談新形勢下民航空防安全的危機管理

PAGE2PAGE5新形勢下民航空防安全的危機管理沈朝陽“9.11”事件發(fā)生后，民航空防安全狀況持續(xù)嚴峻和日趨復雜，空防安全危機空前敏感地牽動著社會的神經(jīng)，如何妥善預防和化解空防危機已引起了公眾的高度關注，進一步加強民航空防安全危機管理日益成為共識。一、對空防安全危機的一般認識（一）危機的概念和特點。在漢語詞典中，危機的含義有兩個：一是指危險的根由，二是指嚴重困難的關頭；西方關于危機含義的解釋也有兩個：一是危險和非常困難的時期，二是決定性的瞬間或轉折點。管理學意義上的危機就是指無法預測何時何地發(fā)生，一旦發(fā)生將導致組織偏離正常軌道的危急的非均衡狀態(tài)。危機具有潛伏性、意外性、破壞性和緊急性等特點。危機管理就是通過研究危機、危機預警和救治危機恢復組織均衡狀態(tài)的一系列措施。不同的組織產(chǎn)生危機的原因、危機的特征及危機管理的內容都有所不同。（二）危機管理的內容。危機管理通常包括六個方面的內容：第一階段，避免危機。采取積極防御措施，建立以獎懲機制為核心的制度體系，以設備設施為中心的投資機制。第二階段，準備危機。長將有日思無日，莫待無時思有時，只有未雨綢繆方可防患于未然，制訂并熟悉應急救援計劃。第三階段，確認危機。善于捕捉信息和分析信息，培養(yǎng)見微知著的洞察力，當機立斷，全面防范。第四階段，控制危機。處變不驚，亡羊補牢，靈活機動，控制事態(tài)惡化。第五階段，解決危機。審時度勢，速戰(zhàn)速決，轉危為安。第六階段，反思危機。總結經(jīng)驗教訓，修正危機管理機制。（三）空防安全危機?？辗腊踩侵赣行У仡A防和制止人為的非法干擾航空器的行為，保證在使用中的航空器及所載人員生命財產(chǎn)的安全，使航空器依照合法機長的正常意愿，在規(guī)定的時間和空間內安全、正常運行。正常的安檢、監(jiān)護等查堵、防范工作不存在危機，一般的非法干擾或預謀劫機行為也不構成危機，只有當發(fā)生嚴重威脅航空器及所載人員生命財產(chǎn)安全的劫、炸機事故，事故起因可能具有普遍性和社會內在必然性，極易引起嚴重的社會后果甚至連鎖反應時，即出現(xiàn)空防安全危機。例如，1993年11月至12月，短短兩個月內竟然發(fā)生了十次劫機事件，政府緊急發(fā)布了通告，安檢實施了“雙百”檢查；美國“9.11”事件導致空防安全高度緊張，我國發(fā)布了“關于民用航空安全的通告”，實施了安檢特別工作方案；2002年4月17日到5月10日，一個月內發(fā)生三起劫炸機事件，促使了脫鞋檢查和規(guī)范貨運安檢；2003年1月22日到2月2日春運期間發(fā)生兩起劫炸機事件，總局隨即發(fā)布了加強液態(tài)物品檢查的公告。空防安思危機的決策性論證。（三）完善空防危機管理機制的時機基本成熟。第一，“9.11”事件后，我國政府即組建了國家處置劫機事件領導小組及辦公室，加強對劫機等突發(fā)空防事件的組織領導和應急救援能力；斥巨資增強機上防護裝備設施，成立專職的航空警察隊伍履行空中客艙保衛(wèi)職責。第二，2002年初，ICAO根據(jù)第三十三屆大會的決議、航空保安部長級高級會議的建議和航空保安專家小組的指導，建立了普遍性和強制性的航空保安審計計劃。審計的目的，是希望通過對各國現(xiàn)行的航空保安機制和運作進行系統(tǒng)性的檢討，找出不符合標準的地方，加以改善，以強化航空保安。我國民航以對國家、社會、旅客高度負責的態(tài)度，已莊嚴承諾保證按照不低于國際審計的標準全面建設空防安全，并盡快接受ICAO的航空保安審計，此舉有利于空防安全危機管理機制的順利建立。第三，根據(jù)十六大建議和十屆人大決議，政府機構進行較大改組，國資委成立，民航管理體制改革深化，民航總局作為政府從企業(yè)經(jīng)營管理的具體事務中脫離出來，專注于法規(guī)政策、行業(yè)標準和航空安全的管理，建立完備的空防安全危機管理機制組織條件成熟。第四，法制環(huán)境日臻完備。國家出臺了《安全生產(chǎn)法》，國務院頒布了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，奠定了安全生產(chǎn)工作的法律依據(jù)；我國民航已著手修改《航空法》、《航空安全保衛(wèi)條例》，這些專業(yè)法規(guī)的修改完善無疑將大大提升空防危機管理的水平。三、建立空防安全危機管理機制的若干意見（一）有針對性研究空防危機的根源。研究空防安全危機管理應該在危機管理普遍規(guī)律的基礎上有針對性地開展，針對性研究主要從三個方面著手：第一，危害空防安全的主要對象和目的。國際民航組織對以前非法干擾航空器的犯罪分子進行了歸類分析，據(jù)其提供的數(shù)據(jù)表明，其中主要對象有三類人：以政治為目的的占19%，刑事犯罪分子占15%，精神病患者占52%。根據(jù)我國的具體國國情，歸納分析二十年來民航空防事故，可以發(fā)現(xiàn)，危害空防安全的主要對象是處于社會底層、素質較低、心態(tài)扭曲的個體，劫、炸機的主要目的是逃往臺灣或報復社會。近年來，分裂勢力、邪教分子和黑惡犯罪分子對航空保安的威脅也不容忽視。第二，劫、炸機的特點。作案方式多樣化，人數(shù)不一，內部人時有參與，使用工具種類多樣，逃避檢查的智能化、隱蔽化趨勢明顯，設騙局訛詐劫機或地面強沖劫機現(xiàn)象時有發(fā)生。劫機具有誘導作用和示范效應。第三，防范體系是否存在漏洞。從理論到實踐調研，從邏輯到實證分析，運用ISO9000質量認證體系和國際航空保安審計的方法，查找空防防范體系存在的問題。主要是審查法規(guī)制度是否完備，體制是否順暢，流程是否合理，設備設施是否先進，員工業(yè)務技能素質是否過硬、隊伍管理是否嚴格等多方面認真查找原因。（二）建立預防和避免危機的全過程立體式空防體系。凡事預則立，不預則廢，通過分析找到了影響空防安全的根源，就可以對癥下藥，構筑防范體系。第一，奠定制度基礎。首要的是法律基礎，構筑權威、獨立、完備的法規(guī)體系是空防危機管理的起點，尤其是當空防安全防范意識尚未深入人心的今天；其次是規(guī)章制度，構建行業(yè)和企業(yè)科學合理、切實可行的整套工作原則、方法；再者要建立完整嚴密、可操作性強的流程體系和糾錯機制。第二，強化危機管理意識的培養(yǎng)和危機管理技能的培訓。切實搞好空防安全教育，提高對危機事件的警惕性，建立“安全就是生命，安全就是政治，安全就是效益”的觀念，使員工在實際工作中認識和處理好空防安全與個人利益的關系，自覺樹立“安全責任重于泰山”的觀念，從而嚴格執(zhí)行空防規(guī)章制度；加強安全生產(chǎn)和服務技能的訓練，通過培訓讓員工實實在在掌握確保空防安全的業(yè)務知識技能。第三，建立高效的危機管理體制。在國家處置劫機領導小組和民航總局公安局總的組織、協(xié)調和指揮下，建立責權清晰、政令統(tǒng)一、信息暢通、精干高效的危機管理體系。國家和政府保證相關法令和標準能夠滿足實際工作的需求，進行監(jiān)督、檢查和處罰，承擔相應的行政權責；空防保障機構法定設立，投資多方參股，業(yè)務垂直指導，行政橫向自主，執(zhí)勤依法獨立。通過理順管理體制和適當分權授權促使政府管理從等級督察制到參與和協(xié)作空防安全轉變，通過法定責權、立體追究確保航空企業(yè)從被動參與到自覺高度重視空防安全轉變，從而使這個體制具有更多的靈活性和創(chuàng)新精神，產(chǎn)生更高的士氣、更強的責任感、更高的效率。第四，從人力和財力兩方面提供完備的危機管理資源保障。人力資源準備關鍵要落實空防安全保障隊伍職業(yè)化，不能將其當作勞動密集型工作而不重視技術素質提高，更不能將空防工作視為普通看護型工種而忽視智能化研究；財力資源準備主要落實足額的空防保障專項資金，用于設備設施的技術更新和研究投資，為空防工作的健康、持續(xù)、快速發(fā)展提供物質保障。（三）要感知危機和控制危機，善于尋找薄弱環(huán)節(jié)。大量事實表明，空防安全的強度取決于系統(tǒng)最弱的部分，恐怖襲擊者總是試圖使用最易受到攻擊的環(huán)節(jié)。山雨欲來風滿樓，沒有無緣無故的事端，善于感知并查找出容易產(chǎn)生危機的環(huán)節(jié)，是預防危機的較高境界。例如，“9.11”事件雖然發(fā)生在美國，但我國政府能夠洞察全球空防安全潛在的巨大危機，舉一反三，民航總局立即發(fā)布了《關于民用航空安全的通告》，實施了“安全檢查特別工作方案”，加固了飛機駕駛艙門，規(guī)范了貨運安檢，清查了控制區(qū)通行證，等等。通過一系列有力的舉措，堅決堵塞空防漏洞，嚴防類似悲劇在我國發(fā)生。由此可以看出，各級組織必須以科學的態(tài)度正視危機，要把以前的、別人的教訓當作今后的、自己的經(jīng)驗，千方百計規(guī)避危機。首先，培養(yǎng)危機意識，組織進行應急演練。危機意識是危機預警的起點。在和平穩(wěn)定時期，人們往往缺乏危機意識，所以通過模擬危機情勢，不斷完善危機發(fā)生的預警與監(jiān)控系統(tǒng)，通過演練各種可能在實戰(zhàn)中碰到的問題培養(yǎng)隊伍的空防意識。其次，進行預見治理。設立專門機構，構建明確的危機處理的管轄范圍進行及時、有效的預警治理；分析未來趨勢，為空防危機管理的預警提出建議和目標。在此特別要強調的是：堅決不能放過任何一個可能影響空防安全的小事，不允許輕視工作中的任何一個失誤。每一個失誤就是“事故鏈”的一個節(jié)點，一個個獨立的失誤一旦構成了完整的“事故鏈”必將導致事故發(fā)生，偶然、巧合的事件和因素不過是導火索、催化劑。（四）解決和反思危機。趨利避害，將損失降低到最少。核心工作是建立未雨綢繆的預警機制和亡羊補牢的救治機制相結合空防安全危機管理機制。第一，制定應急處置方案并經(jīng)常組織演練。方案涉及組織指揮、信息傳輸、程序步驟、后勤保障等方面具體內容；第二，動員社會參與。大量事實表明，習慣于“捂蓋子”無助于妥善解決危機，必須使公眾了解真相，良性互動，及時祛除流言、猜疑、恐慌等，穩(wěn)定社會，恢復秩序。由于社會力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，可以降低政府救治危機的成本。第三，加強全球合作。危機的原因和結果往往是世界性的，在危機的救治中，通過全球合作，可以獲得更多的諒解，有效消除危機，恢復社會秩序，提高危機救治效率、降低救治成本。全球對待“9