淺析我國的抽象行政行為及相關規(guī)范制度樣本

淺析國內抽象行政行為及有關規(guī)范制度在國內行政法中對行政行為分類中，最重要就是抽象行政行為與詳細行政行為劃分。隨著當代行政發(fā)展，行政現(xiàn)象日益復雜，行政法律關系也徐徐復雜化。關于抽象行政行為救濟問題開始引起人們關注，特別是國內加入WTO后，世貿組織規(guī)定其成員國行政公開，特別是國內“紅頭文獻”公開。此外，依照有權利就應當有救濟原則，咱們對抽象行政行為給相對方權利導致侵害應當給與相應救濟。國內《行政復議法》、《國家補償法》將某些抽象行政行為納入了受案范疇。國內行政訴訟也應將其恰當納入行政訴訟范疇。同步，咱們還應當建立相應制度，為抽象行政行為作出規(guī)定相應、法定程序來規(guī)范抽象行政行為。一、抽象行政行為概念及其范疇抽象行政行為是一種學理概念，在國內行政法領域對于抽象行政行為定義，至少有30各種，這些定義一種共同特性是企圖劃定一種抽象行政行為邊界，以便區(qū)別詳細行政行為和抽象行政行為。通說以為抽象行政行為，是指行政機關針對非特定主體制定，對后發(fā)生法律效力并具備重復合用力規(guī)范性文獻行為。從特性上說，非特定人是相對特定人而言;對后發(fā)生法律效力是指其效力及于將來;可以重復合用是指可以不止一次地合用該規(guī)范性文獻，符合上述三個條件才干稱為抽象行政行為。關于抽象行政行為范疇，有學者以為國內抽象行政行為等同于行政立法行為。其根據是《立法法》第二條“法律、行政法、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例制定、修改和廢止，合用本法。國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章制定、修改和廢止，依照本法關于規(guī)定執(zhí)行”。因而，抽象行政行為不涉及制定規(guī)章如下規(guī)范性文獻行為。但國內當前行政立法行為顯然是指國務院制定行政法規(guī)，國務院各部委制定行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地使得人民政府和國務院批準較大市人民政府制定發(fā)布行政規(guī)章行為。而國內絕大多說學者以為，法律、法規(guī)明確授權行政機關制定規(guī)范性文獻行為也屬于抽象行政行為。將抽象行政行為等同于行政立法行為是極為不當，它會導致諸多問題。至少會導致如下問題：(1)對行政立法進行了過大解釋，擴大了行政立法行為范疇，必然導致時間中行政立法權普及化、部門化和地方化，影響行政法制完整和統(tǒng)一;(2)這種“等同”完全排除了在行政立法行為和詳細行政行為之間環(huán)節(jié)存在，意味著行政機關除了立法，就只能采用詳細行政行為，極大地限制了行政機關職權，使得行政行為單一化、簡樸化。國內理論界普遍以為，抽象行政行為是行政機關制定法規(guī)、規(guī)章和其她具備普遍約束力規(guī)范性文獻行為。上至國務院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關均有權根據憲法和組織法實行抽象行政行為。二、作出抽象行政行為過程中有關制度聽證程序普通以為，行政聽證程序是指行政主體在作出涉及關于當事人權益決定期，必要先聽取對方意見一種法定程序。其基本目在于尊重行政相對人法律人格，保證行政解決決定合法性與公正性，事前防范侵犯行政相對人合法權益行政行為發(fā)生。世界上有許多國家都建立了行政聽證制度，其中以美國最為發(fā)達。國內在《中華人民共和國行政懲罰法》中初次規(guī)定了行政聽證程序。這是國內行政法制建設一次很故意義突破。在聽證范疇問題，在詳細行政行為中，除了當前《行政懲罰法》規(guī)定幾類重大行政懲罰實行聽證之外，其他某些涉及行政相對人重大權益詳細行政行為，如限制人身自由各種詳細行政行為、較大數額行政收費、行政允許等與否需要實行行政聽證程序?國內行政機關大量抽象行政行為與否也有必要或也許實行行政聽證制度?當前，法學界許多學者和實際工作者對行政聽證程序發(fā)展予以很大關注。咱們著重探討一下對抽象行政行為與否有必要進行聽證。從國內狀況看，在《行政懲罰法》確立對行政懲罰聽證程序此前，尚無法律、法規(guī)或規(guī)章對抽象行政行為實行聽證作出明確規(guī)定。但在《行政懲罰法》施行之后，有些地方行政主管部門開始了對抽象行政行為進行聽證明踐，甚至作出了關于聽證詳細規(guī)定。如1997年4月23日，福建省物價委員會就擬定福州市居民使用管道混合氣收費價格問題專門舉辦了聽證會。參加聽證會物價決策官員以為：聽證會上意見“對于咱們科學合理地擬定福州管道混合氣價格很有協(xié)助?！痹偃缃K省物價局今年則制定了專門《江蘇省公用事業(yè)價格決策聽證暫行辦法》。這些都反映了某些行政機關對在抽象行政行為領域實行聽證制度實際摸索和積極態(tài)度。在國外，聽證制度較為發(fā)達國家如美國、日本等，是將行政聽證制度運用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在美國，行政機關制定行政法規(guī)普通都要通過聽證程序，但聽證又分為非正式程序和正式程序即審判式聽證兩種。非正式程序是行政機關在法規(guī)制定中，先將其所要制定法規(guī)草案或其重要內容予以告示發(fā)布，供公眾理解和評論，行政機關可以接受書面或口頭意見、采用非正式磋商、會談、征詢以及其他方式來聽取公眾意見，最后考慮公眾意見來制定法規(guī)。在這一點上，國內關于制定行政法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定廣泛聽取關于方面意見與之是有相似之處。但在行政立法中實行聽證制度與普通性地聽取社會各界意見是有重大區(qū)別：聽證(無論是正式聽證或非正式聽證)是一種嚴格法律制度，它對行政立法機關立法活動是有約束力，未經聽證行政立法將是無效。如美國將法規(guī)草案或其重要內容向公眾告示就是一種法定程序規(guī)定，未經這一過程而制定法規(guī)，將因程序上嚴重缺陷而不能生效。而行政立法中普通性地征求公眾意見可由行政立法機關依照狀況自行決定，無論與否采用均不影響其立法活動效力。據此而言，國內到當前為止還不能說已建立了對抽象行政行為聽證法律程序。正式聽證程序則在方式上更為嚴格，它是行政機關在制定某一法規(guī)之前要舉辦專門審判型聽證會，由關于當事人到會提出意見及其證據并與行政機關進行口頭辯論，聽證所作記錄將是制定該法規(guī)依照。在美國，制定行政法規(guī)重要采用非正式程序，只是對某些法律特別規(guī)定要舉辦審判型聽證法規(guī)制定，才運用正式聽證程序。在日本，對于法規(guī)命令制定程序沒有普通性聽證程序規(guī)定，但有時規(guī)定：“制定某些命令應通過聽取審議會意見(公害補償法第60條第2款)、如開公聽會、聽取關于人員及普通公眾意見(景表法第5條)”。在國內，對抽象行政行為與否有必要廣泛實行行政聽證程序，這要依照行政聽證功能并結合國內抽象行政行為特點和實際狀況來考慮。聽證程序作為一種當代行政民主法律制度，其功能在所有行政程序中是非常獨特。這些重要體現(xiàn)為：一方面，在行政活動公正與效率價值取向上，它偏重于保證公正，兼顧效率，有時甚至在一定限度上要犧牲效率。另一方面，在程序與實體關系上，這一程序作用并不在于保證行政實體權力實現(xiàn)，而是重要在于保障行政相對人合法權益，即它是有助于行政相對人，它是通過賦予行政相對人聽證權利形成一種外部約束力，以抗衡行政權力恣意使用，保證行政行為合法、合理性，并制止違法行政行為生成。可見這一程序與行政程序中其他環(huán)節(jié)諸如備案、調查、取證、執(zhí)行等在功能上是不同，后者是偏重于實現(xiàn)行政實體權力，偏重于有效實現(xiàn)行政目的。最后，聽證程序對行政行為違法防范是事前，這便使它不同于行政復議和行政訴訟等事后救濟程序。結合以上抽象行政行為特點和行政聽證功能來分析，抽象行政行為是有必要進行聽證程序。在國內對抽象行政行為進行聽證因素有：第一，抽象行政行為普通是規(guī)定人們行為規(guī)范，規(guī)定和分派人們之間權利義務活動，這一活動本質和宗旨就是規(guī)定公正、合理地分派權利義務，而聽證重要功能就是保障公正，是在所有行政程序中保證公正最重要環(huán)節(jié)。第二，行政法規(guī)、行政規(guī)章等行政立法行為，這些行為權力來源于國家立法機關(議會)委托和授權，其成果使立法方式發(fā)生了重大變化。議會立法是代表協(xié)商討論后以民主表決方式決定法案通過，而委托和授權給行政機關之后便基本成為由行政機關單方作出決定方式，即它并非是各關于利益方協(xié)商合意成果。并且，在行政機關內部，行政立法最后形成上有時還采用是首長個人負責制而不是少數服從多數合議制，因而在民主性上遠不會或權力機關立法，由此它容易產生只站在行政主體自身立場而輕視相對人利益成果，也容易產生個人專制立法。這種立法在高效上是有長處，但它極容易侵犯相對方合法權益。而在行政立法中運用聽證程序則能在很大限度上彌補這種局限性。聽證程序可以使行政相對人參加到與自己利益密切有關立法過程中，在一定限度上可以體現(xiàn)相對方意志。第三，抽象行政行為針對是廣泛而不特定對象，并且能重復合用，一旦其不公正、不合理，對后來產生危害性將是普遍而長遠，雖然將來能通過一定法律程序得到救濟也將導致某些大損失，國家為糾正這種危害所負出代價也比較巨大。而行政聽證制度，依照其功能可以事前防范這種成果。如何在國內建立適合國內國情抽象行政行為聽證程序。咱們應當考慮如下幾種方面問題。關于聽證范疇問題。聽證程序雖然可以體現(xiàn)一定公平、公正價值，但如果事事都必要通過聽證則會犧牲行政效率。因而，咱們必要對聽證范疇進行界定。一方面，凡不涉及公民、法人或其她組織較大權益抽象行政行為，都不必確立聽證程序。如行政機關內部抽象行政行為，只涉及公民、法人或其他組織很小數額收費(如清潔費等)或罰款等，由于此類抽象行政行為沒有涉及或較小涉及公民、法人或其她組織權益，同步，與《行政懲罰法》規(guī)定對行政懲罰聽證范疇也做到大體一致。對涉及公民、法人或其她組織較重大權益抽象行政行為，如果有一定辦法和辦法能明確、及時地防范和糾正，也不必硬性擬定聽證程序。如對執(zhí)行性抽象行政行為就可如此。此外，緊急事項例外。對于雖涉及公民、法人或其她組織重大權益，但屬于在國家政治、經濟、軍事等方面因狀況緊急而及時作出重大調節(jié)抽象行政行為，依照行政法應急性原則，則不應采用聽證程序。關于聽證方式問題。國內抽象行政行為聽證程序應借鑒美國非正式聽證程序。(二)行政公開程序。抽象行政行為公開涉及兩個方面，即抽象行政行為作出過程公開和成果公開。其作出過程公開有聽證制度保障。咱們所要說是抽象行政行為成果公開。這與保障行政相對方知情權相適應。特別是國內加入WTO后來，世貿組織規(guī)定其成員方必要將其行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章如下規(guī)范性文獻公開并建立相應征詢制度。避免“紅頭文獻”對相對方導致?lián)p害，而相對方卻對其一無所知。從制度上進一步保障行政相對方知情權。除以上述兩種程序制度外，尚有許多制度應當進行完善，如應當在作出抽象行政行為時結合詳細實際狀況，并向權威專業(yè)人士進行征詢?？傊?，在國內必要建立相應制度保障國內抽象行政行為合法性、合理性。三、相應救濟制度根據“有權利就應當有救濟”原則，針對抽象行政行為導致侵犯相對方權益行政糾紛應當提供相應救濟方式。當前，國內《行政復議法》將某些抽象行政行為納入行政復議范疇。如《行政復議法》第七條規(guī)定可以對國務院部門規(guī)定、縣級以上各級政府及其工作部門規(guī)定、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府規(guī)定進行行政復議，但依然排除了對國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章行政復議。國內《國家補償法》將某些抽象行政行為納入了訴訟范疇?！秶已a償法》規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其她組織合法權益導致?lián)p害，受害人有依照本法獲得國家補償權利。采用“違法原則”，而非“審查詳細行政行為合法性”原則，而“違法行使職權”既也許通過違法詳細行政行為體現(xiàn)出來，又也許通過違法抽象行政行為體現(xiàn)出來。國家補償法實質上已通過大了司法機關對審查監(jiān)督范疇。但國內《行政訴訟法》及《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題解釋》中都將抽象行政行為排除在訴訟范疇之外。由于國內行政訴訟制度還在進一步發(fā)展過程中，因而訴訟范疇不適當過度寬泛。但國內《行政訴訟法》應當與國內《行政復議法》、《國家補償法》規(guī)定相適應，將某些抽象行政行為納入行政訴訟范疇。其必要性體當前(1)人民法院作為國家審判機關憲法地位決定了可以將抽象行政行為納入受案范疇，保證法院審判權完整性。(2)國內實行人民代表大會制度，但這種法制并不排除法院審查抽象行政行為合法性。(3)從抽象行政行為與詳細行政行為共性及其在行政管理活動中運用實際狀況出發(fā)，決定了抽象行政行為應接受司法審查監(jiān)督。(4)從司法實踐來看，法院無審查抽象行政行為職權，便無從審理行政案件，不利于保障行政相對方合法權益。(5)依照WTO關于司法審查規(guī)定，成員方政府某些抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具備普遍約束力決定、命令等，將納入到法院司法審查范疇;某些終局行政裁決行為將納入到法院司法審查范疇。這些都規(guī)定國內行政訴訟受案范疇應當進一步得到擴展。此外，外國經驗也為咱們提供了可借鑒范本。例如，法國行政法院可以受理公民對條例質疑案件，利害關系人如果以為條例違法，可在條例發(fā)布后2個月內向行政法院提起越權之訴，祈求撤銷不合法條例，也可以在任何時候在其她訴訟中，主張條例無效，對本案不能合用。⑩日本行政法學者以為撤銷訴訟是祈求撤銷“屬于行政廳處分及其他權力行使行為”，這些處分就涉及直接詳細地決定國民權利法令及條例，但這些法令和條例必要是具備“紛爭成熟性”，即已至最后決定終局階段。對于英美國家來說，有所謂“推定可審查原理”(Theoryofassumptionofreviewability)，即凡是法律和司法判例不排除審查者，都可以推定為法院可對行政機關任何行為進行審查。依照以上分析，我以為國內行政訴訟法應將抽象行政行為恰當納入受案范疇，加強對抽象行政行為司法監(jiān)督