行政法律責(zé)任制度完善

試論我國行政法律責(zé)任制度的完善摘要：行政法律責(zé)任制度是我國依法行政和建設(shè)法治國家的保障，它的構(gòu)建與完善在國家行政法律體系中具有重要的地位。現(xiàn)實(shí)中我國行政法律責(zé)任的研究不夠，違法行政行為侵犯相對人合法權(quán)益時責(zé)任的認(rèn)定還不夠到位。理論上的研究不夠?qū)е聦?shí)踐中對行政權(quán)力的監(jiān)督不到位，這會給法治帶來一系列的問題。本文從我國行政法律責(zé)任的基本概念入手，分析了我國行政法律責(zé)任制度的現(xiàn)狀以及存在的問題，然后針對我國行政法律責(zé)任制度存在的問題，提出明確違法抽象行政行為的責(zé)任、建立由外部行政法律責(zé)任向內(nèi)部法律責(zé)任轉(zhuǎn)化的制度、完善行政監(jiān)察制度和完善對行政自由裁量權(quán)的司法控制等建議。關(guān)鍵詞：行政；行政法律責(zé)任；制度；完善引言黨的十五大提出依法治國的方略，十八大報(bào)告將“全面推進(jìn)依法治國”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，并對“加快建設(shè)社會主義法治國家”作了重要部署。依法行政是依法治國的必不可少的部分。在社會主義國家，依法行政是依法治國的基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)實(shí)生活中，違法行政行為侵犯合法權(quán)益的事情不斷發(fā)生。防止這些現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)控違法行為，對行政行為進(jìn)行法律約束，需要對相關(guān)法律責(zé)任制度進(jìn)行完善。從我國立法的實(shí)踐來看，我國行政法責(zé)任制度還有很多不完善的地方，像只有違法行政行為的規(guī)定，很少有違法行政行為責(zé)任的規(guī)定等，沒有完善的制度作為保障，那么行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員就在實(shí)施行政行為時不知道該什么該做以及什么不該做，很容易產(chǎn)生違法行政行為。因此，探討我國行政法律責(zé)任制度建設(shè)對我國依法治國方略的推進(jìn)具有重要的意義。一、我國行政法律責(zé)任制度概述（一）行政法律責(zé)任及行政法律責(zé)任制度責(zé)任一般是指社會對其成員的基本要求，也就是應(yīng)該做的事情。在法律上來看，責(zé)任被使用一般語境是在如果不履行自己應(yīng)該做的事情的情況下，會承擔(dān)法律后果。而法律責(zé)任指的是在法律上看自己所應(yīng)承擔(dān)的后果。根據(jù)違法的性質(zhì)不同，法律責(zé)任可分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任和違反憲法責(zé)任。行政法學(xué)中行政法律責(zé)任可定義為行政權(quán)力主體在履行國家賦予其的只能時，對其造成的損害承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任按承擔(dān)責(zé)任的主體差異可分為行政主體法律責(zé)任和公務(wù)員法律責(zé)任，按責(zé)任行為的調(diào)整對象是否特點(diǎn)，可以分為抽象行政行為法律責(zé)任和具體行政行為法律責(zé)任。關(guān)于行政法律責(zé)任，我們可以明確以下幾點(diǎn)：一是行政法律責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任和違憲責(zé)任相并列。二是行政法律責(zé)任承擔(dān)的主體是行政主體以及其公務(wù)員。三是行政法律責(zé)任的產(chǎn)生是在國家行政管理過程中而產(chǎn)生的責(zé)任，是在公務(wù)員和行政主體行使行政職能時產(chǎn)生的。因此可知，行政法律責(zé)任具有主體特定性、責(zé)任原因行為的職權(quán)性和違法性、責(zé)任實(shí)現(xiàn)的多樣性等特點(diǎn)。行政法律責(zé)任其主體應(yīng)該是行政主體和公務(wù)員。職權(quán)性是指要求行政法律責(zé)任必須發(fā)生在行使行政權(quán)力的過程之中，要有行政行為才會有行政法律責(zé)任。而違法性是行政行為違反了法律規(guī)定的行為，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。行政法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式比民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任等更加多樣，承擔(dān)責(zé)任的方式既有像民事責(zé)任一樣的賠償救濟(jì)方式，也有像類似刑事法律責(zé)任的行政處分。此外，行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式的途徑也有多樣性，一般刑事責(zé)任和民事責(zé)任只可經(jīng)法院判決有罪，但是行政法律責(zé)任的追究不僅可以通過法院實(shí)現(xiàn)，也可通過行政主體來實(shí)現(xiàn)。從上面對其特點(diǎn)的分析可以看出，行政法律責(zé)任具有其特殊性，法院是實(shí)現(xiàn)的途徑之一，行政主體亦可成為實(shí)現(xiàn)的途徑，在此情況下，制度的保障作用便顯現(xiàn)出來。行政法律責(zé)任制度是指基于行政法律責(zé)任而制定的一系列規(guī)則的綜合，專門用于指導(dǎo)行政法律責(zé)任的認(rèn)定等。行政法律責(zé)任具有特殊的功能，一般來說，行政法律責(zé)任具有以下三種主要的功能：一是救濟(jì)功能。它是指當(dāng)違法行政行為發(fā)生時，行政主體或者公務(wù)員對行政相對人所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償，恢復(fù)其權(quán)益的作用。二是懲戒功能。行政違法行為發(fā)生后，國家和人民對其會有道義上的譴責(zé)，使責(zé)任人承擔(dān)一定的損失，從而起到懲戒的作用。三是預(yù)防功能。預(yù)防功能是指通過懲戒、教育等方式，使賠償范圍更局限于直接損失，社會上越來越多人對其合理性提出質(zhì)疑。首先，抽象行政行為法律責(zé)任追究的非徹底性。抽象行政行為是指行政主體制訂具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對于行政主體合法性審查的范圍僅限于具體行政行為，而將抽象行政行為則排除在外，造成了很多抽象行政行為違法而未追究責(zé)任的尷尬局面。這顯然是行政法律責(zé)任制度的一個重大不足。3、行政賠償范圍的局限性行政賠償是實(shí)現(xiàn)行政相對人權(quán)益救濟(jì)的重要方式。我國《國家賠償法》規(guī)定，行政賠償范圍存在局限性。在人身權(quán)方面只涉及公民的人身自由、身體健康和生命權(quán)利的內(nèi)容，而不包括其它合法權(quán)益。（二）公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的缺陷公務(wù)員是依法行政的真正主體，政策只有在公務(wù)員依法行政的環(huán)境下才能體現(xiàn)價值，發(fā)揮應(yīng)有的作用。我們應(yīng)該更多關(guān)注公務(wù)員的實(shí)際行為，規(guī)范其行為，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才是實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵。我國公務(wù)員制度的建立已經(jīng)得到了較大的發(fā)展。但問題的另一方面是，公務(wù)員違法的普遍性與責(zé)任追究的不足同時存在。1、責(zé)任條款的法律依據(jù)不足依法行政的前提是有法可依，對于責(zé)任立法而言，應(yīng)該對責(zé)任的實(shí)體認(rèn)定和程序操作都有明確的規(guī)定。而在我國現(xiàn)行的行政法律、法規(guī)中，常常只有行政主體責(zé)任的規(guī)定而缺少公務(wù)員責(zé)任條款，現(xiàn)有的法律對追償程序、追償標(biāo)準(zhǔn)和范圍、追償機(jī)關(guān)內(nèi)部的承辦機(jī)構(gòu)、追償期限等都沒有完整的規(guī)定，操作程序上無法可依。2、歸責(zé)因素的現(xiàn)實(shí)沖突性根據(jù)我國公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)兩類，這種分類模式更多地繼承了我國古代官吏的品級制度和傳統(tǒng)的干部行政級別制度，強(qiáng)調(diào)職位級別與工資的相聯(lián)系。這種分類的后果是領(lǐng)導(dǎo)與一般干部的職責(zé)劃分不清，而領(lǐng)導(dǎo)決定的命令化和一般干部服從的絕對化是一種現(xiàn)實(shí)。法律賦予公務(wù)員審查上級決定和拒絕上級命令的“權(quán)力”。這對一般公務(wù)員而言，難以作到。這種規(guī)定的立法操作性差，會導(dǎo)致很多現(xiàn)實(shí)問題。如在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)出現(xiàn)行政違法的時候，一般干部忠于職守地嚴(yán)格執(zhí)行上級命令而被追究法律責(zé)任，而行政領(lǐng)導(dǎo)盡管于行政違法行為有直接責(zé)任，卻可以“組織決定”的借口來將其個人的法律責(zé)任輕易規(guī)避。3、責(zé)任追究程度的不統(tǒng)一行政合理性原則要求法律的平等保護(hù)，即相同的情況得到相同的處理，不同的情況得到不同的處理，而且責(zé)任追究的輕重與違法程度的輕重成正比。即行政法律責(zé)任的追究不僅要求有質(zhì)的正當(dāng)性，還要符合量的適當(dāng)性。但是，無論是《公務(wù)員法》還是《行政監(jiān)察法》，都沒有明確法律的平等適用和罰責(zé)相當(dāng)原則，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸如法律依據(jù)的朝令夕改，或者行政處分畸重畸輕等嚴(yán)重問題。4、行政決策責(zé)任和行政監(jiān)督責(zé)任空置公共行政中包含公共政策的制定和執(zhí)行兩大內(nèi)容?！罢杀环纸鉃閮煞N職能或兩個過程：決策和執(zhí)行不同職位的公務(wù)員在公共政策的制定和執(zhí)行過程中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧遣灰粯拥模?fù)的責(zé)任也應(yīng)有所區(qū)別。但在我國，既沒有對行政決策責(zé)任的立法規(guī)范，更沒有對行政決策責(zé)任和行政執(zhí)行責(zé)任如何界定和分擔(dān)的具體規(guī)定，使更多的決策違法違法得不到責(zé)任追究，即使偶有追究也只是停留在行政主體責(zé)任層面上，無法追究決策者個人的責(zé)任。行政決策者往往會援引行政主體貫徹“民主集中制”原則而規(guī)避自己的責(zé)任三、我國行政法律責(zé)任制度完善的建議我國現(xiàn)行行政法律責(zé)任制度一直在發(fā)展中不斷完善，根據(jù)對其現(xiàn)狀和不足的分析，我從抽象行政違法行為法律責(zé)任、公務(wù)員行政法律責(zé)任和行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度三個方面提出我國行政法律責(zé)任制度完善的建議。（一）抽象行政行為違法的行政法律責(zé)任我國現(xiàn)行的行政法律制度來看，具體行政行為違法的責(zé)任制度已經(jīng)比較完善，在行政訴訟制度、行政復(fù)議制度和國家賠償制度中已經(jīng)喲明確的規(guī)定，而抽象行政行為法律責(zé)任的追求還存在一定的不足。要完善抽象行政行為法律責(zé)任追究制度，應(yīng)該從以下幾個方面努力:1、明確抽象行政行為違法的責(zé)任追究主體。在我國，追究行政法律責(zé)任的途徑是多樣的，但是抽象行政行為追責(zé)目前尚無明確的規(guī)定，往往行政主體的追責(zé)屬于內(nèi)部追究，自己追究自己的責(zé)任，缺乏監(jiān)督，很容易使行政主體的追責(zé)陷入形式化的誤區(qū)。要追究行政違法責(zé)任，首先要選取追究責(zé)任的主體，人民代表大會、民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)都可以成為追究責(zé)任的主體。2、明確抽象行政行為違法的責(zé)任方式。誰來承擔(dān)責(zé)任，這是進(jìn)行追責(zé)的一個關(guān)鍵點(diǎn)，國外很多理論傾向于國家具體機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。我國紅頭文件非常多，規(guī)定責(zé)任主體比較困難，本文認(rèn)為，根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該確定責(zé)任的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。3、不能免除具體責(zé)任人的法律責(zé)任。抽象行為的主體往往是某個組織或者機(jī)構(gòu)，但是都離不開人的因素，行政負(fù)責(zé)人在其中扮演重要的角色，我國在執(zhí)行過程中，對于抽象行為的追責(zé)往往是一把手負(fù)責(zé)制，一把手在承擔(dān)行政法律責(zé)任時，有質(zhì)詢或者罷免等后果。但是在此領(lǐng)域的具體人的法律責(zé)任地位還不夠顯著，應(yīng)該把具體責(zé)任人承擔(dān)行政法律責(zé)任放在更加突出的地位。4、將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍。在現(xiàn)行的法律制度中，對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督和法律責(zé)任的追究還不夠完善。這種監(jiān)督制度存在著許多的缺陷：下級行政主體的許多規(guī)范性文件都是在上級同意后發(fā)布實(shí)施的，這就造成行政主體的內(nèi)部監(jiān)督在實(shí)踐中的作用很大程度上是形式，而人大面臨著繁重的立法任務(wù)，對抽象行政行為的監(jiān)督也存在形式的傾向。在此情況下，訴訟監(jiān)督方式成為一種理想而又現(xiàn)實(shí)的選擇。（二）公務(wù)員行政法律責(zé)任制度的完善1、公務(wù)員行政法律責(zé)任追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的量化制度在量化后會變得更加明確而具體，如果對公務(wù)員行政法律責(zé)任的追究進(jìn)行量化，那可以進(jìn)一步增強(qiáng)追責(zé)的可行性。如行政主體的公務(wù)員工作中有過錯，但這種過錯是上級公務(wù)員審查批準(zhǔn)的，則上級公務(wù)員要與具體執(zhí)法人員共同承擔(dān)這一法律后果；如果領(lǐng)導(dǎo)人員作出正確的決定，而執(zhí)行的公務(wù)員歪曲執(zhí)行發(fā)生錯誤的，則由具體執(zhí)法人員承擔(dān)該法律責(zé)任等?？偟膩碚f，事前都要在內(nèi)部明確每個公務(wù)員的具體行政行為法律責(zé)任，以便落實(shí)和追究。2、完善公務(wù)員引咎辭職制度公務(wù)員引咎辭職近幾年才開始在我國推行，目前還尚不完善。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，成熟的公務(wù)員引咎辭職制度可以充分體現(xiàn)了依法行政、從嚴(yán)治政、賞罰分明的要求，有利于警戒各級公務(wù)員轉(zhuǎn)變作風(fēng)，力戒官僚主義和形式主義、形成良好政風(fēng)。我國《公務(wù)員法》中對公務(wù)員引咎辭職制度的規(guī)定還不夠完善，具體的實(shí)施卻還在摸索階段，本文認(rèn)為，完善公務(wù)員引咎辭職制度，要以權(quán)責(zé)對等原則和過錯責(zé)任原則來確定行政法律責(zé)任大小和輕重，要對政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員應(yīng)區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)人、正職負(fù)責(zé)人、直接主管人員、直接責(zé)任人員等不同主體，并就各自的責(zé)任分擔(dān)確定相互關(guān)系；要建立一整套促使嚴(yán)重失職公務(wù)員引咎辭職的內(nèi)外施壓機(jī)制，只有在社會各種力量的監(jiān)督和努力下，公務(wù)員引咎辭職的機(jī)制才能日趨完善，真正發(fā)揮其威力。3、構(gòu)建公務(wù)員行政法律責(zé)任的司法救濟(jì)途徑基于“有損害必有救濟(jì)”的理念，完備的公務(wù)員行政法律責(zé)任制度也應(yīng)當(dāng)包括公務(wù)員承擔(dān)不適當(dāng)行政法律責(zé)任之后的救濟(jì)制度。傳統(tǒng)的理念認(rèn)為，公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，司法無權(quán)干涉。即使公務(wù)員承擔(dān)了不適當(dāng)?shù)男姓韶?zé)任，也不能訴諸行政訴訟。我們要打破傳統(tǒng)觀念，不再將行政主體與公務(wù)員定位為“主仆”關(guān)系，而應(yīng)用更為先進(jìn)的理論來認(rèn)識公務(wù)員與行政主體之間的法律關(guān)系，堅(jiān)持憲政的理念，突出法治基礎(chǔ)上的特殊的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員基本權(quán)利并不因其特殊職業(yè)身份而喪失，對于涉及公務(wù)員的重大合法權(quán)益損害時，法律給予和普通人一樣尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。（三）行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度的完善1、在立法上確認(rèn)行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化的原則。針對目前立法上只在關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定中涉及對個人責(zé)任的追究的情況，本文認(rèn)為有必要在相關(guān)法律中增加“行政主體對外承擔(dān)行政違法的法律責(zé)任之后，原則上都應(yīng)該追究相應(yīng)的具體公務(wù)員個人的法律責(zé)任”這樣的規(guī)定。（二）明確個人責(zé)任免責(zé)的法定情形。因?yàn)?，毋庸置疑，并非一切行政主體責(zé)任都應(yīng)由內(nèi)部個人承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，因此，必須明確個人免責(zé)的情形，從而使個人能承擔(dān)合適的責(zé)任。（三）選擇被復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的行政行為作為突破口，率先建立行政敗訴法律責(zé)任追究制度。對于整個行政違法行為而言，違法必究，不放過任何一個行政違法的責(zé)任追究是其本來含義。但是，在目前階段，這種理想的、行之有效的責(zé)任追究制度還沒有建立起來，還處于制度建設(shè)的探索階段。我們可以通過以往歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，探索