最高法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要

最高法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要2018年7月23日2018年3月30日，最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃永維到第一巡回法庭調(diào)研，組織召開(kāi)巡回區(qū)行政審判工作座談會(huì)，要求對(duì)巡回區(qū)內(nèi)四級(jí)法院貫徹實(shí)施新行政訴訟法及司法解釋中的疑難問(wèn)題進(jìn)行匯總，形成統(tǒng)一意見(jiàn)，作為行政審判庭制定司法解釋和司法政策性文件的參考。根據(jù)會(huì)議精神，第一巡回法庭行政審判團(tuán)隊(duì)將巡回區(qū)四省區(qū)高級(jí)人民法院報(bào)送的問(wèn)題收集、整理，并報(bào)經(jīng)第一巡回法庭行政專業(yè)主審法官會(huì)議討論，研究形成了《第一巡回法庭巡回區(qū)四省區(qū)行政審判法律適用若干疑難問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。6月8日，第一巡回法庭在廣西北海市召開(kāi)四省區(qū)高院主管副院長(zhǎng)和業(yè)務(wù)骨干參加的座談會(huì)，對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行討論，形成二十八條共識(shí)?，F(xiàn)紀(jì)要如下：一、關(guān)于訴訟參加人1.舉報(bào)人就其舉報(bào)事項(xiàng)的查處情況申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，舉報(bào)人是否具有原告資格。答：作為消費(fèi)者、服務(wù)的接受者、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、受害人、或者舉報(bào)事項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)人等利害關(guān)系人，為維護(hù)自身合法權(quán)益，向享有法定查處職權(quán)的行政機(jī)關(guān)舉報(bào)經(jīng)營(yíng)者的違法行為，舉報(bào)人就舉報(bào)事項(xiàng)的處理情況申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的，與法定職權(quán)機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)答復(fù)行為或不予答復(fù)行為有利害關(guān)系，具有原告資格。僅以普通公民身份，行使憲法賦予的檢舉、控告權(quán)，向法定職權(quán)機(jī)關(guān)舉報(bào)經(jīng)營(yíng)者的違法經(jīng)營(yíng)行為，要求予以查處，舉報(bào)人就舉報(bào)事項(xiàng)的處理情況申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的，通常與法定職權(quán)機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)答復(fù)行為或不予答復(fù)行為沒(méi)有利害關(guān)系，不具有原告資格。但是，行政機(jī)關(guān)承諾舉報(bào)有獎(jiǎng)，舉報(bào)人為獲取獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息的除外。理由：《適用解釋》（指《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》，下同）第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，投訴人與行政機(jī)關(guān)作出或未作出處理的行政行為有利害關(guān)系。（2013）行他字第14號(hào)《最高人民法院關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格問(wèn)題的答復(fù)》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條第一款、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。行政訴訟原告資格可以參照該答復(fù)確定。同樣，投訴人就其舉報(bào)事項(xiàng)的查處情況申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的，只有在為維護(hù)其自身合法權(quán)益而投訴時(shí)，行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)投訴處理情況的政府信息公開(kāi)決定或不予答復(fù)行為，才有可能侵犯其合法權(quán)益。以普通公民身份行使憲法、法律賦予公民的控告、檢舉權(quán)，對(duì)當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，要求行政機(jī)關(guān)予以查處，行政機(jī)關(guān)作出的處理決定或未處理行為，或者舉報(bào)人對(duì)查處情況申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開(kāi)答復(fù)或不予答復(fù)行為，均不會(huì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。政府信息公開(kāi)案件的原告應(yīng)當(dāng)與被申請(qǐng)的政府信息有利害關(guān)系，才具有原告資格。如果只要提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開(kāi)決定或不予答復(fù)行為不服，均具有利害關(guān)系，將會(huì)使政府信息公開(kāi)案件變成全民訴訟，形成濫訴，浪費(fèi)行政資源和司法資源。因此，不能僅僅以與其他公眾完全相同的知情權(quán)受到侵犯為由，主張與被訴行政行為有利害關(guān)系。2.當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或村民小組接受依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)作出的行政行為不服提起訴訟的，是否是適格被告。答：當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作出的行政行為不服提起行政訴訟的，是適格的被告。但是，就現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來(lái)看，審判實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)村委會(huì)或村民小組行使行政權(quán)的情形。理由：行政訴訟法第二條第二款規(guī)定，前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！哆m用解釋》第二十四條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分授權(quán)與委托、授權(quán)與行使自治權(quán)的關(guān)系。村委會(huì)或村民小組受委托行使行政權(quán)的情形實(shí)踐中是經(jīng)常發(fā)生的，例如，集體土地征收過(guò)程中，土地管理部門委托村委會(huì)與村民簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。村委會(huì)或村民小組行使村民自治權(quán)的行為，不屬于行政行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十六條規(guī)定，村民委員會(huì)或村民小組行使自治權(quán)的決定侵犯村民合法權(quán)益的，可以通過(guò)民事訴訟解決，或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報(bào)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權(quán)，責(zé)令其糾正。3.不服市、縣級(jí)人民政府不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)行為，以市、縣人民政府為被告，還是以征收管理部門為被告。答：集體土地征收和國(guó)有土地上房屋征收中，被征收人起訴不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)行為的，應(yīng)當(dāng)以依法享有作出征收補(bǔ)償決定法定職權(quán)的縣級(jí)以上人民政府為被告。當(dāng)事人起訴不依法履行簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議義務(wù)行為的，應(yīng)當(dāng)以依法享有簽訂補(bǔ)償協(xié)議法定職權(quán)的征收管理部門為被告。理由：不履行法定職責(zé)案件的適格被告，是依法享有相應(yīng)法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。無(wú)論是集體土地征收，還是國(guó)有土地上房屋征收，依法享有作出征收補(bǔ)償決定法定職權(quán)的機(jī)關(guān)，均為縣級(jí)以上人民政府。征收管理部門僅僅具有簽訂行政協(xié)議的法定職權(quán)，不具有作出征收補(bǔ)償決定的職權(quán)?！哆m用解釋》第二十五條規(guī)定，房屋征收部門組織實(shí)施的行政行為，房屋征收部門為被告；征收實(shí)施單位受房屋征收部門委托實(shí)施的行政行為，以房屋征收部門為被告。根據(jù)該條規(guī)定并不能得出訴不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)行為，適格被告是征收管理部門的結(jié)論。4.如何理解《適用解釋》第二十六條第二款關(guān)于原告不同意追加被告，人民法院通知其以第三人身份參加訴訟的規(guī)定。答：應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知該行政機(jī)關(guān)以第三人的身份參加訴訟。這是訴訟法的一般原理。行政訴訟中的例外情形，僅僅是復(fù)議決定維持原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的機(jī)關(guān)為共同被告的情況下，原告僅僅起訴復(fù)議機(jī)關(guān)或作出原行政行為的機(jī)關(guān)，人民法院應(yīng)當(dāng)追加未被起訴的一方為共同被告，不得通知該行政機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟。理由：根據(jù)訴訟法的一般原理，被告就是訴訟中被原告起訴、控告的人。應(yīng)當(dāng)作為共同被告參加訴訟的人，原告不愿意起訴，通知其作為第三人參加訴訟，符合訴訟法的基本原則。相反，追加被告是法定的例外情形，只有在復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)作共同被告的情形下才能夠適用。應(yīng)當(dāng)追加被告，主要是指幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同作出同一被訴行政行為，原告僅起訴其中一個(gè)或幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，未對(duì)全部參與作出被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)提起訴訟的情形。根據(jù)被告的基本特性，原告經(jīng)釋明仍堅(jiān)持不起訴共同作出被訴行政行為的部分行政機(jī)關(guān)的，人民法院通常不能追加被告，只能將其追加為第三人。5.必須參加訴訟的當(dāng)事人數(shù)眾多，人民法院是否可以參照民事訴訟法第五十四條規(guī)定，發(fā)出公告，說(shuō)明案件情況和訴訟請(qǐng)求，通知權(quán)利人在法定期間向人民法院登記參加訴訟？答：行政訴訟中，同一被訴行政行為涉及多人，則必須參加訴訟的當(dāng)事人人數(shù)很多，部分利害關(guān)系人起訴，其他利害關(guān)系人在一審開(kāi)庭前申請(qǐng)參加訴訟的，作為共同原告加入訴訟。未參加訴訟的利害關(guān)系人，在其他人提起的訴訟判決生效后，受生效判決羈束。行政訴訟中不適用民事訴訟第五十四條的規(guī)定。理由：《適用解釋》第二十七條第一款規(guī)定，必須共同參與訴訟的當(dāng)事人沒(méi)有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法通知其參加；當(dāng)事人也可以向人民法院申請(qǐng)參加。但是，征收案件中，個(gè)別被征收人對(duì)征收決定或征收補(bǔ)償方案提起行政訴訟，而征收決定或征收補(bǔ)償方案涉及的行政相對(duì)人人數(shù)眾多，公告通知全部被征收人參加訴訟，容易形成群體性訴訟，不利于糾紛的解決。因此，實(shí)踐中通常不主動(dòng)通知其他未起訴的被征收人參加訴訟。判決生效后，其他被征收人對(duì)同一被訴行政行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)以訴訟標(biāo)的受生效判決羈束為由，裁定不予立案。審判實(shí)踐中難以處理的問(wèn)題是，必須參加訴訟的利害關(guān)系人在一審開(kāi)庭后、二審判決生效前，對(duì)同一行政行為提起訴訟。此時(shí)追加后起訴的利害關(guān)系人為共同原告，需重新開(kāi)庭審理，將耽誤時(shí)間、影響審判效率；對(duì)同一行政行為起訴屬于必要的共同訴訟，必須合并審理，對(duì)后起訴的案件另行立案審理判決又違反必要的共同訴訟必須合并一案審理的基本原則。對(duì)此，審判實(shí)踐中確實(shí)難以處理。我們的建議是，對(duì)一審開(kāi)庭后、二審判決生效前，其他利害關(guān)系人又對(duì)同一行政行為起訴的，人民法院以完善起訴材料等為由，暫不立案受理。二審判決生效后，再以起訴標(biāo)的受生效判決羈束為由，裁定不予立案。根本解決問(wèn)題的方式是修改行政訴訟法或者以司法解釋形式明確：對(duì)被訴行政行為涉及利害關(guān)系人人數(shù)眾多的案件，部分利害關(guān)系人提起訴訟的，其他利害關(guān)系人可以在一審開(kāi)庭前申請(qǐng)作為共同原告或第三人參加訴訟。未在一審開(kāi)庭前申請(qǐng)作為共同原告或第三人參加訴訟的，人民法院不再通知其以共同原告或第三人身份參加訴訟，利害關(guān)系人也不得對(duì)同一行政行為另行提起行政訴訟。部分利害關(guān)系人起訴案件的行政判決，應(yīng)當(dāng)予以公告，并對(duì)全體利害關(guān)系人發(fā)生法律效力。未參加訴訟的利害關(guān)系人對(duì)生效判決不服的，有權(quán)以案外人身份依法申請(qǐng)?jiān)賹彙?.不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施前，以市、縣級(jí)人民政府名義作出的不動(dòng)產(chǎn)登記行為，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后由誰(shuí)作被告。答：不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施前，以市、縣級(jí)人民政府名義作出的不動(dòng)產(chǎn)登記行為，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，應(yīng)當(dāng)以繼續(xù)行使不動(dòng)產(chǎn)登記法定職權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為被告。理由：行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。不動(dòng)產(chǎn)登記的法定職權(quán)由市、縣級(jí)人民政府轉(zhuǎn)移至不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，被告資格應(yīng)當(dāng)由繼續(xù)行使不動(dòng)產(chǎn)登記職權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)承接。應(yīng)當(dāng)注意的是，各地落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的具體時(shí)間不同，應(yīng)當(dāng)以案件發(fā)生地不動(dòng)產(chǎn)登記法定職權(quán)實(shí)際轉(zhuǎn)移的時(shí)間來(lái)確定被告資格轉(zhuǎn)移的具體時(shí)間，不能簡(jiǎn)單以《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的實(shí)施時(shí)間為準(zhǔn)。至于向同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，原先作出不動(dòng)產(chǎn)登記的市縣政府將成為復(fù)議機(jī)關(guān)，變成自己復(fù)議自己的問(wèn)題，因不動(dòng)產(chǎn)登記行為不屬于復(fù)議前置案件，當(dāng)事人自愿申請(qǐng)行政復(fù)議，且不選擇向上一級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，是當(dāng)事人自行選擇的結(jié)果，法院不宜干涉。而且，不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，通常是土地房產(chǎn)管理部門具體實(shí)施；行政復(fù)議中，則是政府法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工不存在重合。7.承租人起訴征收補(bǔ)償決定、征收補(bǔ)償協(xié)議，是否具有原告資格。答：一般而言，承租人與征收決定、征收補(bǔ)償決定、征收補(bǔ)償協(xié)議行為、強(qiáng)制拆除房屋行為沒(méi)有利害關(guān)系，不具有原告資格。但是，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法獨(dú)立在承租房屋開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者強(qiáng)制拆除房屋行為造成其物品損失的，承租人與征收決定、征收補(bǔ)償決定、征收補(bǔ)償協(xié)議行為以及強(qiáng)制拆除房屋行為有利害關(guān)系，具有原告資格。理由：承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附，或者依法獨(dú)立在承租房屋開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者強(qiáng)制拆除房屋行為造成其物品損失的，征收決定、征收補(bǔ)償決定、征收補(bǔ)償協(xié)議以及強(qiáng)制拆除房屋行為有可能直接對(duì)承租人在房屋上的添附或經(jīng)營(yíng)權(quán)的、或者強(qiáng)制拆除房屋行為直接造成承租人屋內(nèi)物品損失的，承租人與該行政行為有利害關(guān)系，具有原告主體資格。8.被訴行政行為經(jīng)終審判決生效后，其他利害關(guān)系人再次對(duì)該行政行為提起行政訴訟，可否立案受理。答：行政行為經(jīng)終審判決生效后，原告之外的其他利害關(guān)系人再次對(duì)該同一行政行為起訴的，被訴行政行為受生效判決羈束，起訴不符合法定條件，應(yīng)當(dāng)裁定不予立案。理由：人民法院對(duì)被訴行政行為的合法性全面審查，不受原告訴訟請(qǐng)求和理由的限制。被訴行政行為經(jīng)判決生效后，其他利害關(guān)系人再次對(duì)該行政行為提起行政訴訟，人民法院沒(méi)有對(duì)同一行政行為的合法性再次進(jìn)行審查并作出判決的必要。未參加生效判決訴訟活動(dòng)的利害關(guān)系人，對(duì)生效判決不服，可以通過(guò)審判監(jiān)督程序?qū)で缶葷?jì)。二、證據(jù)9.原告對(duì)征收補(bǔ)償決定提起訴訟，理由是征收決定違法，人民法院應(yīng)當(dāng)如何審查征收決定的合法性。答：人民法院應(yīng)當(dāng)將征收決定作為被訴征收補(bǔ)償決定合法性的證據(jù)進(jìn)行審查，征收決定不存在重大且明顯違法的，可以作為認(rèn)定被訴征收補(bǔ)償決定合法的證據(jù)予以采信。理由：起訴征收補(bǔ)償決定，征收決定僅僅是征收補(bǔ)償決定案件中的主要證據(jù)之一，并非被訴行政行為。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)征收決定進(jìn)行證據(jù)審查，只要征收決定不存在重大且明顯違法，不屬于無(wú)效的行政行為，就可以作為證據(jù)予以采信。10.發(fā)回重審或指令繼續(xù)審理案件，是否應(yīng)當(dāng)再給被告再次舉證的機(jī)會(huì)。答：發(fā)回重審或指令繼續(xù)審理案件，重審或繼續(xù)審理的人民法院按照一審程序?qū)徖?，?yīng)當(dāng)給予被告舉證的機(jī)會(huì)。理由：無(wú)論是撤銷一審判決發(fā)回重審，還是撤銷一審裁定指令繼續(xù)審理，回到一審后，都是一個(gè)新的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法規(guī)定的一審程序，給予被告舉證的機(jī)會(huì)。否則，人民法院無(wú)法對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行有效審查，難以實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。三、起訴和受理11.復(fù)議前置案件，復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或逾期未作出復(fù)議決定，當(dāng)事人直接起訴原行政行為的，人民法院是否應(yīng)當(dāng)立案。答：復(fù)議前置案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或者逾期不作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人只能對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不受理行為或不履行行政復(fù)議法定職責(zé)行為提起行政訴訟，直接起訴原行政行為的，不符合法定起訴條件，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案。公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，無(wú)論是選擇起訴復(fù)議決定，還是原行政行為，都應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法第四十五條規(guī)定，在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟；復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作出決定的，應(yīng)當(dāng)在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。理由：法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議前置案件，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議是當(dāng)事人起訴的前提條件。所謂“經(jīng)過(guò)行政復(fù)議”，是指原行政行為的合法性經(jīng)過(guò)復(fù)議程序的實(shí)體審查。復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或逾期不作復(fù)議決定，原行政行為沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議程序

的實(shí)體審查，當(dāng)事人在此情形下對(duì)原行政行為直接提起訴訟，當(dāng)然不符合復(fù)議前置的法定條件。根據(jù)行政訴訟法第四十五條規(guī)定，只要經(jīng)過(guò)行政復(fù)議對(duì)行政復(fù)議決定仍不服的，起訴期限就是15天。行政訴訟法第四十六條規(guī)定的六個(gè)月起訴期限只能適用于未經(jīng)復(fù)議直接起訴被訴行政行為的情況。12.未告知起訴期限情形下，起訴期限應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算，新舊法之間如何銜接。答：2015年5月1日之前，行政機(jī)關(guān)作出行政行為未告知起訴期限的，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起最長(zhǎng)不超過(guò)兩年；至2015年5月1日，起訴期限尚未屆滿的，以剩余期限計(jì)算起訴期限，但剩余期限超過(guò)修改后的行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定的六個(gè)月起訴期限的，以六個(gè)月為限，至2015年11月1日起訴期限屆滿；2015年5月1日至2018年2月8日期間，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為未告知起訴期限的，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起僅有六個(gè)月的有效起訴期限，超過(guò)六個(gè)月起訴期限屆滿；至2018年2月8日，起訴期限尚未屆滿的，起訴期限適用《適用解釋》第六十四條第一款規(guī)定，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起最長(zhǎng)不超過(guò)一年。理由：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第二十六條第一款規(guī)定，2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。修改后的行政訴訟法只有六個(gè)月起訴期限的規(guī)定，因此兩年起訴期限至2015年5月1日起不再適用，當(dāng)事人剩余起訴期限在2015年5月1日之后最長(zhǎng)只能保留六個(gè)月。2015年5月1日至2018年2月8日之間，適用修改后的行政訴訟法規(guī)定的六個(gè)月起訴期限，兩年起訴期限不再適用。至2018年2月8日《適用解釋》生效，行政機(jī)關(guān)作出行政行為未告知起訴期限的，從知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起，起訴期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年。至2018年2月8日，當(dāng)事人六個(gè)月起訴期限尚未屆滿的，符合一年起訴期限適用條件的，起訴期限延長(zhǎng)至一年。13.起訴人同時(shí)起訴多個(gè)行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理。答：起訴人同時(shí)對(duì)多個(gè)行政行為提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)分別對(duì)每一個(gè)行政行為是否符合法定起訴條件進(jìn)行審查。起訴人起訴的多個(gè)行政行為系關(guān)聯(lián)性行為，均符合法定起訴條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)合并一案立案審理。人民法院認(rèn)為起訴人起訴的多個(gè)行政行為不宜合并一案審理的，應(yīng)當(dāng)向起訴人進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，要求起訴人分別起訴。起訴人堅(jiān)持一并起訴的，人民法院可以根據(jù)《適用解釋》第六十九條第一款第（十）項(xiàng)規(guī)定，以起訴不符合合并審理法定條件為由，裁定駁回起訴。理由：每一個(gè)行政行為均構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的訴，人民法院審查立案，應(yīng)當(dāng)分別對(duì)每一個(gè)被訴行政行為是否符合起訴條件分別進(jìn)行審查，作出判斷。合并審理是節(jié)約訴訟成本、實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議的有效方式。對(duì)于幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的行政行為，人民法院一并審理，有利于減少訴累，節(jié)約司法成本。是否應(yīng)當(dāng)合并審理，是法定的起訴條件之一，對(duì)于不符合合并審理?xiàng)l件，起訴人堅(jiān)持合并一案起訴的，人民法院可以適用《適用解釋》第六十九條第一款第（十）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回起訴。14.不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責(zé)案件和簽訂行政協(xié)議行為案件，人民法院應(yīng)如何收取訴訟費(fèi)。答：不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責(zé)案件以及對(duì)簽訂行政協(xié)議行為不服提起訴訟的案件，是對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)行為以及簽訂行政協(xié)議行為不服提起訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)按照行政案件的訴訟費(fèi)收費(fèi)規(guī)定，每件收取50元的訴訟費(fèi)。如果起訴人一并提起行政補(bǔ)償或者行政賠償?shù)?，行政賠償和行政補(bǔ)償案件依法不應(yīng)當(dāng)收取訴訟費(fèi)。理由：訴不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責(zé)案件和簽訂行政協(xié)議行為案件，既然是行政案件，就應(yīng)當(dāng)按照行政案件的標(biāo)準(zhǔn)收取訴訟費(fèi)，每件50元。同時(shí)，自2018年2月8日起，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》已經(jīng)失效，其中第十六條關(guān)于訴不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務(wù)案件，準(zhǔn)用民事案

件交納標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，不再具有法律效力。退一步講，即便依

照前述解釋第十六規(guī)定，按照民事案件繳納標(biāo)準(zhǔn)，起訴不依

法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)按件收費(fèi)，

民事也是50-100元，而一并提起行政賠償訴訟的，賠償部分不收費(fèi)，與按照行政訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取訴訟費(fèi)沒(méi)有什么差別。四、審理和判決15.上訴人經(jīng)合法傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，是否可以按照撤訴處理。答：上訴人經(jīng)合法傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，是否可以按照撤訴處理，應(yīng)經(jīng)二審法院對(duì)案件進(jìn)行審查，并對(duì)一審裁判結(jié)果是否存在損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益情形進(jìn)行審查后通過(guò)裁定方式確認(rèn)。理由：行政訴訟法第五十八條規(guī)定，“原告提起訴訟后，

經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)

法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理?！薄秷?zhí)行解釋》第四十九條規(guī)定，“原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒

不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理?！币?/p>

就是說(shuō)，在啟動(dòng)一審程序的原告或啟動(dòng)二審程序的上訴人不

配合法庭傳喚的情況下，法院有權(quán)對(duì)其起訴按撤回起訴處理，

對(duì)其上訴按照撤回上訴處理。同時(shí)，行政訴訟法第五十八條規(guī)定還規(guī)定，“被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決?！薄秷?zhí)行解釋》第四十九條還規(guī)定，“第三人經(jīng)合法傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，不影響案件的審理?！边@些規(guī)定則說(shuō)明，除啟動(dòng)一審或二審程序之外的其他當(dāng)事人是否依傳喚到庭，不發(fā)生阻止案件審理的效果。但是，在具體執(zhí)行上述法條的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意的是，按照撤訴處理的前置條件是經(jīng)過(guò)法院審查，依照《適用解釋》第八十條的規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，當(dāng)事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準(zhǔn)許撤訴或者不按撤訴處理。法庭辯論終結(jié)后原告申請(qǐng)撤訴，人民法院可以準(zhǔn)許，但涉及到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的除外。也就是說(shuō)，即使是當(dāng)事人提出撤訴或者符合視為撤訴情況的案件，經(jīng)法院審查后發(fā)現(xiàn)仍有違法行為需要處理，涉及到國(guó)家利益、公共利益需要維護(hù)的，都不應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許撤訴或裁定視為撤訴。即使發(fā)生了拒不到庭的情況，也應(yīng)當(dāng)按照《適用解釋》第七十九條第一款的規(guī)定進(jìn)行缺席判決。因此，在二審階段，無(wú)論是原告、第三人，還是被告作為上訴人，如果上訴人經(jīng)合法傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，二審法院仍需對(duì)案件本身情況及一審裁判結(jié)果是否存在損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益情形進(jìn)行審查后，再?zèng)Q定是按照撤訴處理還是依法缺席裁判。16.行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨閱为?dú)作被告的案件中，作出原行政行為的機(jī)關(guān)是否應(yīng)列為第三人。答：復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨閱为?dú)作被告的案件，作出原行政行為的機(jī)關(guān)與被訴復(fù)議決定有利害關(guān)系，人民法院可以通知其作為第三人參加訴訟。但是，作出原行政行為的機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使職權(quán)，沒(méi)有自己的利益，一審未通知其參加訴訟，不屬于遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審的情形。理由：《適用解釋》第八十九條規(guī)定，復(fù)議決定改變?cè)姓袨殄e(cuò)誤，人民法院判決撤銷復(fù)議決定時(shí)，可以判決恢復(fù)原行政行為的法律效力。作出原行政行為的機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟，更有利于查明事實(shí)，分清是非。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)作出原行政行為的機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟。但是，作出原行政行為的機(jī)關(guān)不是獨(dú)立的利益主體，在作出原行政行為的過(guò)程中，也并不是為了自身利益，作出原行政行為機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)的利益是一致的，作為上級(jí)機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)完全可以代替原行政行為機(jī)關(guān)。所以，即便作出原行政行為的機(jī)關(guān)未參加訴訟，也不能認(rèn)定為遺漏必須參加訴訟的第三人，判決撤銷一審判決，發(fā)回重審。17.請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效是否受起訴期限的限制；請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效案件，一審未盡變更訴訟請(qǐng)求的釋明義務(wù)，二審應(yīng)當(dāng)如何處理。答：行政訴訟規(guī)定的起訴期限制度，是所有行政案件必須遵守的法定起訴條件，法律和司法解釋均沒(méi)有作出例外的規(guī)定。因此，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，同樣要受起訴期限的限制。公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，未向原告釋明要求其變更訴訟請(qǐng)求的，屬于違反《適用解釋》第九十四條第二款規(guī)定的審判程序情形。二審中，人民法院可以向一審原告釋明變更訴訟請(qǐng)求，無(wú)論一審原告是否改變?cè)V訟請(qǐng)求，二審法院均可以在對(duì)被訴行政行為合法性和一審裁判全面審查的基礎(chǔ)上，依法作出二審裁判。理由：根據(jù)行政訴訟法第四十五條、四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟；未經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提起訴訟。兩條規(guī)定最后均有“法律另有規(guī)定的除外”，但是，這里的法律另有規(guī)定的除外，是指對(duì)起訴期限的具體時(shí)間，法律另有規(guī)定的，按照法律規(guī)定執(zhí)行。任何類型的行政案件都應(yīng)當(dāng)遵守行政訴訟法規(guī)定的起訴期限制度，這是行政訴訟法的基本制度規(guī)定。對(duì)司法解釋條款的理解，必須符合行政訴訟法的規(guī)定?！哆m用解釋》沒(méi)有明確規(guī)定請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效不受起訴期限的限制，根據(jù)第一百六十二條和第九十四條第二款規(guī)定也不能得出請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效不受起訴期限限制的結(jié)論。相反，如果對(duì)上述兩個(gè)條款不作限縮解釋，將導(dǎo)致司法解釋與行政訴訟法規(guī)定的直接沖突。如果按照第一百六十二條的字面理解，對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為，起訴人請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效的，

一律裁定不予立案，缺乏法律依據(jù)，只有增加“不符合法定起訴條件的”限制，才符合裁定不予立案的法定適用條件。同理，如果按照第九十四條第二款最后一句字面理解，原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，堅(jiān)持請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院就判決駁回其訴訟請(qǐng)求，將與行政訴訟法第六十九條的規(guī)定直接沖突。因?yàn)樾姓V訟法第六十九條駁回原告訴訟請(qǐng)求判決方式的適用條件是“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的”，而非原告的訴訟請(qǐng)求不成立。所以，對(duì)第九十四條最后一句的理解，也必須增加“符合行政訴訟法第六十九條規(guī)定的”限制。如果經(jīng)審理，認(rèn)為被訴行政行為違法的，則應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)判決。《適用解釋》第九十四條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，有向原告釋明要求其變更訴訟請(qǐng)求的法定義務(wù)，一審未履行釋明義務(wù)，顯然屬于違反法定程序的行為。一審審判程序違法，二審并非當(dāng)然撤銷一審判決。二審應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的合法性和一審判決合法性進(jìn)行全面審查，并在此基礎(chǔ)上依法作出二審判決。18.濫用訴權(quán)造成他方當(dāng)事人律師費(fèi)、差旅費(fèi)、誤工損失等，是否可以判決由濫用訴權(quán)方負(fù)擔(dān)。答：行政訴訟中判決敗訴方承擔(dān)對(duì)方當(dāng)事人律師費(fèi)、差旅費(fèi)、誤工損失，缺乏法律依據(jù)。對(duì)濫用訴權(quán)的當(dāng)事人，人民法院可以按照《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》第十五條規(guī)定，對(duì)于極個(gè)別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長(zhǎng)期、反復(fù)提起大量訴訟，擾亂訴訟秩序的，在不予立案的同時(shí)，根據(jù)行政訴訟法第五十九條第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定，將上述行為認(rèn)定為擾亂人民法院工作秩序的其他妨礙訴訟行為，依法予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)或者處一萬(wàn)元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于極個(gè)別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長(zhǎng)期、反復(fù)提起大量訴訟，起訴明顯不符合法定條件的，經(jīng)反復(fù)釋明仍堅(jiān)持起訴的，人民法院可以嘗試以通知書(shū)方式告知起訴人不符合法定起訴條件，不予受理。理由：濫訴問(wèn)題應(yīng)當(dāng)依法予以解決。判決濫訴方承擔(dān)因?yàn)E用訴權(quán)造成他方當(dāng)事人律師費(fèi)、差旅費(fèi)、誤工損失等費(fèi)用，缺乏法律依據(jù)，與訴訟費(fèi)管理辦法規(guī)定不一致。正確的解決辦法是通過(guò)推動(dòng)訴訟費(fèi)管理辦法的修改，提高訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由敗訴方負(fù)擔(dān)對(duì)方為訴訟支付的合理的律師費(fèi)、差旅費(fèi)、誤工損失等費(fèi)用，提高訴訟成本，防止濫訴。將濫訴行為認(rèn)定為妨礙訴訟的行為予以處罰，具有一定的法律根據(jù)，現(xiàn)實(shí)可行。對(duì)明顯不符合起訴條件的濫訴案件，作出不予立案裁定，濫用訴權(quán)的起訴人還依法享有上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利，不符合行政訴訟法實(shí)質(zhì)化解決爭(zhēng)議的訴訟目的。以通知書(shū)方式告知其不予立案，說(shuō)明不予立案的理由，也便于對(duì)處理濫訴行為的監(jiān)督，是一種可行的防止濫訴的途徑。19.民行交叉行政案件中，當(dāng)事人對(duì)基礎(chǔ)民事?tīng)?zhēng)議既不一并也不另行提起民事訴訟，人民法院對(duì)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)審查到什么程度。答：在民行交叉行政案件的審理中，當(dāng)事人對(duì)基礎(chǔ)民事?tīng)?zhēng)議既不一并，又不另行提起民事訴訟的，人民法院只對(duì)與被訴行政行為合法性相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)民事?tīng)?zhēng)議的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行審理。與被訴行政行為合法性無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)民事關(guān)系的履行爭(zhēng)議等內(nèi)容，不屬于行政訴訟的審理范圍。理由：行政訴訟的審理對(duì)象是被訴行政行為的合法性。基礎(chǔ)民事?tīng)?zhēng)議中與被訴行政行為合法性相關(guān)聯(lián)的事實(shí)和法律問(wèn)題屬于審查被訴行政行為合法性的范圍，人民法院必須對(duì)其進(jìn)行審理并作為判斷的依據(jù)，否則，不能對(duì)被訴行政行為的合法性作出整體的全面判斷。以房屋登記民行交叉案件為例，甲名下的房產(chǎn)過(guò)戶至乙名下，甲不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷變更登記的行為，理由是變更登記所依據(jù)的甲乙雙方買賣房屋的合同是虛假的。與被訴變更登記行為合法性相關(guān)的基礎(chǔ)民事關(guān)系中，甲乙雙方的買賣合同真假的事實(shí)以及房屋買賣合同的有效性，直接關(guān)系到變更登記行為是否合法，屬于行政訴訟的審理范圍，人民法院必須審理。但是，甲乙雙方是否還有應(yīng)付房款未支付完畢，是否存在延遲交房需承擔(dān)違約責(zé)任的事實(shí)和法律責(zé)任問(wèn)題，與被訴變更登記行為的合法性無(wú)關(guān)，不屬于行政訴訟的審理范圍，應(yīng)當(dāng)另行提起民事訴訟解決。20.行政協(xié)議中約定的義務(wù)，是否需要進(jìn)行合法性審查。答：行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中約定義務(wù)，屬于行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議的行為。行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議行為是否合法，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定，依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章進(jìn)行審查，不能根據(jù)合同法關(guān)于合同的有效性規(guī)定進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的行政協(xié)議行為，才是合法有效的。同時(shí)，對(duì)于違法的行政協(xié)議行為，人民法院并非一律判決撤銷或者確認(rèn)無(wú)效，撤銷違法行政協(xié)議行為將會(huì)損害國(guó)家利益、公共利益，或者行政協(xié)議行為輕微程序違法對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院可以判決確認(rèn)行政協(xié)議行為違法，不撤銷保留效力，在監(jiān)督行政協(xié)議行為合法性的同時(shí)，確保行政協(xié)議得到實(shí)際履行。理由：依法行政包含行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議行為也必須符合法律規(guī)定。行政協(xié)議案件既然明確為行政訴訟的受案范圍，對(duì)行政協(xié)議行為的合法性，就應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法關(guān)于對(duì)被訴行政行為合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，不能按照行政合同的有效、無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為的合法性。合同有效、無(wú)效，僅僅是合同內(nèi)容的實(shí)體審查，而對(duì)行政協(xié)議行為的合法性審查，包含了對(duì)主體是否越權(quán)、行政程序是否合法、適用法律法規(guī)是否正確、主要事實(shí)是否清楚、是否存在濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)情形等多方面的審查。行政機(jī)關(guān)能夠與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議的基礎(chǔ)，與行政訴訟中被告與原告能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議的基礎(chǔ)是相同的，根據(jù)行政訴訟法第六十條規(guī)定，在人民法院的主持下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)尚需遵循合法性原則，只有行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件才可以調(diào)解，訴訟外行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人達(dá)成協(xié)議，更要遵守合法性原則，在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)處分其權(quán)力才是合法有效的。行政協(xié)議行為的內(nèi)容超越行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，無(wú)論是侵犯國(guó)家利益、公共利益，還是侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，都是違法的、不能繼續(xù)履行的。21.起訴修改后的行政訴訟法施行前的行政協(xié)議行為，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理。答：當(dāng)事人對(duì)修改后的行政訴訟法實(shí)施前的行政協(xié)議行為提起行政訴訟，符合法定受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。理由：行政訴訟法第十二條關(guān)于行政訴訟受案范圍的列舉，只是對(duì)常見(jiàn)或?qū)嵺`中有爭(zhēng)議的可訴行政行為受案范圍的不完全列舉。行政協(xié)議行為屬于行政行為，且對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有可能會(huì)產(chǎn)生不利影響，根據(jù)1989年行政訴訟法規(guī)定，行政協(xié)議行為即應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。只是在行政訴訟法修改之前，司法實(shí)踐中對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議是通過(guò)民事訴訟，還是通過(guò)行政訴訟解決，確有爭(zhēng)議。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)作出列舉，對(duì)此予以明確，并非擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。22.國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，相關(guān)行為引發(fā)的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟，還是行政訴訟解決。答：國(guó)有土地出讓合同屬于典型的行政協(xié)議，因?yàn)楹炗喰姓f(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。理由：行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，行使行政職權(quán)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。國(guó)有土地出讓協(xié)議，是土地管理部門為實(shí)現(xiàn)土地行政管理的目標(biāo)，行使法律賦予的土地行政管理法定職權(quán)，與國(guó)有土地使用權(quán)的受讓人簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議范疇，是最典型的行政協(xié)議，發(fā)生相關(guān)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。但是，應(yīng)當(dāng)注意的是，目前《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》依然有效，該司法解釋將國(guó)有土地出讓合同糾紛作為民事案件受理，而行政訴訟法和相關(guān)行政訴訟的司法解釋尚未明確國(guó)有土地出讓合同屬于行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人選擇民事訴訟途徑解決爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。23.被訴行政行為違法，但撤銷將會(huì)損害國(guó)家利益、公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何判決。答：被訴行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定的違法情形，但撤銷將會(huì)損害國(guó)家利益、公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決確認(rèn)違法，不撤銷保留效力。理由：被訴行政行為違法包括行政訴訟法第七十條列舉的六種情形，無(wú)論被訴行政行為違法程度嚴(yán)重到何種程度，只要符合行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的，人民法院均應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，不撤銷保留效力。例如：被訴行政行為嚴(yán)重違反法定程序，但判決撤銷重做，將會(huì)形成循環(huán)訴訟，浪費(fèi)司法資源和行政資源，不符合行政訴訟法實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的立法目的，損害國(guó)家利益和公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決確認(rèn)違法，保留效力，不能判決撤銷重做。又如，被訴行政行為存在事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，但判決撤銷將會(huì)損害國(guó)家利益和公共利益，亦應(yīng)判決確認(rèn)違法，不撤銷保留效力。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，一定要克服只有撤銷被訴行政行為才是監(jiān)督的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，確認(rèn)違法判決同樣是對(duì)被訴行政行為合法性監(jiān)督的有效形式。24.被訴行政行為違法，但撤銷被訴行政行為將會(huì)損害善意第三人合法權(quán)益的，是否可以判決確認(rèn)違法不撤銷保留效?。答：被訴行政行為違法，但撤銷被訴行政行為將會(huì)損害善意第三人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，判決確認(rèn)違法，不撤銷保留效力。理由：《物權(quán)法》第一百零六條規(guī)定的保護(hù)善意第三人制度，目的并非僅僅在于對(duì)善意第三人合法權(quán)益的保護(hù)，更重要的是對(duì)社會(huì)交易秩序穩(wěn)定性、可期待性的保護(hù)，屬于公共利益的范疇。撤銷被訴行政行為將損害善意第三人合法權(quán)益，屬于損害公共利益的情形，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項(xiàng)判決確認(rèn)違法，不撤銷保留效力。鑒于此，《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條第三款關(guān)于被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將會(huì)損害善意第三人合法權(quán)益的，判決確認(rèn)被訴行為違法，不撤銷登記行為的規(guī)定，與行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定不沖突，仍然可以繼續(xù)適用。應(yīng)當(dāng)注意的是，被確認(rèn)違法保留效力的行政行為，應(yīng)當(dāng)是指以虛假事實(shí)取得不當(dāng)權(quán)利的行政行為。而善意第三人基于該行為獲得權(quán)利的行政行為，應(yīng)當(dāng)是合法有效的。原告對(duì)這一合法有效的行為同時(shí)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)判決駁回其該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。25.違法建筑物建成于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施之前，規(guī)劃部門在該法實(shí)施之后作出行政處罰，應(yīng)當(dāng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定。答：行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用違法行為發(fā)生時(shí)有效的法律。但是，新法的規(guī)定更有利于被處罰人的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)從舊兼從輕的原則，適用新法規(guī)定。違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的，應(yīng)當(dāng)適用違法行為終了時(shí)有效的法律。違法建筑屬于違法行為持續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)適用作出行政處罰時(shí)有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。理由：《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》第三條規(guī)定，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查行政行為合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的除外。根據(jù)原建設(shè)部的行政解釋，違法建筑屬于違法行為的持續(xù)狀態(tài)，違法行為終了之日就是依法作出處理之日，因此，應(yīng)當(dāng)適用作出行政處罰時(shí)有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。26.如何理解適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《?政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定。答：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，規(guī)劃部門對(duì)已建成的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等作出的限期拆除決定，縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。結(jié)合《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，作出限期拆除決定的規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制拆除決定予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。逾期不自行拆除，且對(duì)規(guī)劃部門作出的限期拆除決定申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿后，縣級(jí)以上人民政府責(zé)成的具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)依照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定自行強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條還就在建違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施規(guī)定，規(guī)劃部門有權(quán)對(duì)其作出責(zé)令停止建設(shè)或限期拆除的法定職權(quán)。逾期不自行拆除，縣級(jí)以上人民政府責(zé)成的有關(guān)部門有權(quán)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除在建違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等行政強(qiáng)制措施。有關(guān)部門對(duì)在建違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等采取查封或強(qiáng)制拆除行政強(qiáng)制措施的，不受《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定的復(fù)議或起訴期限屆滿限制。土地管理部門依照土地管理法對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等作出的限期拆除決定，依法不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。經(jīng)公告期滿，相關(guān)當(dāng)事人不自行拆除的，申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿后三個(gè)月內(nèi)，土地管理部門有權(quán)依照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定申請(qǐng)人民法院非訴執(zhí)行。理由：《行政強(qiáng)制法