淺析我國(guó)的抽象行政行為及相關(guān)規(guī)范制度樣本

淺析國(guó)內(nèi)抽象行政行為及有關(guān)規(guī)范制度在國(guó)內(nèi)行政法中對(duì)行政行為分類中，最重要就是抽象行政行為與詳細(xì)行政行為劃分。隨著當(dāng)代行政發(fā)展，行政現(xiàn)象日益復(fù)雜，行政法律關(guān)系也徐徐復(fù)雜化。關(guān)于抽象行政行為救濟(jì)問(wèn)題開始引起人們關(guān)注，特別是國(guó)內(nèi)加入WTO后，世貿(mào)組織規(guī)定其成員國(guó)行政公開，特別是國(guó)內(nèi)“紅頭文獻(xiàn)”公開。此外，依照有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)原則，咱們對(duì)抽象行政行為給相對(duì)方權(quán)利導(dǎo)致侵害應(yīng)當(dāng)給與相應(yīng)救濟(jì)。國(guó)內(nèi)《行政復(fù)議法》、《國(guó)家補(bǔ)償法》將某些抽象行政行為納入了受案范疇。國(guó)內(nèi)行政訴訟也應(yīng)將其恰當(dāng)納入行政訴訟范疇。同步，咱們還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)制度，為抽象行政行為作出規(guī)定相應(yīng)、法定程序來(lái)規(guī)范抽象行政行為。一、抽象行政行為概念及其范疇抽象行政行為是一種學(xué)理概念，在國(guó)內(nèi)行政法領(lǐng)域?qū)τ诔橄笮姓袨槎x，至少有30各種，這些定義一種共同特性是企圖劃定一種抽象行政行為邊界，以便區(qū)別詳細(xì)行政行為和抽象行政行為。通說(shuō)以為抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定，對(duì)后發(fā)生法律效力并具備重復(fù)合用力規(guī)范性文獻(xiàn)行為。從特性上說(shuō)，非特定人是相對(duì)特定人而言;對(duì)后發(fā)生法律效力是指其效力及于將來(lái);可以重復(fù)合用是指可以不止一次地合用該規(guī)范性文獻(xiàn)，符合上述三個(gè)條件才干稱為抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為范疇，有學(xué)者以為國(guó)內(nèi)抽象行政行為等同于行政立法行為。其根據(jù)是《立法法》第二條“法律、行政法、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例制定、修改和廢止，合用本法。國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章制定、修改和廢止，依照本法關(guān)于規(guī)定執(zhí)行”。因而，抽象行政行為不涉及制定規(guī)章如下規(guī)范性文獻(xiàn)行為。但國(guó)內(nèi)當(dāng)前行政立法行為顯然是指國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地使得人民政府和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大市人民政府制定發(fā)布行政規(guī)章行為。而國(guó)內(nèi)絕大多說(shuō)學(xué)者以為，法律、法規(guī)明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文獻(xiàn)行為也屬于抽象行政行為。將抽象行政行為等同于行政立法行為是極為不當(dāng)，它會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題。至少會(huì)導(dǎo)致如下問(wèn)題：(1)對(duì)行政立法進(jìn)行了過(guò)大解釋，擴(kuò)大了行政立法行為范疇，必然導(dǎo)致時(shí)間中行政立法權(quán)普及化、部門化和地方化，影響行政法制完整和統(tǒng)一;(2)這種“等同”完全排除了在行政立法行為和詳細(xì)行政行為之間環(huán)節(jié)存在，意味著行政機(jī)關(guān)除了立法，就只能采用詳細(xì)行政行為，極大地限制了行政機(jī)關(guān)職權(quán)，使得行政行為單一化、簡(jiǎn)樸化。國(guó)內(nèi)理論界普遍以為，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其她具備普遍約束力規(guī)范性文獻(xiàn)行為。上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級(jí)行政機(jī)關(guān)均有權(quán)根據(jù)憲法和組織法實(shí)行抽象行政行為。二、作出抽象行政行為過(guò)程中有關(guān)制度聽(tīng)證程序普通以為，行政聽(tīng)證程序是指行政主體在作出涉及關(guān)于當(dāng)事人權(quán)益決定期，必要先聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)一種法定程序。其基本目在于尊重行政相對(duì)人法律人格，保證行政解決決定合法性與公正性，事前防范侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益行政行為發(fā)生。世界上有許多國(guó)家都建立了行政聽(tīng)證制度，其中以美國(guó)最為發(fā)達(dá)。國(guó)內(nèi)在《中華人民共和國(guó)行政懲罰法》中初次規(guī)定了行政聽(tīng)證程序。這是國(guó)內(nèi)行政法制建設(shè)一次很故意義突破。在聽(tīng)證范疇問(wèn)題，在詳細(xì)行政行為中，除了當(dāng)前《行政懲罰法》規(guī)定幾類重大行政懲罰實(shí)行聽(tīng)證之外，其他某些涉及行政相對(duì)人重大權(quán)益詳細(xì)行政行為，如限制人身自由各種詳細(xì)行政行為、較大數(shù)額行政收費(fèi)、行政允許等與否需要實(shí)行行政聽(tīng)證程序?國(guó)內(nèi)行政機(jī)關(guān)大量抽象行政行為與否也有必要或也許實(shí)行行政聽(tīng)證制度?當(dāng)前，法學(xué)界許多學(xué)者和實(shí)際工作者對(duì)行政聽(tīng)證程序發(fā)展予以很大關(guān)注。咱們著重探討一下對(duì)抽象行政行為與否有必要進(jìn)行聽(tīng)證。從國(guó)內(nèi)狀況看，在《行政懲罰法》確立對(duì)行政懲罰聽(tīng)證程序此前，尚無(wú)法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)抽象行政行為實(shí)行聽(tīng)證作出明確規(guī)定。但在《行政懲罰法》施行之后，有些地方行政主管部門開始了對(duì)抽象行政行為進(jìn)行聽(tīng)證明踐，甚至作出了關(guān)于聽(tīng)證詳細(xì)規(guī)定。如1997年4月23日，福建省物價(jià)委員會(huì)就擬定福州市居民使用管道混合氣收費(fèi)價(jià)格問(wèn)題專門舉辦了聽(tīng)證會(huì)。參加聽(tīng)證會(huì)物價(jià)決策官員以為：聽(tīng)證會(huì)上意見(jiàn)“對(duì)于咱們科學(xué)合理地?cái)M定福州管道混合氣價(jià)格很有協(xié)助?！痹偃缃K省物價(jià)局今年則制定了專門《江蘇省公用事業(yè)價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。這些都反映了某些行政機(jī)關(guān)對(duì)在抽象行政行為領(lǐng)域?qū)嵭新?tīng)證制度實(shí)際摸索和積極態(tài)度。在國(guó)外，聽(tīng)證制度較為發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本等，是將行政聽(tīng)證制度運(yùn)用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)普通都要通過(guò)聽(tīng)證程序，但聽(tīng)證又分為非正式程序和正式程序即審判式聽(tīng)證兩種。非正式程序是行政機(jī)關(guān)在法規(guī)制定中，先將其所要制定法規(guī)草案或其重要內(nèi)容予以告示發(fā)布，供公眾理解和評(píng)論，行政機(jī)關(guān)可以接受書面或口頭意見(jiàn)、采用非正式磋商、會(huì)談、征詢以及其他方式來(lái)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，最后考慮公眾意見(jiàn)來(lái)制定法規(guī)。在這一點(diǎn)上，國(guó)內(nèi)關(guān)于制定行政法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定廣泛聽(tīng)取關(guān)于方面意見(jiàn)與之是有相似之處。但在行政立法中實(shí)行聽(tīng)證制度與普通性地聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)是有重大區(qū)別：聽(tīng)證(無(wú)論是正式聽(tīng)證或非正式聽(tīng)證)是一種嚴(yán)格法律制度，它對(duì)行政立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)是有約束力，未經(jīng)聽(tīng)證行政立法將是無(wú)效。如美國(guó)將法規(guī)草案或其重要內(nèi)容向公眾告示就是一種法定程序規(guī)定，未經(jīng)這一過(guò)程而制定法規(guī)，將因程序上嚴(yán)重缺陷而不能生效。而行政立法中普通性地征求公眾意見(jiàn)可由行政立法機(jī)關(guān)依照狀況自行決定，無(wú)論與否采用均不影響其立法活動(dòng)效力。據(jù)此而言，國(guó)內(nèi)到當(dāng)前為止還不能說(shuō)已建立了對(duì)抽象行政行為聽(tīng)證法律程序。正式聽(tīng)證程序則在方式上更為嚴(yán)格，它是行政機(jī)關(guān)在制定某一法規(guī)之前要舉辦專門審判型聽(tīng)證會(huì)，由關(guān)于當(dāng)事人到會(huì)提出意見(jiàn)及其證據(jù)并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行口頭辯論，聽(tīng)證所作記錄將是制定該法規(guī)依照。在美國(guó)，制定行政法規(guī)重要采用非正式程序，只是對(duì)某些法律特別規(guī)定要舉辦審判型聽(tīng)證法規(guī)制定，才運(yùn)用正式聽(tīng)證程序。在日本，對(duì)于法規(guī)命令制定程序沒(méi)有普通性聽(tīng)證程序規(guī)定，但有時(shí)規(guī)定：“制定某些命令應(yīng)通過(guò)聽(tīng)取審議會(huì)意見(jiàn)(公害補(bǔ)償法第60條第2款)、如開公聽(tīng)會(huì)、聽(tīng)取關(guān)于人員及普通公眾意見(jiàn)(景表法第5條)”。在國(guó)內(nèi)，對(duì)抽象行政行為與否有必要廣泛實(shí)行行政聽(tīng)證程序，這要依照行政聽(tīng)證功能并結(jié)合國(guó)內(nèi)抽象行政行為特點(diǎn)和實(shí)際狀況來(lái)考慮。聽(tīng)證程序作為一種當(dāng)代行政民主法律制度，其功能在所有行政程序中是非常獨(dú)特。這些重要體現(xiàn)為：一方面，在行政活動(dòng)公正與效率價(jià)值取向上，它偏重于保證公正，兼顧效率，有時(shí)甚至在一定限度上要犧牲效率。另一方面，在程序與實(shí)體關(guān)系上，這一程序作用并不在于保證行政實(shí)體權(quán)力實(shí)現(xiàn)，而是重要在于保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，即它是有助于行政相對(duì)人，它是通過(guò)賦予行政相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)利形成一種外部約束力，以抗衡行政權(quán)力恣意使用，保證行政行為合法、合理性，并制止違法行政行為生成?？梢?jiàn)這一程序與行政程序中其他環(huán)節(jié)諸如備案、調(diào)查、取證、執(zhí)行等在功能上是不同，后者是偏重于實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體權(quán)力，偏重于有效實(shí)現(xiàn)行政目的。最后，聽(tīng)證程序?qū)π姓袨檫`法防范是事前，這便使它不同于行政復(fù)議和行政訴訟等事后救濟(jì)程序。結(jié)合以上抽象行政行為特點(diǎn)和行政聽(tīng)證功能來(lái)分析，抽象行政行為是有必要進(jìn)行聽(tīng)證程序。在國(guó)內(nèi)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行聽(tīng)證因素有：第一，抽象行政行為普通是規(guī)定人們行為規(guī)范，規(guī)定和分派人們之間權(quán)利義務(wù)活動(dòng)，這一活動(dòng)本質(zhì)和宗旨就是規(guī)定公正、合理地分派權(quán)利義務(wù)，而聽(tīng)證重要功能就是保障公正，是在所有行政程序中保證公正最重要環(huán)節(jié)。第二，行政法規(guī)、行政規(guī)章等行政立法行為，這些行為權(quán)力來(lái)源于國(guó)家立法機(jī)關(guān)(議會(huì))委托和授權(quán)，其成果使立法方式發(fā)生了重大變化。議會(huì)立法是代表協(xié)商討論后以民主表決方式?jīng)Q定法案通過(guò)，而委托和授權(quán)給行政機(jī)關(guān)之后便基本成為由行政機(jī)關(guān)單方作出決定方式，即它并非是各關(guān)于利益方協(xié)商合意成果。并且，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政立法最后形成上有時(shí)還采用是首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制而不是少數(shù)服從多數(shù)合議制，因而在民主性上遠(yuǎn)不會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)立法，由此它容易產(chǎn)生只站在行政主體自身立場(chǎng)而輕視相對(duì)人利益成果，也容易產(chǎn)生個(gè)人專制立法。這種立法在高效上是有長(zhǎng)處，但它極容易侵犯相對(duì)方合法權(quán)益。而在行政立法中運(yùn)用聽(tīng)證程序則能在很大限度上彌補(bǔ)這種局限性。聽(tīng)證程序可以使行政相對(duì)人參加到與自己利益密切有關(guān)立法過(guò)程中，在一定限度上可以體現(xiàn)相對(duì)方意志。第三，抽象行政行為針對(duì)是廣泛而不特定對(duì)象，并且能重復(fù)合用，一旦其不公正、不合理，對(duì)后來(lái)產(chǎn)生危害性將是普遍而長(zhǎng)遠(yuǎn)，雖然將來(lái)能通過(guò)一定法律程序得到救濟(jì)也將導(dǎo)致某些大損失，國(guó)家為糾正這種危害所負(fù)出代價(jià)也比較巨大。而行政聽(tīng)證制度，依照其功能可以事前防范這種成果。如何在國(guó)內(nèi)建立適合國(guó)內(nèi)國(guó)情抽象行政行為聽(tīng)證程序。咱們應(yīng)當(dāng)考慮如下幾種方面問(wèn)題。關(guān)于聽(tīng)證范疇問(wèn)題。聽(tīng)證程序雖然可以體現(xiàn)一定公平、公正價(jià)值，但如果事事都必要通過(guò)聽(tīng)證則會(huì)犧牲行政效率。因而，咱們必要對(duì)聽(tīng)證范疇進(jìn)行界定。一方面，凡不涉及公民、法人或其她組織較大權(quán)益抽象行政行為，都不必確立聽(tīng)證程序。如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部抽象行政行為，只涉及公民、法人或其他組織很小數(shù)額收費(fèi)(如清潔費(fèi)等)或罰款等，由于此類抽象行政行為沒(méi)有涉及或較小涉及公民、法人或其她組織權(quán)益，同步，與《行政懲罰法》規(guī)定對(duì)行政懲罰聽(tīng)證范疇也做到大體一致。對(duì)涉及公民、法人或其她組織較重大權(quán)益抽象行政行為，如果有一定辦法和辦法能明確、及時(shí)地防范和糾正，也不必硬性擬定聽(tīng)證程序。如對(duì)執(zhí)行性抽象行政行為就可如此。此外，緊急事項(xiàng)例外。對(duì)于雖涉及公民、法人或其她組織重大權(quán)益，但屬于在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面因狀況緊急而及時(shí)作出重大調(diào)節(jié)抽象行政行為，依照行政法應(yīng)急性原則，則不應(yīng)采用聽(tīng)證程序。關(guān)于聽(tīng)證方式問(wèn)題。國(guó)內(nèi)抽象行政行為聽(tīng)證程序應(yīng)借鑒美國(guó)非正式聽(tīng)證程序。(二)行政公開程序。抽象行政行為公開涉及兩個(gè)方面，即抽象行政行為作出過(guò)程公開和成果公開。其作出過(guò)程公開有聽(tīng)證制度保障。咱們所要說(shuō)是抽象行政行為成果公開。這與保障行政相對(duì)方知情權(quán)相適應(yīng)。特別是國(guó)內(nèi)加入WTO后來(lái)，世貿(mào)組織規(guī)定其成員方必要將其行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章如下規(guī)范性文獻(xiàn)公開并建立相應(yīng)征詢制度。避免“紅頭文獻(xiàn)”對(duì)相對(duì)方導(dǎo)致?lián)p害，而相對(duì)方卻對(duì)其一無(wú)所知。從制度上進(jìn)一步保障行政相對(duì)方知情權(quán)。除以上述兩種程序制度外，尚有許多制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行完善，如應(yīng)當(dāng)在作出抽象行政行為時(shí)結(jié)合詳細(xì)實(shí)際狀況，并向權(quán)威專業(yè)人士進(jìn)行征詢。總之，在國(guó)內(nèi)必要建立相應(yīng)制度保障國(guó)內(nèi)抽象行政行為合法性、合理性。三、相應(yīng)救濟(jì)制度根據(jù)“有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)”原則，針對(duì)抽象行政行為導(dǎo)致侵犯相對(duì)方權(quán)益行政糾紛應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)救濟(jì)方式。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)《行政復(fù)議法》將某些抽象行政行為納入行政復(fù)議范疇。如《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定可以對(duì)國(guó)務(wù)院部門規(guī)定、縣級(jí)以上各級(jí)政府及其工作部門規(guī)定、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府規(guī)定進(jìn)行行政復(fù)議，但依然排除了對(duì)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章行政復(fù)議。國(guó)內(nèi)《國(guó)家補(bǔ)償法》將某些抽象行政行為納入了訴訟范疇?！秶?guó)家補(bǔ)償法》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其她組織合法權(quán)益導(dǎo)致?lián)p害，受害人有依照本法獲得國(guó)家補(bǔ)償權(quán)利。采用“違法原則”，而非“審查詳細(xì)行政行為合法性”原則，而“違法行使職權(quán)”既也許通過(guò)違法詳細(xì)行政行為體現(xiàn)出來(lái)，又也許通過(guò)違法抽象行政行為體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家補(bǔ)償法實(shí)質(zhì)上已通過(guò)大了司法機(jī)關(guān)對(duì)審查監(jiān)督范疇。但國(guó)內(nèi)《行政訴訟法》及《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題解釋》中都將抽象行政行為排除在訴訟范疇之外。由于國(guó)內(nèi)行政訴訟制度還在進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中，因而訴訟范疇不適當(dāng)過(guò)度寬泛。但國(guó)內(nèi)《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)與國(guó)內(nèi)《行政復(fù)議法》、《國(guó)家補(bǔ)償法》規(guī)定相適應(yīng)，將某些抽象行政行為納入行政訴訟范疇。其必要性體當(dāng)前(1)人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)憲法地位決定了可以將抽象行政行為納入受案范疇，保證法院審判權(quán)完整性。(2)國(guó)內(nèi)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，但這種法制并不排除法院審查抽象行政行為合法性。(3)從抽象行政行為與詳細(xì)行政行為共性及其在行政管理活動(dòng)中運(yùn)用實(shí)際狀況出發(fā)，決定了抽象行政行為應(yīng)接受司法審查監(jiān)督。(4)從司法實(shí)踐來(lái)看，法院無(wú)審查抽象行政行為職權(quán)，便無(wú)從審理行政案件，不利于保障行政相對(duì)方合法權(quán)益。(5)依照WTO關(guān)于司法審查規(guī)定，成員方政府某些抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具備普遍約束力決定、命令等，將納入到法院司法審查范疇;某些終局行政裁決行為將納入到法院司法審查范疇。這些都規(guī)定國(guó)內(nèi)行政訴訟受案范疇?wèi)?yīng)當(dāng)進(jìn)一步得到擴(kuò)展。此外，外國(guó)經(jīng)驗(yàn)也為咱們提供了可借鑒范本。例如，法國(guó)行政法院可以受理公民對(duì)條例質(zhì)疑案件，利害關(guān)系人如果以為條例違法，可在條例發(fā)布后2個(gè)月內(nèi)向行政法院提起越權(quán)之訴，祈求撤銷不合法條例，也可以在任何時(shí)候在其她訴訟中，主張條例無(wú)效，對(duì)本案不能合用。⑩日本行政法學(xué)者以為撤銷訴訟是祈求撤銷“屬于行政廳處分及其他權(quán)力行使行為”，這些處分就涉及直接詳細(xì)地決定國(guó)民權(quán)利法令及條例，但這些法令和條例必要是具備“紛爭(zhēng)成熟性”，即已至最后決定終局階段。對(duì)于英美國(guó)家來(lái)說(shuō)，有所謂“推定可審查原理”(Theoryofassumptionofreviewability)，即凡是法律和司法判例不排除審查者，都可以推定為法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)任何行為進(jìn)行審查。依照以上分析，我以為國(guó)內(nèi)行政訴訟法應(yīng)將抽象行政行為恰當(dāng)納入受案范疇，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為司法監(jiān)督