(biāo)供貨商準(zhǔn)入資格核準(zhǔn)，招投標(biāo)會(huì)的時(shí)間安排等方面都有很大的發(fā)言權(quán)甚至是決定權(quán)，某種程度上說(shuō)，財(cái)政部門對(duì)參與采購(gòu)的方方面面都有一定的制約力或影響力，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)的全過(guò)程也都有一定的操縱力。由此可見(jiàn)，采購(gòu)權(quán)力并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分散制衡，而只是發(fā)生了轉(zhuǎn)移，甚至是在轉(zhuǎn)移中更加集中。而集中的權(quán)力，最便于暗箱操作，弄虛作假。還有一個(gè)問(wèn)題，按照目前政府采購(gòu)制度的要求，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。這本來(lái)是一個(gè)分權(quán)制衡的設(shè)計(jì)，但在實(shí)際中，相當(dāng)一些地方把執(zhí)行機(jī)構(gòu)也設(shè)在了財(cái)政部門麾下，有的就是兩塊牌子一套人馬，管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成為一體，使設(shè)計(jì)上已然存在的集權(quán)缺陷被進(jìn)一步擴(kuò)大。2.有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采購(gòu)中出現(xiàn)種種問(wèn)題的責(zé)任歸咎于法規(guī)不健全，寄希望于《政府采購(gòu)法》的出臺(tái)。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前影響政府采購(gòu)按預(yù)定方向前進(jìn)的主要問(wèn)題并不是法規(guī)不健全。國(guó)家財(cái)政1999年以來(lái)先后頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》，《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》等一系列規(guī)章，這些規(guī)章雖然沒(méi)有上升到法律層次，但對(duì)行政事業(yè)單位而言，約束力比法律差不了許多，根本構(gòu)不成拒不執(zhí)行的理由。目前的政府招標(biāo)采購(gòu)主要不是無(wú)法可依，而是有法不依。在前述朝陽(yáng)區(qū)法院審理的訴訟案中，就存在明明有規(guī)定程序卻不按程序進(jìn)行的問(wèn)題。3.監(jiān)督力量薄弱，投訴舉證困難。對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督，主要可分為兩個(gè)方面：一是內(nèi)部監(jiān)督，即政府參與采購(gòu)各方的互相監(jiān)督。二是外部監(jiān)督，即司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督。這二種監(jiān)督中，內(nèi)部監(jiān)督因?yàn)楣ぷ麝P(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)最容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和遏止違規(guī)行為。財(cái)政部門依據(jù)資金管理職能，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)最為有力的資金監(jiān)督部門，但財(cái)政部門如果擔(dān)任主管部門，則很可能會(huì)直接參與一些采購(gòu)行為，那么，就有可能出現(xiàn)“自己的刀削不了自己的把”的現(xiàn)象，使監(jiān)督力量受到削弱。財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)上的制約力，一定程度上還會(huì)削弱采購(gòu)單位對(duì)管理部門的監(jiān)督。筆者所在單