第七章 行政決策

內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)精品課程行政管理學(xué)第七章行政決策學(xué)習(xí)目的和要求

通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，了解行政決策的含義、特點(diǎn)、分類(lèi)，理解行政決策的地位作用，掌握實(shí)現(xiàn)行政決策民主化，科學(xué)化應(yīng)遵循的基本原則，基本程序。第一節(jié)行政決策概述一、行政決策的概念和特點(diǎn)：1.行政決策的概念決策從字面上看是決定計(jì)策之意。從管理學(xué)角度來(lái)說(shuō)，決策是指社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，制定若干行動(dòng)方案并加以優(yōu)化抉擇的行為過(guò)程。各社會(huì)組織的管理都有基本的管理職能即決策。凡是管理決策都有下列基本特征：（1）目標(biāo)性。（2）針對(duì)性。（3）擇優(yōu)性。（4）預(yù)見(jiàn)性。（5）實(shí)踐性。行政決策是指行政組織依據(jù)既定政策和法律，就面臨要解決的問(wèn)題，擬定并選擇對(duì)策的活動(dòng)。2.行政決策的特點(diǎn)：

行政決策是管理決策的一種，具有一般管理決策共有的特點(diǎn)，同時(shí)又從多方面表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。（1）從決策主體看，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人，才能成為行政決策的主體。（2）從決策客體看，是法定的行政管轄區(qū)域和部門(mén)所要解決的有關(guān)國(guó)家社會(huì)公共事務(wù)。（3）從決策依據(jù)看，依據(jù)國(guó)家的政策、法律、法規(guī)來(lái)制定和實(shí)施。（4）從決策目的看，行政決策必須體現(xiàn)國(guó)家利益和意志。（5）從決策約束范圍看，行政決策方案一經(jīng)公布，就具有普遍的約束力。3.行政決策的分類(lèi)

（1）行政決策主體在行政系統(tǒng)中所處不同層次地位劃分，可分為國(guó)家行政決策、地方行政決策和基層行政決策。（2）按行政決策思路的不同劃分，可分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策。（3）按決策目標(biāo)涉及規(guī)模的深度和重要度的不同劃分，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。（4）按決策問(wèn)題出現(xiàn)機(jī)會(huì)情況不同劃分，可分為常規(guī)決策、非常規(guī)決策（5）按決策所處的客觀條件及后果的確定程度不同劃分，可分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。（6）按決策目標(biāo)多少和目標(biāo)之間的相關(guān)性程度不同劃分，可分為單目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策。二、行政決策的地位和作用1.行政決策在行政管理的重要地位（1）行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)和其他行政運(yùn)行功能的基礎(chǔ)。（2）行政決策是行政領(lǐng)導(dǎo)者的首要職責(zé)和發(fā)揮才智的舞臺(tái)。（3）行政決策是保證行政管理高效化和提高政府威信的重要前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（4）行政決策的民主化、科學(xué)化能促進(jìn)整個(gè)行政管理民主化、科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。2.行政決策對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的影響作用一定條件下政治對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有決定性作用。政府在國(guó)家機(jī)器中居于中心地位，全社會(huì)生活無(wú)不圍繞行政權(quán)利展開(kāi)，政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理時(shí)所制定和實(shí)施的行政決策的成敗，直接促進(jìn)或延緩甚至破壞國(guó)家政權(quán)和社會(huì)的鞏固與發(fā)展；隨著人類(lèi)文明的進(jìn)步，國(guó)家管理職能的增多，任何社會(huì)公共問(wèn)題的解決，沒(méi)有政府的參與是不可能的；尤其是現(xiàn)代社會(huì)生活因科技革命的推動(dòng)，變化加快，政府管理面臨的管理對(duì)象復(fù)雜，不確定因素增多，行政決策后果影響越來(lái)越大，對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的作用越來(lái)越突出。

三、行政決策應(yīng)遵循的基本原則1.系統(tǒng)原則

運(yùn)用系統(tǒng)分析的理論和方法進(jìn)行決策活動(dòng)，這是現(xiàn)代行政決策的客觀要求。客觀事物都是互相聯(lián)系、互相作用并處于一定的系統(tǒng)之中。所以，必須運(yùn)用系統(tǒng)分析的理論和方法把決策對(duì)象、問(wèn)題和決策者自身放在它們所處的大系統(tǒng)中去觀察，認(rèn)清整體與局部、局部與局部、整體與層次、內(nèi)部與外部等各要素之間的互動(dòng)關(guān)系，使決策達(dá)到整體化、綜合化要求。

2.信息原則

行政決策沒(méi)有信息寸步難行。因?yàn)樾畔⑹菦Q策思維的原料，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息是正確決策的前提。如果缺乏必要的信息，憑臆測(cè)想當(dāng)然決策，難免出現(xiàn)決策主觀、片面、盲目的弊病。決策過(guò)程實(shí)際上是信息搜集加工處理的過(guò)程，信息越及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，決策思維的廣度深度越大。

3.預(yù)測(cè)原則

行政決策是規(guī)劃未來(lái)的行政目標(biāo)和行動(dòng)，必然有預(yù)測(cè)。凡事預(yù)測(cè)立，不預(yù)則廢。行政決策必須采用科學(xué)方法，依據(jù)可靠信息，對(duì)決策問(wèn)題的未來(lái)發(fā)展、將出現(xiàn)的環(huán)境變化及決策方案實(shí)施的結(jié)果等，做出正確的預(yù)估，并準(zhǔn)備預(yù)防對(duì)策，以便一旦出現(xiàn)新情況，可及時(shí)修正。4.可行原則

決策必須具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件，切實(shí)可行。為此，對(duì)行政目標(biāo)和方案應(yīng)進(jìn)行充分的可行性分析。超出現(xiàn)實(shí)主客觀可能條件，片面追求高指標(biāo)、高速度的決策，其結(jié)果必將是事與愿違，勞民傷財(cái)，非但不能解決問(wèn)題，反而增添了矛盾。如受“左”的思想影響下的“填湖造田”決策。

5.擇優(yōu)原則

對(duì)比選優(yōu)是決策的關(guān)鍵步驟，沒(méi)有對(duì)比，就無(wú)法辨別優(yōu)劣。要對(duì)多種目標(biāo)和多個(gè)可行方案做全面權(quán)衡，選出效益最大、可靠性最大、弊病最少的。運(yùn)用數(shù)學(xué)、邏輯、社會(huì)科學(xué)等方法綜合評(píng)價(jià)。

6.彈性原則

行政現(xiàn)象是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步而變化的，并且任何一個(gè)行政決策構(gòu)成要素的變化，都會(huì)影響其他相關(guān)要素的變化。為此，決策要有彈性，即決策要適應(yīng)事物的變化，保持有調(diào)節(jié)的彈性，備好應(yīng)變性計(jì)劃和措施，注意信息反饋，及時(shí)調(diào)整。

7.民主原則

行政決策民主化是指廣開(kāi)言路、集思廣益，讓公眾行使參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理的民主權(quán)利，由決策集團(tuán)、智囊團(tuán)、人民群眾三方面有機(jī)結(jié)合的決策過(guò)程。

第二節(jié)行政決策基本程序和方法一、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確實(shí)決策目標(biāo)（一）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是行政決策活動(dòng)的起始點(diǎn)

所謂問(wèn)題，在這里是指行政管理實(shí)踐中應(yīng)該或可能達(dá)到狀況同現(xiàn)實(shí)狀況之間的差距。所謂發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一步是弄清問(wèn)題的性質(zhì)、范圍、程度、特征及價(jià)值影響，抓住主要矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題；第二步是弄清產(chǎn)生該關(guān)鍵問(wèn)題的原因，包括主要的次要的、直接的間接的、表面的深層的原因。正確地發(fā)現(xiàn)和提出問(wèn)題，必須依靠調(diào)查研究，充分地占有信息，以敏銳的觀察力辨析問(wèn)題。

（二）明確目標(biāo)，為決策活動(dòng)指明方向

所謂確定決策目標(biāo)，就是指在一定環(huán)境條件下解決問(wèn)題所要預(yù)期達(dá)到的結(jié)果和目的。目標(biāo)對(duì)團(tuán)體和個(gè)人具有凝聚力、維系力和驅(qū)動(dòng)力；又為擬定和選擇行動(dòng)方向提供了衡量標(biāo)準(zhǔn)；為實(shí)施決策情況的控制提供了依據(jù)。為此，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo)，是整個(gè)決策活動(dòng)中具有決定性作用的一步，目標(biāo)錯(cuò)了，就一錯(cuò)百錯(cuò)。確定決策目標(biāo)，務(wù)必要求：

（1）從實(shí)際出發(fā)，切中要害。

（2）要合理合法。

（3）要具體明確，力求標(biāo)準(zhǔn)定量化。

（4）要綜合平衡，把好目標(biāo)之間主次、輕重關(guān)系。

（5）要明確規(guī)定資源、環(huán)境、法規(guī)、時(shí)限等限制和約束條件，量力而行。

二、集思廣益，擬定備擇方案（一）擬訂方案的過(guò)程

在明確決策目標(biāo)后，通過(guò)調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)方法，尋求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑、辦法，即可能性方案（或稱備擇方案）的行為與過(guò)程，這就是擬訂方案。

（二）應(yīng)有若干個(gè)備擇方案

經(jīng)精心設(shè)計(jì)擬制出來(lái)提供給決策領(lǐng)導(dǎo)者抉擇的備擇方案，應(yīng)是若干個(gè)，而非一個(gè)。理由是：

1.主意多，經(jīng)過(guò)評(píng)估對(duì)比，能從中選擇最好的方案。

2.現(xiàn)代行政決策環(huán)境復(fù)雜多變，實(shí)施過(guò)程中的隨機(jī)性也要求準(zhǔn)備多個(gè)可供選擇的方案。

（三）行政決策備擇方案應(yīng)具有的特點(diǎn)

1.創(chuàng)造性。把科學(xué)技術(shù)發(fā)展的新知識(shí)和一些傳統(tǒng)的途徑辦法，巧妙地結(jié)合于新條件，設(shè)想出新方案。

2.可行性。方案要切合實(shí)際，立足已有的人力、財(cái)力、物力，有實(shí)現(xiàn)的可能性。

擬訂、篩選往往結(jié)合進(jìn)行，對(duì)那些想法雖好，但不具備實(shí)現(xiàn)條件、對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)作用不大或副作用大的方案，要及時(shí)篩選掉。

3.多樣性。既有整體方案又有具體方案，既有積極方案又有應(yīng)急方案，能靈活應(yīng)付多種復(fù)雜的情況；既有齊全性，又要有排斥性，即各備選方案不能相同也不相互包容。

4.群眾性。方案能充分反映人民群眾的利益和要求，能調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性。

三、評(píng)估選優(yōu)，擇定決策方案（一）抉擇方案是決策過(guò)程的關(guān)鍵步驟

抉擇方案是指享有決策權(quán)的行政首長(zhǎng)個(gè)人或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)對(duì)所有備擇方案進(jìn)行綜合評(píng)估，權(quán)衡利弊得失，在此基礎(chǔ)上擇定的、或者綜合的一個(gè)最優(yōu)方案的。

（二）確定合理的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)備擇方案進(jìn)行評(píng)估比較要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)。在“三個(gè)有利于”的基本前提下，首要的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是保證最好地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)；其次是付出盡可能小的代價(jià)，花費(fèi)盡可能短的時(shí)間，產(chǎn)生盡可能小的副作用，實(shí)現(xiàn)盡可能大的效益。（三）要充分發(fā)揮專(zhuān)家能人的作用

行政決策內(nèi)容廣泛，涉及許多復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。為此，有必要組織有關(guān)專(zhuān)家、能人參與備選方案的評(píng)估論證，集思廣益，從必要性、可能性、政治性、經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性等各方面作可行性論證和防范性研究。然后決策者根據(jù)專(zhuān)家們提供的意見(jiàn)，做出自己的決斷。

（四）要有科學(xué)的抉擇方法技術(shù)

行政決策實(shí)踐中，一般運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)判斷或科學(xué)理論技術(shù)手段判斷，也有運(yùn)用試驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證的。常用的具體抉擇決策的技術(shù)方法有：

1.頭腦風(fēng)暴法，亦稱腦力激蕩法、暢談會(huì)法，即以邀集有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題研究的一種會(huì)議形式，會(huì)上遵循自由發(fā)表意見(jiàn)、不對(duì)別人的設(shè)想作評(píng)價(jià)的規(guī)則，目的是互相啟發(fā)誘導(dǎo)，促成和完善多種有價(jià)值的方案。這種方法很適用于擬定備擇方案。頭腦風(fēng)暴法的另一種方式是召開(kāi)兩個(gè)會(huì)議，第一個(gè)會(huì)議產(chǎn)生方案設(shè)想；第二個(gè)會(huì)議對(duì)產(chǎn)生的方案進(jìn)行質(zhì)疑，找出方案設(shè)計(jì)的不周、實(shí)施時(shí)可能的限制因素及困難。后一種更適用于對(duì)備擇方案的評(píng)選。2.德?tīng)柗品ā＿@種方法是讓專(zhuān)家們背對(duì)背地提出解決某一問(wèn)題的方案或?qū)δ撤桨傅脑u(píng)估意見(jiàn)，用函詢調(diào)查的形式，將收集起來(lái)的意見(jiàn)進(jìn)行綜合歸納，再匿名反饋給專(zhuān)家們，如此循環(huán)往復(fù)多次，可形成一個(gè)比較一致且可靠性較大的結(jié)論。

3.方案前提分析法。不直接討論方案本身，而是討論每個(gè)備擇方案依據(jù)的前提假設(shè)，對(duì)前提刨根問(wèn)底。如果經(jīng)討論審核，方案的前提假設(shè)能成立，即可說(shuō)明該方案擬制的目標(biāo)和途徑正確。四、局部試點(diǎn)，修正完善方案

（一）有些擇定的決策方案有必要局部試點(diǎn)

一些重大的、缺乏經(jīng)驗(yàn)的、不確定因素多的、目標(biāo)不易量化的問(wèn)題，雖已擇定了決策方案，還不能馬上普遍實(shí)施，而要通過(guò)局部試點(diǎn)，以取得方案可行的驗(yàn)證資料或?qū)嵤┖蠊绊懙臄?shù)據(jù)，既可優(yōu)選方案，也可積累一些實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。如建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決策方案，就是通過(guò)局部試點(diǎn)驗(yàn)證后才實(shí)施起來(lái)的。（二）有些擇定的決策方案有必要作追蹤決策

有些擇定方案經(jīng)批準(zhǔn)后即可普遍實(shí)施，有些試點(diǎn)成功或經(jīng)修正的方案也可付之推廣實(shí)施。不論試點(diǎn)或正式實(shí)施，都需建立健全反饋系統(tǒng)，把暴露的問(wèn)題和不足，反饋回去，進(jìn)行決策修正和完善。

出現(xiàn)追蹤決策這類(lèi)情況是很正常的，因?yàn)橹饔^和客觀條件常常會(huì)發(fā)生重大變化。

追蹤決策是一項(xiàng)更為復(fù)雜而困難的決策活動(dòng)，表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1）回溯分析。需要對(duì)原有決策進(jìn)行客觀冷靜分析，找出問(wèn)題及原因，重事不重人，還要看到原有決策的合理因素。

2）非零起點(diǎn)。原有決策已有消耗，并已產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)此要果斷處理，盡量減少損失。

3）雙重優(yōu)化。既要在諸多替代方案中選優(yōu)，還要優(yōu)于原有決策。

4）心理效應(yīng)多。在有關(guān)決策人員心理上會(huì)引起強(qiáng)烈感情動(dòng)蕩，容易失去公正，要處理好人際關(guān)系。復(fù)習(xí)思考題1.什么是行政決策?它有哪些特征?2.如何對(duì)行政決策進(jìn)行分類(lèi)?3.簡(jiǎn)述行政決策在行政管理的重要地位。4.簡(jiǎn)述行政決策的基本程序。

案例分析1美國(guó)著名的行政學(xué)家西蒙認(rèn)為：管理就是決策。美國(guó)學(xué)者馬文曾對(duì)高層管理者進(jìn)行調(diào)查，對(duì)他們提出三個(gè)問(wèn)題：“你每天花時(shí)間最多在哪些方面?”你認(rèn)為每天中最重要的事情是什么?…‘你在履行你的職責(zé)時(shí)，感到最困難的是什么?”結(jié)果，90％以上的回答：決策。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，由于“大躍進(jìn)’’和“文化大革命”的決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失五千億元以上，相當(dāng)于1980年全國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)固定資產(chǎn)的總額。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在一系列重大問(wèn)題上都作出了及時(shí)正確的決策，全面開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)主義建設(shè)的新局面，使國(guó)家開(kāi)始走上繁榮、富強(qiáng)、民主、文明的道路。案例思考：

1.根據(jù)所學(xué)行政學(xué)的有關(guān)知識(shí)、評(píng)析西蒙的觀點(diǎn)。2.馬文的調(diào)查結(jié)果說(shuō)明了什么問(wèn)題?，

3.最后兩段材料說(shuō)明了什么問(wèn)題?4.您認(rèn)為如何實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化和民主化?答案要點(diǎn)：1.西蒙的觀點(diǎn)“管理就是決策”，雖然有點(diǎn)言過(guò)其實(shí)，但是他主要是從強(qiáng)調(diào)決策在管理過(guò)程的地位和作用這一角度來(lái)講的，也是不無(wú)道理的。因?yàn)闆Q策是行動(dòng)的先導(dǎo)，行政管理中遇到的各種需要采取行動(dòng)加以解決的問(wèn)題，都首先依賴于行政決策。行政決策貫穿于行政管理的各個(gè)方面和行政管理的整個(gè)過(guò)程，任何行政管理活動(dòng)都離不開(kāi)行政決策。當(dāng)然，行政決策不是行政管理的僅有內(nèi)容。2．答案要點(diǎn)：馬文的調(diào)查結(jié)果說(shuō)明了行政決策在行政管理中的重要地位：行政決策是行政管理過(guò)程的首要環(huán)節(jié)和各項(xiàng)管理職能的基礎(chǔ)，是行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本職能和重要技能。

3．答案要點(diǎn)：最后兩段材料說(shuō)明了決策的正確與否，直接影響到政府工作的成敗。4．答案要點(diǎn)：實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化和民主化必須做到：

(1)建立民主的、健全的行政決策體制；(2)運(yùn)用行政決策的科學(xué)方法和現(xiàn)代技術(shù)；

(3)遵循現(xiàn)代行政決策的基本原則；(4)行政決策民主化、法制化、加強(qiáng)監(jiān)督等。

“負(fù)擔(dān)”的根子在哪兒10月29日，重慶市梁平縣新盛鎮(zhèn)十幾名干部野蠻催收稅費(fèi)，將一名農(nóng)民活活打死。11月，重慶市委、市政府向全市發(fā)出嚴(yán)厲警告：“凡因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引發(fā)嚴(yán)重案件和惡性案件的地方，黨政一把手必須引咎辭職，對(duì)其責(zé)任者堅(jiān)決從重處理，決不搞‘下不為例’。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是個(gè)老問(wèn)題了。1985年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，1991年，國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，1996年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》。這么多“重量級(jí)”的通知、條例、決定，已給減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了充足的政策支持與合法性依據(jù)。但時(shí)至今日，竟還需要地方黨委和政府發(fā)出如此空前嚴(yán)厲的“警告”，說(shuō)明這項(xiàng)工作還沒(méi)有從根本上得到解決。

“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”這個(gè)詞不好聽(tīng)，其實(shí)，它在廣義上包括農(nóng)民承擔(dān)的稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換、提留統(tǒng)籌、集資攤派，等等，是與農(nóng)民有關(guān)的公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)?；狹義上指除稅收外的所有公共產(chǎn)品成本分?jǐn)?。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的規(guī)范化籌資渠道，是農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)政府制度內(nèi)公共產(chǎn)品的支出；而稅外負(fù)擔(dān)則是農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)政府（或社區(qū)）制度外公共產(chǎn)品的支出。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要是指減輕狹義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。國(guó)務(wù)院研究室的葉光慶先生認(rèn)為，舊有的清理收費(fèi)項(xiàng)目、限制分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)等減負(fù)措施之所以成了“割韭菜”、“刮胡子”，其中一個(gè)